醫(yī)改重點(diǎn)工作任務(wù)分解下部門協(xié)作層級(jí)對(duì)比研究
——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的視角

楊賜然 崔 丹

武漢大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 湖北武漢 430071

政府部門各自為政阻礙了管理和服務(wù)水平的提升[1]，而部際間的合作方式和協(xié)作形態(tài)則制約著政策議程的推進(jìn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消”，將實(shí)現(xiàn)政府部門間的高效聯(lián)動(dòng)聯(lián)通納入到國家治理大局中加以考量。特別是在新的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)愈發(fā)復(fù)雜艱巨的改革發(fā)展穩(wěn)定目標(biāo)，處理廣泛存在于各領(lǐng)域的深層次矛盾和利益性沖突，更需要政府部門間形成配合有力的合作關(guān)系，構(gòu)建起運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革具有高度的整體性和關(guān)聯(lián)性，是涉及復(fù)雜利益格局調(diào)整的民生工程再造[2]，歷來都是政府常抓不懈的政治議程，需要各級(jí)政府部門在構(gòu)建高效運(yùn)轉(zhuǎn)和系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)上做出有效應(yīng)答。因此，如何在這一特定政治議程框架和改革任務(wù)設(shè)定前提下，把握不同層級(jí)政府部門在運(yùn)作過程中的具體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)及其異同，對(duì)于進(jìn)一步理順橫向部門間合作關(guān)系，指導(dǎo)不同層級(jí)政府探索構(gòu)建具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性和層級(jí)適用性的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)模式具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

基于此，本文借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis，SNA)視角，依托我國三級(jí)政府(國家層面、省級(jí)層面和市級(jí)層面)歷年(2015—2020年)發(fā)布的“醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)工作任務(wù)”政策文本，對(duì)其內(nèi)在規(guī)定的部門協(xié)作和配合情況進(jìn)行量化分析和可視化呈現(xiàn)，以力求回答兩方面問題：一是基于“任務(wù)—部門”維度，在縱向上比較各層級(jí)政府部門在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域改革重點(diǎn)任務(wù)不同政策分解情境下協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的特征和異同；二是結(jié)合歷年改革重點(diǎn)工作任務(wù)主題聚焦情況，從時(shí)間維度歸納不同層級(jí)政府歷年來協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的變動(dòng)情況和演化進(jìn)路。

1 資料與方法

1.1 資料來源

湖北省地處我國中部，諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口衛(wèi)生健康指標(biāo)均接近全國平均水平，具有良好的省級(jí)層面代表性；而宜昌市自2016年成為國家健康城市建設(shè)試點(diǎn)以來，在分級(jí)診療、殘疾預(yù)防等方面的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和建設(shè)中均走在全國前列，在市級(jí)層面具有較好的典型性。基于此，本研究選取湖北省及其下轄的宜昌市分別作為省級(jí)層面和市級(jí)層面的對(duì)比分析對(duì)象。通過對(duì)應(yīng)政府官方網(wǎng)站和北大法寶數(shù)據(jù)庫(部分政策文本經(jīng)由實(shí)地調(diào)研獲取)收集由中央政府、省級(jí)政府和市級(jí)政府2015—2020年所發(fā)布的“醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)工作任務(wù)”政策文本，并對(duì)內(nèi)含于其中的部門合作指向性信息加以提取和整理。

1.2 研究方法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析重點(diǎn)關(guān)注主體間的關(guān)系而非傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)意義上的主體屬性[3]，是對(duì)主體間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行識(shí)別和量化[4]，該方法的廣泛應(yīng)用拓寬了醫(yī)療與公共衛(wèi)生的研究范式和實(shí)驗(yàn)場(chǎng)域[5]。面對(duì)責(zé)任、權(quán)利和利益多重疊加和交織的政策議程，單個(gè)政府部門無法系統(tǒng)性地解決數(shù)量眾多的跨部門公共問題[6]，勢(shì)必以互動(dòng)的形式形成聯(lián)結(jié)關(guān)系，進(jìn)而派生出相應(yīng)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。因此，本研究將政府部門或者相關(guān)機(jī)構(gòu)視為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析框架中的具體“行動(dòng)者”，利用內(nèi)含于不同年份和不同層級(jí)政策文本中的重點(diǎn)工作任務(wù)分解情況和部門間合作的指向性信息，構(gòu)建基于“任務(wù)—部門”對(duì)應(yīng)關(guān)系的二模矩陣，最后采用Ucinet Version 6.733和NetDraw 2.161進(jìn)行矩陣轉(zhuǎn)換、圖譜繪制和指標(biāo)測(cè)量(由于文章篇幅所限，本研究?jī)H對(duì)2017年和2020年(1)由于2020年宜昌市對(duì)應(yīng)的政策文本在“推進(jìn)疾病預(yù)防控制體系改革和公共衛(wèi)生體系建設(shè)”任務(wù)分解上同該市其他政策文件存在高度內(nèi)容關(guān)聯(lián)性，因此本研究將其關(guān)聯(lián)文本共同納入研究范疇，進(jìn)而繪制出相應(yīng)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖譜。網(wǎng)絡(luò)圖譜及對(duì)應(yīng)指標(biāo)測(cè)量結(jié)果加以展示)。

2 研究結(jié)果

2.1 層級(jí)間“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)比

政策內(nèi)容本身所囊括的任務(wù)要求和行動(dòng)指引直接構(gòu)成了部門合作網(wǎng)絡(luò)形成的前提要素。本研究基于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)任務(wù)而統(tǒng)計(jì)整理的“任務(wù)—部門”二模隸屬數(shù)據(jù)，分別繪制三個(gè)層級(jí)政府部門歷年橫向合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，并就此進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)比分析。

2.1.1 “任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的共性分析

在不同層級(jí)“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，衛(wèi)生健康委始終處于核心地位，在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)過程中扮演主要參與角色，涉及事項(xiàng)數(shù)量占比最多；食品藥品監(jiān)管局等醫(yī)藥衛(wèi)生部門的任務(wù)參與程度較高；其他政府系統(tǒng)如人社部(廳、局)、發(fā)改委、財(cái)政部(廳、局)等部門針對(duì)特定子任務(wù)分解形成聯(lián)動(dòng)配合，共同發(fā)揮重要輔助作用。值得一提的是，2018年起中央、省級(jí)和市級(jí)層面的醫(yī)療保障局相繼成立，從相應(yīng)年份具體情況可以看出，不同層級(jí)的醫(yī)療保障局均深度參與至醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革任務(wù)分解和政策議程推進(jìn)過程中，始終保持較高的任務(wù)參與度和配合活躍度，特別是在2019年均在合作網(wǎng)絡(luò)中扮演著子核心角色，起著關(guān)鍵協(xié)調(diào)作用。

三級(jí)政府部門的橫向“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)年際變動(dòng)均表現(xiàn)出一致性。雖然下級(jí)政府在對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行政策解構(gòu)、任務(wù)分解以及發(fā)布和執(zhí)行本層級(jí)的政治議程時(shí)具有一定的“自由裁量權(quán)”，但在實(shí)際政策制定過程中則普遍遵循上級(jí)政府主體政策內(nèi)容指向。也正是因?yàn)槿绱耍?dāng)頂層設(shè)計(jì)層面的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)任務(wù)內(nèi)含主題、內(nèi)容指向和細(xì)化程度發(fā)生年際調(diào)整時(shí)，相應(yīng)的省級(jí)層面和市級(jí)層面“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所囊括的政策任務(wù)和參與部門乃至整體網(wǎng)絡(luò)形態(tài)均表現(xiàn)出較為明顯的變動(dòng)傾向，即新的政策任務(wù)的提出往往伴隨著新的部門主體的參與。此外，不同層級(jí)政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)均具有任務(wù)導(dǎo)向性特征。在“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中僅有少數(shù)任務(wù)由單一部門負(fù)責(zé)，多數(shù)為多部門聯(lián)合參與，由此衍生出“部門A—任務(wù)N—部門B”跨部門的協(xié)作治理模式，為政策任務(wù)分工合作提供了行之有效的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)和聯(lián)系載體。

2.1.2 “任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的差異分析

整體而言，下級(jí)政府在分解政策任務(wù)時(shí)必須如前述情況做出對(duì)上級(jí)政府的規(guī)定性行動(dòng)回應(yīng)，但也會(huì)結(jié)合域內(nèi)實(shí)際進(jìn)行任務(wù)分配上的執(zhí)行取舍，因而對(duì)識(shí)別和納入議程的任務(wù)內(nèi)容以及劃定和指示參與的部門主體存在一定層級(jí)垂直區(qū)別。具體而言，中央層面和省級(jí)層面的“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)最為接近，在政策任務(wù)數(shù)量、主題分布乃至參與的部門均具有高度相似性，大體也都具有中圈閉合的結(jié)構(gòu)特征；反觀市級(jí)層面的“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所涉及任務(wù)數(shù)量和參與部門總體明顯少于中央層面和省級(jí)層面，網(wǎng)絡(luò)形態(tài)也較為松散，發(fā)散性特征較為明顯。

而就2020年不同層級(jí)政府“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來看，由于受到疫情防控壓力上升和責(zé)任下沉的影響，特別是本文所研究省份為新冠肺炎疫情的早期爆發(fā)區(qū)域，因此在響應(yīng)2020年中央醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革內(nèi)含的關(guān)于“疾病預(yù)防控制體系改革和公共衛(wèi)生體系建設(shè)”重點(diǎn)任務(wù)時(shí)更具有地方探索積極性

圖1 不同層級(jí)政府“任務(wù)—部門”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜(節(jié)選)

和政策執(zhí)行主動(dòng)性，省級(jí)層面和市級(jí)層面均結(jié)合域內(nèi)情況對(duì)政策任務(wù)進(jìn)行了更為細(xì)化的分解，隨即在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中納入了更多的子任務(wù)和劃定了更為多元的參與部門，其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形態(tài)密集程度明顯高于中央層面。

2.2 層級(jí)間“部門—部門”協(xié)作網(wǎng)絡(luò)對(duì)比

為了更加直觀呈現(xiàn)部門間的具體協(xié)作情況，此部分主要對(duì)前述二模矩陣數(shù)據(jù)進(jìn)行一模化處理，用以繪制“部門—部門”協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖譜，并在此基礎(chǔ)上對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、協(xié)作關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)密度、度數(shù)中心勢(shì)和中間中心勢(shì)等刻畫網(wǎng)絡(luò)屬性、反映網(wǎng)絡(luò)整體關(guān)聯(lián)性的指標(biāo)加以測(cè)量，對(duì)比不同層級(jí)政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的異同。

2.2.1 “部門—部門”協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的局部比較

分別測(cè)算三級(jí)政府歷年部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)各個(gè)節(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度(Degree)，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，獲取標(biāo)準(zhǔn)化點(diǎn)度中心度(NrmDegree)，最后選取各年份指標(biāo)排名前7位的政府部門進(jìn)行比較分析。從不同政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)縱向?qū)蛹?jí)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，中央、省級(jí)和市級(jí)部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)存在較大相似性，而從橫向時(shí)間比較則可以看出單個(gè)層級(jí)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的主要參與部門變動(dòng)較為穩(wěn)定。從圖2和表1中可以明顯看出，在推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革任務(wù)過程中，不同層級(jí)政府部門間針對(duì)共同事務(wù)所展開的協(xié)作均具有明顯的分工專有性和互動(dòng)非對(duì)稱性特征[7]，共同形成了以衛(wèi)生健康委為主導(dǎo)核心，以人社部(廳、局)、發(fā)改委和財(cái)政部(廳、局)“鐵三角”為強(qiáng)聯(lián)系內(nèi)圈和以多個(gè)輔助部門為弱聯(lián)系外圈的“一核三元多主體”的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，雖然這種表現(xiàn)形態(tài)在不同層級(jí)部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的年際比較中出現(xiàn)了一定的變動(dòng)調(diào)整，但各節(jié)點(diǎn)指標(biāo)的相對(duì)重要程度均保持較大的截面一致性。

圖2 不同層級(jí)政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖譜(節(jié)選)

層級(jí)排名2015201720192020協(xié)作部門點(diǎn)度中心度協(xié)作部門點(diǎn)度中心度協(xié)作部門點(diǎn)度中心度協(xié)作部門點(diǎn)度中心度中央1衛(wèi)計(jì)委93(0.245)衛(wèi)計(jì)委117(0.232)衛(wèi)健委94(0.330)衛(wèi)健委79(0.180)2人社部75(0.197)財(cái)政部83(0.165)中醫(yī)藥局76(0.267)中醫(yī)藥局70(0.159)3中醫(yī)藥局64(0.168)人社部77(0.153)醫(yī)保局71(0.249)財(cái)政部46(0.105)4財(cái)政部53(0.139)中醫(yī)藥局65(0.129)發(fā)改委59(0.207)發(fā)改委41(0.093)5發(fā)改委44(0.116)發(fā)改委62(0.123)人社部54(0.189)醫(yī)保局36(0.082)6工信部15(0.039)保監(jiān)會(huì)23(0.046)財(cái)政部46(0.161)人社部23(0.052)7教育部15(0.039)商務(wù)部22(0.044)藥監(jiān)局33(0.116)教育部16(0.036)省級(jí)1衛(wèi)計(jì)委91(0.206)衛(wèi)計(jì)委97(0.185)衛(wèi)健委79(0.290)衛(wèi)健委95(0.169)2人社廳78(0.176)人社廳70(0.133)醫(yī)保局59(0.217)醫(yī)保局49(0.087)3財(cái)政廳47(0.106)財(cái)政廳65(0.124)發(fā)改委53(0.195)財(cái)政廳43(0.077)4發(fā)改委42(0.095)物價(jià)局33(0.063)人社廳47(0.173)人社廳30(0.053)5藥監(jiān)局25(0.057)發(fā)改委25(0.048)財(cái)政廳41(0.151)教育廳22(0.039)6物價(jià)局21(0.048)保監(jiān)局22(0.042)藥監(jiān)局33(0.121)市監(jiān)局22(0.039)7科技廳15(0.034)藥監(jiān)局15(0.029)教育廳24(0.088)發(fā)改委19(0.034)市級(jí)1衛(wèi)計(jì)委40(0.308)衛(wèi)計(jì)委78(0.228)衛(wèi)健委54(0.346)衛(wèi)健委161(0.124)2人社局40(0.308)財(cái)政局55(0.161)醫(yī)保局39(0.250)下級(jí)政府140(0.108)3財(cái)政局30(0.231)人社局54(0.158)發(fā)改委37(0.237)教育局55(0.042)4發(fā)改委22(0.169)物價(jià)局29(0.085)財(cái)政局36(0.231)公安局51(0.039)5市委編辦17(0.131)發(fā)改委25(0.073)人社局36(0.231)政數(shù)局47(0.036)6物價(jià)局15(0.115)保監(jiān)分局18(0.053)市監(jiān)局23(0.147)市委編辦35(0.027)7藥監(jiān)局9(0.069)藥監(jiān)局14(0.041)市殘聯(lián)9(0.058)規(guī)劃局35(0.027)

為了更為有效地識(shí)別網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)的連通性，對(duì)各個(gè)部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了中間中心度測(cè)算。通過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，前述大部分點(diǎn)度中心度較高的部門，中間中心度也靠前，表明相應(yīng)的部門在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中具有一定的結(jié)構(gòu)洞性質(zhì)，占據(jù)網(wǎng)絡(luò)中的主要聯(lián)通點(diǎn)。從協(xié)作網(wǎng)絡(luò)縱向?qū)蛹?jí)對(duì)比來看，省級(jí)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的平均中間中心度及對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)差數(shù)值大體高于中央層面和市級(jí)層面，而市級(jí)層面的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)在2020年之前兩者數(shù)值均處于低位，這一方面說明在省級(jí)層面，中間中心度較高的部門在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的橋梁作用相對(duì)于中央層面和市級(jí)層面相同排名的部門更為突出，另一方面也表明市級(jí)層面的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更為松散化和扁平化，雖能就相應(yīng)任務(wù)的推進(jìn)帶來聯(lián)系上的便捷，卻也弱化了部門之間聯(lián)系方式的多樣性。而就協(xié)作網(wǎng)絡(luò)橫向時(shí)間對(duì)比而言，由于任務(wù)分解存在年際調(diào)整進(jìn)而派生出協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的對(duì)應(yīng)調(diào)整，因而即便是相同部門之間中間中心度的時(shí)間變動(dòng)依舊十分明顯，其具有的協(xié)調(diào)溝通能力存在明顯的發(fā)展不穩(wěn)定性。此外，各層級(jí)政府下設(shè)的醫(yī)改辦中間中心度數(shù)值排名靠后，本具有重要統(tǒng)籌能力的部門在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中卻難以體現(xiàn)其應(yīng)有的協(xié)調(diào)和溝通優(yōu)勢(shì)。

表2 不同層級(jí)政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)中間中心度排名(前7，節(jié)選)

續(xù)表2 不同層級(jí)政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)中間中心度排名(前7，節(jié)選)

2.2.2 “部門—部門”協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的整體比較

如表3和圖3所示，各層級(jí)部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、協(xié)作關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)密度、度數(shù)中心勢(shì)和中間中心勢(shì)指標(biāo)年際變動(dòng)趨勢(shì)總體保持一致。整體來看，中央層面和省級(jí)層面的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較為接近，市級(jí)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模最小，三者均保持波浪式變動(dòng)。結(jié)合度數(shù)中心勢(shì)和中間中心勢(shì)指標(biāo)來看，度數(shù)中心勢(shì)下降階段往往伴隨著中間中心勢(shì)的上升，反之亦然。較高的度數(shù)中心勢(shì)表明網(wǎng)絡(luò)整體向其中的某些重要節(jié)點(diǎn)聚攏，所對(duì)應(yīng)的較低的中間中心勢(shì)則說明網(wǎng)絡(luò)中更多的部門無需依賴特定橋梁節(jié)點(diǎn)進(jìn)行資源交換和協(xié)作配合，換言之，即網(wǎng)絡(luò)中的資源被少數(shù)部門壟斷、控制的可能性較低，這也恰恰符合了實(shí)際各層級(jí)政府部門在任務(wù)分解過程中的協(xié)作形態(tài)，即衛(wèi)健委、醫(yī)保局、人社部(廳、局)、發(fā)改委和財(cái)政部(廳、局)等核心或重要節(jié)點(diǎn)往往鏈接其他輔助或邊緣部門推進(jìn)政策議程，而并非單獨(dú)多次出現(xiàn)，因此若網(wǎng)絡(luò)集中程度發(fā)生某個(gè)方向的變動(dòng)則連帶引發(fā)網(wǎng)絡(luò)整體關(guān)聯(lián)性的正向調(diào)整，進(jìn)而在不同層級(jí)的政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中形成核心節(jié)點(diǎn)主導(dǎo)、邊緣部門聯(lián)通的結(jié)構(gòu)形態(tài)。

表3 不同層級(jí)政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)整體多維指標(biāo)對(duì)比

除了2020年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)任務(wù)的層級(jí)分解存在前述特殊性以外，不同年份各層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)密度、度數(shù)中心勢(shì)和中間中心勢(shì)之所以存在明顯變動(dòng)，主要?dú)w因于相應(yīng)層級(jí)的政府存在任務(wù)分解和分配上的年際差異，如2019年，各層級(jí)政府醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革重點(diǎn)任務(wù)數(shù)量和參與部門整體出現(xiàn)較少，而大多數(shù)任務(wù)規(guī)定由幾個(gè)主要部門參與落實(shí)，且相應(yīng)的部門間聯(lián)系頻率和聯(lián)系強(qiáng)度出現(xiàn)更大幅度上升，進(jìn)而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)密度的大幅度提高和中間中心勢(shì)明顯下降。

圖3 不同層級(jí)政府部門間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)整體多維指標(biāo)年際變動(dòng)

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

3.1.1 政策任務(wù)分解差異派生出協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的層級(jí)區(qū)別與年際變動(dòng)

政策任務(wù)一方面為部門協(xié)作提供了事務(wù)性支撐，另一方面也極大限定了部門協(xié)作的具體形態(tài)。對(duì)兩種類型網(wǎng)絡(luò)的直觀呈現(xiàn)和相關(guān)指標(biāo)的度量可以發(fā)現(xiàn)，不同層級(jí)政府之間因?yàn)樵谧裱唔攲釉O(shè)計(jì)和進(jìn)行政策下層解構(gòu)時(shí)具有內(nèi)在差異，直接導(dǎo)致在各個(gè)橫截面不同層級(jí)政府的組網(wǎng)變動(dòng)，相關(guān)常態(tài)任務(wù)主題的細(xì)化呈現(xiàn)以及實(shí)際任務(wù)主題的動(dòng)態(tài)更新，同樣影響著不同層級(jí)政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的年際調(diào)整，具體表現(xiàn)為不同關(guān)鍵性部門主體地位的相對(duì)升降和輔助性部門在組網(wǎng)過程中的納入取舍。如2020年因新任務(wù)執(zhí)行的需要，各層級(jí)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)均納入了生態(tài)環(huán)境部(廳、局)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(廳、局)等參與主體。

3.1.2 協(xié)作網(wǎng)絡(luò)局部關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)屬性和整體屬性垂直差異并不明顯

在壓力型體制下，政府層級(jí)間森嚴(yán)的等級(jí)關(guān)系逐漸派生出下級(jí)政府的政策象征性執(zhí)行和選擇性治理[8]，在部分關(guān)鍵性任務(wù)議題的推進(jìn)當(dāng)中，下級(jí)政府往往在上級(jí)政府規(guī)定的執(zhí)行框架內(nèi)做出有限的調(diào)整，所以從各個(gè)橫截面協(xié)作網(wǎng)絡(luò)對(duì)比來看，不同層級(jí)的核心主導(dǎo)部門和重要配合部門均表現(xiàn)出一定的相似特征，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)屬性以及網(wǎng)絡(luò)的整體屬性并未出現(xiàn)明顯分化，具體表現(xiàn)為基于特殊職能劃分的部門間“串聯(lián)”和“并聯(lián)”組網(wǎng)模式所形成的“一核三元多主體”協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)貫穿于各個(gè)政府層級(jí)和各個(gè)時(shí)期；在推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革各項(xiàng)任務(wù)的過程中部門職責(zé)、資源和權(quán)力集中方向較為明確，但也均存在諸如醫(yī)改辦等具備相關(guān)統(tǒng)籌能力的部門的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)地位和聯(lián)通性較差等問題。

3.1.3 各層級(jí)網(wǎng)絡(luò)存在集中趨勢(shì)和聯(lián)通強(qiáng)度正向關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)形態(tài)

由于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革具有內(nèi)在利益關(guān)聯(lián)的深刻性、調(diào)整過程的長期性和目標(biāo)任務(wù)的集成性，單一部門主體難以獨(dú)立完成，實(shí)際具體任務(wù)分解過程中需要多部門的配合參與。因此，各層級(jí)網(wǎng)絡(luò)中的主要節(jié)點(diǎn)地位的相對(duì)加強(qiáng)并沒有導(dǎo)致個(gè)體關(guān)聯(lián)作用的壟斷性上升和整個(gè)網(wǎng)絡(luò)總體連通性的降低，而是為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)提供了更多關(guān)聯(lián)渠道和聯(lián)通可能；相反，若主要節(jié)點(diǎn)單方面增強(qiáng)自身任務(wù)參與數(shù)量，提升個(gè)體地位，可能導(dǎo)致協(xié)作網(wǎng)絡(luò)整體關(guān)聯(lián)程度的縮小，這也給整個(gè)網(wǎng)絡(luò)提供了一種既有中心節(jié)點(diǎn)主導(dǎo)任務(wù)推進(jìn)，又伴隨多部門聯(lián)系的互補(bǔ)性協(xié)作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這為順利推進(jìn)改革任務(wù)提供了很好的實(shí)體網(wǎng)絡(luò)載體支撐。

3.2 政策建議

3.2.1 立足改革任務(wù)需要增強(qiáng)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)層級(jí)適應(yīng)性

在任務(wù)解構(gòu)的視角下，部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)無法脫離政策內(nèi)容本身。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的長期性和艱巨性決定了部分任務(wù)議題需要進(jìn)行常態(tài)化設(shè)置，但隨著時(shí)間變動(dòng)以及不同層級(jí)政府基于本域內(nèi)實(shí)際需要所考量的改革發(fā)力方向存在垂直區(qū)分，新進(jìn)的或者差異化的改革任務(wù)經(jīng)過識(shí)別而相繼被納入或剔除出政策推進(jìn)議程。因此，針對(duì)改革任務(wù)的變化與否，不同層級(jí)政府部門不僅需要擴(kuò)大同級(jí)部門之間的橫向協(xié)調(diào)，也需要增強(qiáng)上下級(jí)部門間的縱向聯(lián)系，即下級(jí)政府應(yīng)立足于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實(shí)際需求在政策制定和部門參與上同上級(jí)政府保持整體主題和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的一致性，又要突顯出中央設(shè)計(jì)、省級(jí)承接和市級(jí)落地的角色區(qū)分和定位區(qū)別，做到將政策任務(wù)細(xì)化分解和部門主體及時(shí)納入，構(gòu)建起適合本層級(jí)的部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

3.2.2 激發(fā)“一核三元多主體”協(xié)作網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)

已有的各層級(jí)間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)均在整體上具備了“一核三元多主體”的協(xié)作形態(tài)，但在政策實(shí)踐當(dāng)中能否加以有效發(fā)揮仍值得重視。各層級(jí)政府需要進(jìn)一步明確衛(wèi)健委在推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革過程中統(tǒng)領(lǐng)政策全局和統(tǒng)籌任務(wù)實(shí)施的主導(dǎo)性地位和主要性功能，以更大的權(quán)力集中賦予其有效的利益協(xié)調(diào)能力，以更多的資源傾斜擴(kuò)充其有限的資源調(diào)配能力；針對(duì)常態(tài)性改革任務(wù)以及過程中可能出現(xiàn)的關(guān)鍵性、艱巨性、突發(fā)性和緊急性特定議題，可以探索搭建由上級(jí)部門或者衛(wèi)生健康部門牽頭的聯(lián)席會(huì)議聯(lián)系機(jī)制和信息共享溝通平臺(tái)，加強(qiáng)人社部(廳、局)、發(fā)改委和財(cái)政部(廳、局)等重要部門和輔助部門之間的互動(dòng)和配合，增強(qiáng)各部門間政策的協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性，激發(fā)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，高效推進(jìn)相關(guān)任務(wù)落實(shí)。

3.2.3 依托整體網(wǎng)絡(luò)建設(shè)帶動(dòng)協(xié)作效率可持續(xù)提升

跨部門協(xié)同機(jī)制的建設(shè)過程是一個(gè)多種可能性持續(xù)演化的過程[9]，因此，需要不斷總結(jié)已有的部門協(xié)作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做到綜合運(yùn)用常規(guī)的制度性手段和新興的技術(shù)性手段共同突破層級(jí)部門間條塊分割藩籬，拓展部門間的橫向聯(lián)系，賦能部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)整體性建設(shè)。一是依托制度約束劃清職責(zé)邊界，加快制定相關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)和政策文件，明確多部門間的責(zé)權(quán)利關(guān)系和職責(zé)履行考核辦法，嘗試建立多部門參與醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革任務(wù)完成的績(jī)效評(píng)估體系；二是培育信任關(guān)系，打破溝通壁壘，增強(qiáng)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的跨部門合作理念和協(xié)調(diào)能力；三是借助新興技術(shù)整合優(yōu)勢(shì)資源，使用大數(shù)據(jù)技術(shù)和信息化手段提升部門間的溝通和協(xié)作效率，提高資源在各層級(jí)各部門之間流通配置的精準(zhǔn)性和時(shí)效性。

作者聲明本文無實(shí)際或潛在的利益沖突。