城市極端天氣災害的適應性治理研究

劉澤照

摘要：伴隨全球氣候變暖，城市面臨極端天氣災害的頻發(fā)侵襲，此類風險具有突變、鏈式、高度不確定性等特征，給當代政府“急時行政”提出迫切要求，推動公共部門災害治理轉(zhuǎn)型迫在眉睫。適應性治理強調(diào)重大風險應對的韌性目標，堅持主動、彈性和包容性原則，其倡導的結(jié)構(gòu)重塑、資源整合、組織協(xié)同等理念契合城市極端天氣災害防控的實踐需要。文章基于該視角并結(jié)合鄭州“7·20”特大暴雨災害進行學理分析，研究發(fā)現(xiàn)，預警防控短板、信息傳遞滯鈍、應急聯(lián)動的碎片化和基層響應困頓導致并放大了災難后果。針對城市極端天氣災害，要確立適應性治理導向，在結(jié)構(gòu)韌性、機制彈性、行動網(wǎng)絡(luò)和科技賦能等方面進行調(diào)適改進，提升城市應對極端天氣災害的治理效能。

關(guān)鍵詞：城市;極端天氣災害;適應性治理;鄭州“7·20”特大暴雨

中圖分類號：C939? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）06-0055-007

城市作為當代人口、資源、各類生產(chǎn)要素、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動等密集的地理空間單位，在自然、社會和人為因素復雜交互擾動下，正成為一系列自然和社會風險重災區(qū)。[1]黨的十八大以來，我國政府大力推動城市綜合性防災減災及風險減緩工作，特別是十九屆五中全會明確提出“建設(shè)韌性城市”的發(fā)展目標。2021年7月17日以來，河南省遭遇極端強降雨，特別是7月20日鄭州遭受特大暴雨災害，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟社會損失。截至8月2日12時，此次特大洪澇災害已致河南省150個縣（市、區(qū)）、1663個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬人受災，全省302人遇難，50人失蹤。[2]這一災難反映出特大城市應急管理在面對極端天氣災害的脆弱性和漏洞，以及外部急性沖擊下有關(guān)決策部門響應、適應和回應能力的嚴重不足。如何提高城市系統(tǒng)面對極端天氣災害等不確定性因素的抵御力、恢復力和適應力，提升城市應急的預見性和引導性，成為當下國內(nèi)城市規(guī)劃以及城市重大風險防控研究的焦點問題。

一、城市極端天氣災害與適應性治理

（一）背景及問題提出

城市極端天氣災害既有自然災害所具有的破壞性、緊迫性等一般特征，也有因城市規(guī)模增長、要素密集和開放性等結(jié)構(gòu)狀況而呈現(xiàn)出更為復雜的特性，特別是極端天氣災害在特大城市地理空間的暴發(fā)會形成連鎖效應，對經(jīng)濟、社會和公眾心理等產(chǎn)生一系列嚴重影響。以鄭州“7·20”特大暴雨災害為例，鄭州作為一個具有千萬級人口的特大城市，人口、產(chǎn)業(yè)、居住及配套服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施高度密集，城市正常運轉(zhuǎn)的各類資源保障與外部空間顯著關(guān)聯(lián)，突發(fā)極端暴雨的襲擊使城市脆弱性迅速暴露，不僅導致城市交通、電力、通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施以及生活物資供給一度癱瘓，甚至造成大量人員傷亡，其影響已超出城市自身承載力，并衍生出新的矛盾沖突。

過去十幾年里，國內(nèi)極端天氣災害研究不斷涌現(xiàn)，盡管理論觀點有一定差異，但普遍認同應急準備和系統(tǒng)能力建設(shè)。[3-4]研究者立足不同學科背景進行追問：極端天氣災害的本質(zhì)是什么？為什么城市較其他地理空間更容易受到極端天氣災害的沖擊？城市應急管理如何更好地擺脫傳統(tǒng)行政體制的影響？實際上，極端天氣災害反映了人類面對全球氣候變化的嚴峻挑戰(zhàn)，以及特大城市、超大城市人口集中壓力帶來的發(fā)展脆弱性，其應對需要新的治理理念和戰(zhàn)略思維，亟待構(gòu)建面向極端天氣災害的城市適應性網(wǎng)絡(luò)，強化應急指揮協(xié)調(diào)、信息監(jiān)管、公私合作、科技支撐，確立城市韌性（Urban Resilience）導向的可持續(xù)發(fā)展路徑。[5]對此，西方社會及國際組織有諸多探索，如Anne Whiston Spirn借助生態(tài)城市主義的概念，提出韌性城市的框架設(shè)計[6]。聯(lián)合國在2015年《全球減災評估報告》中明確表明城市在應對全球氣候變暖、極端天氣災害事件過程中跨國別、跨部門合作的重要性，認為應急管理理念應體現(xiàn)適應性治理。[7]

同時也應看到，中西方由于政治、社會體制的不同，在對待全球氣候變暖的社會認知、災害應急管理制度上也存在一定差異，這直接影響到城市極端天氣災害應對。其一，中國地理環(huán)境復雜，城市類別層級多樣，且不同城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、應急資源配置和人口分布不均衡，即便是一線城市的應急資源和政府應急管理也面臨諸多弱項;其二，伴隨城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的快速推進，中國擁有全世界最為龐大的城市流動人口，人口的高頻流動和城鄉(xiāng)遷移聯(lián)動進程的持續(xù)加快，間接加大了城市災害應對難度;其三，當前中國特大城市的建成規(guī)模不斷膨脹，愈加嚴重的“城市病”和地方應急治理能力相對滯后的現(xiàn)狀形成對比，傳統(tǒng)科層體制、“運動式治理”和部門主義的弊端多有顯現(xiàn)。基于此，亟須建立中國本土情境的城市應急治理和防災減災思路，以滿足特大城市應對極端天氣災害的實踐需要。

（二）適應性治理的核心要義

“適應性”本起源于生物進化學，后擴展應用到公共部門治理領(lǐng)域，被認為是一個系統(tǒng)（國家、社區(qū)、群體、部門）在面對不斷變化的條件、風險和壓力時進行應對、管理和調(diào)整的行為或結(jié)果。隨著全球氣候條件的變化，“適應性治理”（Adaptive Governance）更多應用到災害管理領(lǐng)域，Boyd等人對此提出了生態(tài)知識和理解動力、協(xié)同管理機制、多水平網(wǎng)絡(luò)、規(guī)劃和響應全球不確定性的能力等四項原則[8]，主張面對災害侵襲干擾或外部突然變化時，通過增強管理系統(tǒng)彈性來實現(xiàn)高度適應結(jié)果。制度彈性是適應性治理的一個重要建設(shè)目標，傾向于將改進組織、群體、政策等努力與風險決策行為聯(lián)結(jié)起來，注重災害應對組織網(wǎng)絡(luò)和社會信任。[9]有研究者構(gòu)建了“社會—生態(tài)系統(tǒng)”的認知視角，認為適應性治理旨在通過適應性的權(quán)利分配與行為決策機制，使這一系統(tǒng)能夠在復雜動態(tài)條件下可持續(xù)運行。[10-11]Munaretto等人針對氣候變化構(gòu)建了一個多元參與型分析框架，總結(jié)出13項適應性治理的基本特征，特別強調(diào)了彈性管理、專業(yè)知識融合、社會記憶、學習機制等關(guān)鍵要素的實踐意義。[12]綜合來看，適應性治理理論聚焦三大核心理念：一是突出治理過程中的韌性思維與協(xié)同效應，強調(diào)不確定環(huán)境下社會資本嵌入，以及應對復雜風險的多主體互動和處置能力;二是突出不同規(guī)模上的合作、彈性和基于學習的反思文化，以回應風險突變、涌現(xiàn)等高度不確定情境;三是突出制度調(diào)適與沖突管理，強調(diào)不僅依靠自上而下的權(quán)威指令，更要增強內(nèi)生驅(qū)動的應對能力，激發(fā)自主參與，提升管理質(zhì)量和效率。適應性治理是當代公共管理研究的重要理論取向，對于城市災害治理亦具有指導價值。傳統(tǒng)治理模式存在一定弊端，線性、科層、被動的響應機制無法應對非線性、復雜耦合、高度不確定的災害情境及后果。相較之，適應性治理更關(guān)注組織權(quán)力、功能、機制層面上的不協(xié)調(diào)、機械化問題，以及實現(xiàn)政策回應的敏捷彈性（表1）。

立足極端災害應對層面，適應性治理倡導緊急態(tài)下的合作協(xié)同與專業(yè)精神，從既往災害歷史中汲取經(jīng)驗教訓，科學理性面對突發(fā)災害。在客觀上，城市極端天氣災害具有典型的跨域影響和突變不確定特征，伴隨信息的“蝴蝶效應”，其現(xiàn)實衍生損害及沖突情境更為復雜，可能帶來應急層面的混亂無序和資源配給壓力，亟待有力干預以形成理性社會預期和行動。適應性治理強調(diào)人員、物資、信息、供應鏈、文化情感等關(guān)鍵要素的整合，不僅側(cè)重快速反應的工具目標，更體現(xiàn)風險防控和領(lǐng)導力釋放的治理藝術(shù)，倡導通過“包容性網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)建并實現(xiàn)資源配置系統(tǒng)。在這一過程中，除了依托行政、法律、政策、技術(shù)等手段凝聚共識，也支持社會資本有效介入，使專業(yè)部門、社會團體、私營企業(yè)、社區(qū)居民、智庫組織等非政治實體得以充分發(fā)揮作用。同時，針對災害應對中可能發(fā)生的突變風險，提升全社會適應性應對能力尤為重要[13]，運用典型示范、規(guī)制、宣傳等手段，引導利益攸關(guān)方培育互助文化和自主性參與意識，增強基層社區(qū)及民眾面對極端災害的自組織能力。

進言之，在全球氣候變暖環(huán)境下，適應性治理對于城市極端災害應對的意義在于：圍繞系統(tǒng)能力提升尋求深層次變革，從組織結(jié)構(gòu)、流程、跨部門關(guān)系強化權(quán)責配置和資源整合，倡導制度調(diào)適與學習機制，破除傳統(tǒng)線性管理思維和“碎片化”環(huán)節(jié)。這一理念高度契合城市災害治理對于責任、公開、整合協(xié)同和科學理性的迫切需要，為公共部門應急能力建設(shè)提供了一種思路。

二、當代極端天氣災害應急治理挑戰(zhàn)

著名危機管理學者諾曼·R·奧古斯丁指出：每一次危機都包含導致失敗的根源。[14]通過透視典型案例，從危機災難中學習并汲取教訓，是提高城市應對極端天氣災害能力的重要路徑。基于適應性治理視角考察2021年河南省的暴雨洪澇災害，可以從中發(fā)掘若干有價值的啟示。針對復雜不確定的極端天氣災害，健全適應性治理導向的城市災害應急機制具有現(xiàn)實緊迫性。

（一）預警預控短板

“防”與“控”是城市應急管理系統(tǒng)的兩端，積極主動預防、夯實應急準備是極端災害治理的關(guān)鍵。只有做好預防，災害控制和應急防控才能掌握更大主動權(quán)，避免對公共安全和民眾生命財產(chǎn)造成更嚴重危害。針對極端天氣災害的適應性治理，首先要增強全社會尤其是政府公共部門對于復雜風險的預控預警認知。按照《國家自然災害救助應急預案》（2011）要求，對于突發(fā)性自然災害，地方政府應當根據(jù)相關(guān)部門發(fā)布的預警預報信息，提前啟動應對措施，對危險源、危險區(qū)域組織進行檢查、監(jiān)控，并責令有關(guān)單位采取安全防范措施。中央氣象局《氣象災害預警信號發(fā)布與傳播辦法》（2007）要求，“地方各級人民政府及其有關(guān)部門在接到氣象主管機構(gòu)提供的預警信號后，應當及時公告，向公眾廣泛傳播，并按照職責采取有效措施做好氣象災害防御”。由此可見，我國制定出臺的自然災害應急法規(guī)、政策與適應性治理的動態(tài)韌性、積極干預的觀點是一致的，均強調(diào)預警預防端口、風險源防范和政府公共部門的安全責任履行。面對當代極端天氣災害，特大城市多層次風險疊加和人口、生產(chǎn)生活要素的聚合特征可能形成破壞性影響，更需要推動日常風險事項和應急準備工作的精細化防范。針對城市極端天氣災害，要把有限資源投入到風險治理的制度性設(shè)計、政策安排和適應性機制環(huán)節(jié)，未雨綢繆是基本的災害治理原則。遺憾的是，上述要求在鄭州“7·20”特大暴雨災害發(fā)生的前期沒有扎實落地，盡管省市氣象部門接連發(fā)布預警信息，乃至升高預警等級，有關(guān)政府部門依然沒有給予足夠重視，在緊迫的災害響應時間內(nèi)“三停”等必要預控行動明顯遲緩[15]，包括地鐵、隧道、涵洞在內(nèi)的城市低洼和風險暴露脆弱性地點未能及時關(guān)停，緊急災難預防與應急防范能力嚴重不足。地方政府及職能部門預警預控意識的淡薄、對于極端災害適應性能力的不足，甚至可能的官僚行為加大了城市災害的破壞性。

（二）信息機制滯鈍

信息是危機決策的基礎(chǔ)。在當代網(wǎng)絡(luò)和自媒體興起的時代，從根本上改變了災害危機信息的傳播路徑和結(jié)構(gòu)，如果沒有科學專業(yè)的應急處置系統(tǒng)，碎片化信息短時間內(nèi)極易形成裂變式傳播，乃至誘發(fā)謠言、群體性恐慌和集體焦慮。現(xiàn)實中，極端天氣災害會瞬時造成破壞性后果和社會沖擊力，對災害性質(zhì)、波及程度及關(guān)聯(lián)主體的及時準確把握將直接影響應急行動。然而，受屬地化、部門管理體制的影響，信息傳遞流動面臨一定阻礙，如災害預警信息發(fā)布受制部門權(quán)責結(jié)構(gòu)，氣象預警信息在向行政系統(tǒng)和社會傳遞過程中存在部門限制，甚至社會部門和民眾對引發(fā)城市災害的風險信息一無所知，進而缺乏第一時間響應的緊迫感及快速適應行動，這一弊端在鄭州“7·20”特大暴雨災害前期發(fā)展中充分暴露。

事實上，針對自然災害多發(fā)的國情和全球氣候變化，我國早在2009年就制定了《國家氣象災害應急預案》及相關(guān)政策措施，確立了自然災害分災種應急響應方案，明確了災害預警信息發(fā)布和公開共享的具體規(guī)則，為突發(fā)天氣災害的“早報告”與“快傳遞”提供了重要依據(jù)。如“氣象災害預警信息發(fā)布遵循歸口管理、統(tǒng)一發(fā)布、快速傳播原則”，“地方各級人民政府和相關(guān)部門應做好預警信息的宣傳教育工作，提高自救、互救能力”[16]。然而，鄭州“7·20”特大暴雨災害的早期預警信息發(fā)布和傳遞過程中，這一規(guī)定并沒有得到有效落實，監(jiān)測預報信息傳播及社會各級部門響應存在明顯滯后，后續(xù)極值暴雨引發(fā)的次生災害監(jiān)測預警機制遲滯，更因通訊設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)中斷導致城市生產(chǎn)生活秩序一度癱瘓，帶來一系列嚴重不利后果。行政系統(tǒng)的科層限制和僵化程序造成負面影響，延誤了暴雨災害風險減緩最佳時間，其背后反映出信息傳遞和風險溝通渠道不暢。

（三）應急聯(lián)動碎片

2007年《國家突發(fā)事件應對法》以及此后《國家氣象災害應急預案》頒布以來，尤其按照2018年黨和國家機構(gòu)改革目標，我國應急管理組織架構(gòu)及運行體制均發(fā)生了明顯變化，在自然災害應急管理領(lǐng)域基本確立了“綜合協(xié)調(diào)—支持保障—專業(yè)救援”的組織架構(gòu)，并成立了主要承擔整體規(guī)劃、指導和議事協(xié)調(diào)的國家減災委，地方各級政府圍繞該架構(gòu)設(shè)置了相應職能型和臨時性機構(gòu)。然而，城市自然災害應急管理整體上維持了傳統(tǒng)的科層型結(jié)構(gòu)，基本延續(xù)分散、條塊化的危機管理體制。譬如，按照《國家突發(fā)事件總體應急預案》《國家氣象災害應急預案》等有關(guān)規(guī)定，各級氣象部門負責氣象災害信息的預警預報，水務(wù)部門承擔水文災害環(huán)境的分析監(jiān)測，在包括城市暴雨災害響應層面僅有建議權(quán)而無實質(zhì)管理權(quán)，其他城市關(guān)聯(lián)職能部門能否及時接收災害信息和啟動關(guān)鍵應急響應，依然取決于地方?jīng)Q策機構(gòu)的行政命令，以及部門之間是否協(xié)同合作。基于邊界限定的科層體系帶來的最大障礙是災害環(huán)境下“急態(tài)行政”的有效性和應急行動的協(xié)調(diào)問題，并最終影響災害防控效果。

以鄭州“7·20”特大暴雨災害中基礎(chǔ)設(shè)施及物資用品調(diào)配為例，災害發(fā)生后鄭州全市一度出現(xiàn)交通大癱瘓、大范圍停水停電停氣、通訊網(wǎng)絡(luò)停擺等狀況，生產(chǎn)生活物資供給，尤其是醫(yī)療系統(tǒng)因洪災導致專業(yè)醫(yī)療用品配備困難，這既有短時間內(nèi)資源供需失衡存在的客觀矛盾，也與巨災應急響應的碎片化體制和聯(lián)動不足相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)實中，醫(yī)療專用物資的生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營、物流運輸、檢疫檢驗、醫(yī)廢處理等環(huán)節(jié)涉及發(fā)改、衛(wèi)健、檢疫、市場監(jiān)管、交通、環(huán)保、電力等眾多部門，“部門本位”“各管一段”，權(quán)力獨立運作互不隸屬，任何一段出現(xiàn)梗阻都會直接影響整體鏈條的資源供給。這一情形導致：一方面，不同機構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)耗費大量行政成本和時間成本，條塊系統(tǒng)極易造成衍生沖突，如信息偏差和供需鏈條的斷裂，地方應急指揮中心往往受行政等級、管理分割等限制不得不依賴于更高層級的政府力量干預，進一步延滯了城市災害的響應速度，也嚴重影響了醫(yī)療部門的科學救護;另一方面，容易激發(fā)應急行動的官僚主義，使信息不能在整個應急系統(tǒng)內(nèi)快速傳遞，機構(gòu)之間利益藩籬和部門主義傾向干擾應急行為選擇，給物資調(diào)配和跨域協(xié)調(diào)合作形成障礙。

（四）基層響應困頓

在人口密集、產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟社會功能復雜的城市區(qū)域，基層是災害響應、自救互救的前沿和關(guān)口。面對民眾對環(huán)境、安全等方面訴求的高漲，城市災害應急管理需要破除單一行政依賴，樹立群防群控、共建共治整體思維，增強基層部門自組織能力。

長期以來，城市基層部門應對突發(fā)天氣災害的韌性響應能力薄弱，社區(qū)防災減災關(guān)鍵資源儲備及安全演練明顯不足。面對極端天氣等自然災害，政府專業(yè)應急救援力量面臨時空調(diào)配的巨大壓力，社區(qū)及基層工作人員往往被推到監(jiān)測和應急救援的一線，臨時承擔特定急態(tài)環(huán)境下的應急職能，如傷亡人員排查、財產(chǎn)物資搶救、防疫檢測、信息核定、專業(yè)部門聯(lián)絡(luò)、物資分配、特殊群體幫扶、心理疏導、志愿者管理，甚至包括基本生活物資協(xié)助配送等工作，成為連接社區(qū)生產(chǎn)生活與社會資源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換器，工作量較常態(tài)數(shù)倍增加。然而，常態(tài)下的社區(qū)資源配置與職能定位在極端災害事態(tài)下瞬間凸顯短板，極其有限的人力配置和權(quán)能賦責使城市社區(qū)應急響應面臨極大壓力，企業(yè)組織、社會部門救援渠道、應急管制等因素不能充分發(fā)揮協(xié)同作用。

此外，極端天氣災情環(huán)境下數(shù)據(jù)治理關(guān)系的尚未理順也不利于基層民眾應急行動的困境。城市災害應對是一整套體系，現(xiàn)實中與災害相關(guān)的數(shù)據(jù)信息來自于多個方面，既有政府內(nèi)部的氣象、交通、民政等多個不同部門，也有電力、供水、燃氣、電信運營商、保險公司、醫(yī)療機構(gòu)等企業(yè)組織，更包括掌握大流量的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和自媒體。同時，各級部門組織需要采集與災害關(guān)聯(lián)的應急信息涵蓋多個層次，比如地區(qū)災情、人員安全、物資狀況等。如此一來，大量的數(shù)據(jù)信息短時間內(nèi)堆積交叉，往往在基層組織及個人之間快速傳播，若缺乏精準有效的管理，很可能導致信息失真、數(shù)據(jù)混亂。這不僅會增大基層部門本已超負荷的災害應對工作負擔，也容易造成基層民眾的認知混亂和群體焦慮，進而放大極端天氣災害的社會風險。

三、城市極端天氣災害的適應性治理路徑

總體而言，國內(nèi)外有關(guān)適應性治理的研究傾向和應用場景較為多樣，但普遍強調(diào)面對復雜風險的積極應對及社會責任，以及針對不確定風險環(huán)境的系統(tǒng)反思和制度修正[17]，對于災害風險防控則倡導結(jié)構(gòu)彈性、信息和學習機制、協(xié)同行動等基本原則，這些思想契合城市極端天氣災害應對的變革需求，為公共部門應急治理能力的提升提供了重要實踐啟示。

（一）增強適應性和預控意識

在全球氣候變暖背景下，極端天氣災害的發(fā)生頻率或更為突出、造成影響將更加廣泛，災害治理既是專業(yè)性科技工程，也是一項社會文化工程、群體動員工程，人類必須敬畏大自然、尊重自然規(guī)律，以科學精神健全完善城市災害預防預控機制和全社會的風險防災觀念。城市極端災害治理必須從后端應急處置向前端的風險減緩轉(zhuǎn)變，擺脫傳統(tǒng)路徑依賴，培育適應性治理意識、提升自救互助能力，政府公共部門要推動以人為中心的城市安全發(fā)展理念，形成城市空間各個功能主體及公民個體對復合性災害應對的科學理性思維。本質(zhì)上，適應性治理的核心要義是強化對不確定災害風險的適應性和抗災力，面向突發(fā)重大風險構(gòu)筑“防”與“控”聯(lián)合體，“防”是基礎(chǔ)前提，“控”是“防”的延續(xù)和災害侵襲后的專業(yè)化快速響應，體現(xiàn)城市發(fā)展過程中的強烈危機意識及科學應對能力。

從我國自然氣象災害治理來看，盡管多地制定并發(fā)布了城市防災減災規(guī)劃和應急預案，但預案中多是圍繞后端應急響應的啟動與宏觀權(quán)責，較少突出針對極端天氣災害的風險源常態(tài)化排查和日常應急準備監(jiān)控，對政府公共部門防災減災觀的宣傳教育和操作性考核明顯不足，側(cè)面反映出“重應急、輕預防，重資源建設(shè)、輕文化塑造”的城市災害治理弊端。安全領(lǐng)域著名的海恩法則強調(diào)，災害事故發(fā)生通常是量的積累的結(jié)果，再好的技術(shù)、再完美的規(guī)章制度，實際操作層面無法取代人自身素質(zhì)和責任心。因此，政府決策者和民眾的風險意識、防災減災理念對于城市極端天氣災害防控至關(guān)重要，任何形式的災害治理政策實施和改革都有賴于建立明確的應急準備。基層部門更要強化風險減緩及預控導向，推動防災減災文化和城市韌性能力建設(shè)，促進常態(tài)化社區(qū)宣傳教育及定期應急演練，讓城市災害風險關(guān)口前移意識深入人心。這一過程也是地方政府災害治理的責任回歸，促使城市決策者在預警準備、窗口行動、風險排查層面切實增強責任意識，把前置干預提升到更高的災害治理層次，最大程度降低極端天氣災害帶來的的復合風險危害。

（二）優(yōu)化瞬時緊急態(tài)的應對組織架構(gòu)

在科層制為基礎(chǔ)的公共部門框架下，組織層級和機構(gòu)部門依職能設(shè)立，具有不同角色和利益訴求，形成公共治理機制與目標之間的隱性張力，這對城市災害應急構(gòu)成挑戰(zhàn)。多種組織單元和應急資源共存于科層規(guī)則下的行動者網(wǎng)絡(luò)之中，一旦缺乏有效組織間協(xié)同，資源的零散無序和供需失衡極易形成社會壓力，甚至演化為公共危機。當代極端天氣災害的發(fā)生演變具有高度不確定性，由此衍生的復合風險往往呈現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨職能邊界的復雜特性，任何單一機構(gòu)都無法獨自應對。瞬時、急態(tài)的極端天氣災害變化與傳統(tǒng)靜態(tài)、等級式行政架構(gòu)運行構(gòu)成沖突，對應急決策及行動提出嚴峻挑戰(zhàn)。破解這一矛盾需要以“適應性”為結(jié)構(gòu)調(diào)整原則，構(gòu)筑扁平靈活、彈性導向的矩陣式網(wǎng)絡(luò)組織體系，破除常態(tài)下的行政等級和職能限制，促進緊急事態(tài)下的應急資源快速整合。

未來改革的基本趨向是針對極端天氣災害特征，建立適應瞬時緊急態(tài)條件下的城市災害應急機制，通過精準政策賦權(quán)及靈活權(quán)力調(diào)整保障跨部門實時聯(lián)動及協(xié)調(diào)功能，完善極端天氣災害應急指揮調(diào)度和全要素、全流程支持網(wǎng)絡(luò)。一方面，需要頂層設(shè)計上實現(xiàn)結(jié)構(gòu)再造，面向極端天氣災害以彈性組織結(jié)構(gòu)替代傳統(tǒng)的“控制—指令—響應”型架構(gòu)，可授權(quán)成立地方應急委員會、指揮領(lǐng)導小組，明確將城市極端天氣災害納入政府應急體系，明確各級機構(gòu)部門防災減災功能地位，并賦予針對自然緊急態(tài)的應急決策權(quán)能，將專業(yè)化屬性雷同和具有專家咨詢性質(zhì)的機構(gòu)或部門整合到應急指揮中心，減少中間議事協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，發(fā)揮專業(yè)化治理和快速反應功能。另一方面，要遵循極端天氣災害風險擴散規(guī)律，強化基層社區(qū)及民眾的“自組織”能力建設(shè)和自救互助意識，健全城市災害應急重心下移和疏導功能，打造“網(wǎng)格型+專業(yè)化”的基層防控體系。

（三）強化科技賦能的信息支持

技術(shù)賦能是當代適應性治理理論的重要內(nèi)容和趨向，倡導依托現(xiàn)代技術(shù)工具手段，破解區(qū)域、部門、行政職能的固有矛盾，促進信息整合支持。快速、精準的信息聯(lián)通是城市極端天氣災害應對的關(guān)鍵要素之一。鄭州“7·20”特大暴雨以及2021年下半年發(fā)生的山西省域洪澇災害中，一度發(fā)生城鄉(xiāng)通訊網(wǎng)絡(luò)嚴重受損，應急資源和防護物資短缺，重要信息發(fā)布及傳遞過程存在沖突混亂現(xiàn)象，這很大程度上緣于信息系統(tǒng)的脆弱與部門梗阻。

由此，城市極端天氣災害應對必須打破信息碎片化局面，疏通信息傳遞環(huán)節(jié)阻障，填堵信息發(fā)布漏洞。在信息化快速發(fā)展和智慧城市理念日益深入的背景下，可以對災害信息管理系統(tǒng)改造升級，實現(xiàn)城市人群、信息、資源流動的科學監(jiān)測和無縫對接。一是改造升級城市災害監(jiān)控系統(tǒng)，可依托地方政府應急指揮中心建立統(tǒng)一口徑、互聯(lián)互通的信息管理中心及專門子系統(tǒng)（如醫(yī)療物資、交通運輸），將物聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)嵌入全流程信息傳遞與監(jiān)測分析，實現(xiàn)地方各級政府部門、外部救援組織、新聞媒體及基層社區(qū)之間的信息互聯(lián)，提供科學客觀的決策支持和數(shù)字應急治理新形態(tài);二是激發(fā)社會資本，發(fā)揮國內(nèi)信息科技型企業(yè)及研發(fā)機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，建立分布式、智能型信息監(jiān)測系統(tǒng)，對城市災害輿情及實時運行態(tài)勢進行專業(yè)研判，快速鎖定各層級組織、民眾的關(guān)注點和核心訴求，借助點對點智能平臺及時準確發(fā)布應急響應、救援救助、政策支持等權(quán)威信息，減少不實信息傳播并降低可能引發(fā)的風險。三是確立標準規(guī)則，統(tǒng)籌規(guī)劃跨部門的信息支持平臺，解決城市災害防控數(shù)據(jù)的現(xiàn)實共享難題，將涉及城市災害防控與治理的數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)分離，明確部門權(quán)責及安全監(jiān)管，讓防災抗災數(shù)據(jù)在整合統(tǒng)一系統(tǒng)中流動共享和實時監(jiān)控，真正成為城市極端天氣災害應對的關(guān)鍵支撐。

（四）構(gòu)筑彈性包容的行動網(wǎng)絡(luò)

城市極端天氣災害具有耦合風險的高度復雜性、不確定性，其應對僅靠政府公共部門的力量遠遠不夠，尋求社會資本和多主體合作是現(xiàn)代災害治理的必由之路。社會資本通過價值塑造、行動協(xié)調(diào)和戰(zhàn)斗力凝聚影響應急行動交易成本，降低災害侵襲中社會失范偏差行為帶來的不利影響。適應性治理倡導全社會縱向和橫向?qū)哟蔚幕ネㄊ胶献鳎詰獙Σ淮_定新型風險的現(xiàn)實治理挑戰(zhàn)[18]，即縱向上強化府際間工作協(xié)同與部門扁平化，橫向上突出政府、企業(yè)、私營部門、社會組織和民眾之間的合作治理，突破傳統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)而形成多向發(fā)力、內(nèi)外聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)化應對格局，建立“權(quán)責日常分解、急時統(tǒng)一整合、臨境應急協(xié)同”的敏捷治理結(jié)構(gòu)，這依賴高水平的社會參與及其專業(yè)行動支持。其一，確立城市極端災害的多方位風險監(jiān)測窗口，發(fā)揮不同社會主體優(yōu)勢，如應急資源生產(chǎn)和救援設(shè)施儲備供給、醫(yī)療救護、志愿服務(wù)等，彌補政府公共部門力量不足和災害救助服務(wù)缺口。其二，增強信息宣傳部門工作職能，實現(xiàn)公開、準確信息基礎(chǔ)上的責任履行，健全網(wǎng)絡(luò)媒體平臺規(guī)范監(jiān)管。其三，提升城市決策者應對極端天氣災害的綜合指揮協(xié)調(diào)能力，完善權(quán)責配置與信息溝通載體，建設(shè)專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、平戰(zhàn)結(jié)合的城市抗災系統(tǒng)。只有廣泛發(fā)揮社會動員力量，建立科學專業(yè)的應急機制，才能更好地釋放應對城市極端災害的適應性治理效能。

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（責任編輯 郭 清）