數字人民幣創新的合規監管研究

摘要：數字人民幣的發行路徑采用“央行—商業銀行”的二元模式，以減少對現行貨幣體系的沖擊。借助于區塊鏈技術等新科技手段，數字人民幣在合規發展視域下具有保持幣值穩定、降低系統性金融風險、提高貨幣政策效果等諸多優勢，有助于穩妥推進人民幣國際化。但若違規發展，也存在影響信用貨幣創造的風險，以及重構支付結算體系的成本與難度的不確定性，甚至可能因威脅美元地位引發數字規則標準權制定的沖突。應從降低冗余數字人民幣持有量、建立以央行為中心的審慎監管機制、制定隱私保護規則、堅持安全發展優先等合規機制構建著手，完善數字人民幣立體監管體系。

關鍵詞：數字人民幣;平臺經濟;金融監管;數據合規;新發展格局

中圖分類號：DF438.5? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）06-0126-008

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確要求：“建設現代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制，穩妥推進數字貨幣研發，健全市場化利率形成和傳導機制。”中國人民銀行（以下簡稱央行）著手推進相關配套立法工作，并于2020年10月發布了《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），將數字人民幣的發行流通全面納入法治軌道。2021年7月，央行發布的《中國數字人民幣的研發進展白皮書》明確提出應根據國內試點與國際社會需要，在依法合規的要求下建立數字貨幣體系及監管合作機制。[1]數字人民幣承載了貨幣政策調整、全要素生產率提高、標準機制設立等諸多重要功能，關系國家總體安全，需要在審慎監管的要求下，有效設定立體監管體系，確保其快速發展保持在合規框架下。

一、數字人民幣合規發展的規定性

（一）數字人民幣具備法定貨幣的地位

我國已推行法定數字貨幣，即數字人民幣（Digital Currency Electronic Payment，簡稱DC/EP）。“數字貨幣作為一種技術創新催生的金融新業態，其法律屬性不會因底層技術的改變而改變，法律性質只能與法律關系相互作用。”[2]央行《征求意見稿》第19條規定，人民幣包括實物形式和數字形式。因此可以明確：數字人民幣是人民幣的數字形式。

數字人民幣的法定內涵決定了其幾個特征：一是數字人民幣是數字化現鈔。其與現鈔一樣存入商業銀行賬戶體系下才成為存款產生利息。二是其設計目的是服務實體經濟，發揮的依然是價格手段、記賬單位、交易介質等貨幣基礎職能。三是數字人民幣的主要發行目的是替代M0——流通中的現鈔，而非M1（M0+企業在銀行的活期存款）或M2（M1+儲蓄存款/定期存款）。其主要用于日常零售業務下的高并發擴展性場景，減少交易摩擦成本并提高支付有效性。數字人民幣暫時僅替代M0，對現行貨幣制度體系并不會造成沖擊，這減少系統間對接增加的不穩定性與成本。四是數字人民幣具有法償性。法償性指貨幣的一般有用性。[3]有觀點認為，法定數字貨幣受限于終端設備難以具備法償性，與現有法定貨幣的定義存在沖突。[4]但根據央行《征求意見稿》的規定，數字人民幣具備法償性等基本特征，前述觀點已落后于實踐。可見，央行對數字人民幣的職能設計，存在嚴格的合規邊界設定，以抑制金融市場脫實向虛的風險。[5]數字人民幣必須嚴格遵守有關實物人民幣管理和反洗錢、反恐融資等方面的合規要求。

（二）數字人民幣以國家主權信用背書

貨幣是商品交換發展到一定階段的產物，現代貨幣的本質是主權信用。[6]貨幣制度歷經金本位制、主權信用貨幣制到聯系匯率制，演進過程實際上就是優良與劣質信用的不斷更替。

數字人民幣是法定貨幣，決定其發行流通是基于央行負債，以國家信用作為背書。與比特幣及臉書公司發行的天秤幣（Libra）等虛擬貨幣相比，發行流通結構（見表-1）具有本質上的區別。從而決定了其發展的合規基礎。Libra實質上是許可型網絡聯盟，基于網絡參與者的共識，利用算法預設運行中的信用關系。比特幣擁有2100萬個的發行上限，并不具備國家信用基礎，無法滿足全球經濟正常支付結算的巨量規模需求，具有先天缺陷。囿于資本的逐利性，私營企業利用數字技術形成的類貨幣鏈條必然暗含著利益滲透，可能危及金融穩定和貨幣主權。貨幣持有者可以通過將跨國界的穩定幣（錨定美元的虛擬貨幣，比如天秤幣），兌換成一籃子貨幣，進而引發資金大量外逃及金融危機。

（三）數字人民幣發行的技術路線約束

在滿足現有法律法規的基礎上，央行設計法定數字貨幣體系的核心要素是“基于云計算的可信服務管理模塊”，包括“一幣、兩庫、三中心”。[7]“一幣”是指依然采用單一人民幣，數字人民幣只是紙幣的數字化形式。“兩庫”是指數字貨幣的央行發行庫和商業銀行銀行庫，數字人民幣的框架發行流通路徑將依然是“央行—商業銀行”的現行二元模式，維護和遵循現行貨幣體系機制，維系數字人民幣的法定地位與現有電子賬戶間的平衡。“三中心”是指數字人民幣認證中心、登記中心和大數據分析中心，基于高技術條件妥善進行數字人民幣實驗、運營與管理，使得央行能夠及時掌握數字貨幣的投放數量、投放領域及流通情況。

央行位于發行中心的地位，以雙層模式投放數字人民幣。第一層是央行向商業銀行投放數字人民幣，第二層是商業銀行向社會公眾兌換數字人民幣，與目前紙幣的投放路徑保持一致。在發行時，先由央行將數字貨幣投放至商業銀行，并等額扣減商業銀行的存款準備金，再由商業銀行按照合規要求，將數字貨幣兌換給公眾。央行向商業銀行發行數字人民幣，商業銀行再面向社會公眾發行數字人民幣，調動商業銀行共同參與的積極性。基于該技術路線，數字人民幣理論設計上對儲蓄的替代效應不強，對商業銀行存款產品的公眾偏好影響不大，數字人民幣僅是公眾持有貨幣的方式之一。數字人民幣不會對現有已普及的移動支付方式造成較大沖擊，但可以有效拉近普通民眾與數字化金融服務的距離，幫助欠發達地區、長尾人群更為便利地接入國內資金融通的內循環，有望在較小的替換成本下實現成為主流通貨和新金融基礎設施的戰略目標。基于此路線的合規特征，對于數字人民幣的監管需要同實際相匹配，實現立體多層的監管模式。

二、數字人民幣創新的合規目標

（一）有效監管債務規模

就現行貨幣發行模式分析，美元的發行流通采取的是信用貨幣形式，美元無任何實物作為儲備，流通中的美元均與債務相鎖定。在經濟發展良好時，通過美聯儲的正常操作調節，較好地實現了貨幣發行量與經濟增量的匹配;但在發生危機時，為挽救經濟基本面，美聯儲直接發行貨幣購買財政赤字超發的國債，貨幣的超發以及貨幣的大幅波動就難以避免。特別是美元的發行邏輯是建立在借貸基礎之上，為了維持經濟發展就必須在現有貨幣總量之外創造新的債務美元，即只在有主體借錢的情況下，新的美元才可以產生出來，這就造成了債務必須持續增加的巨大風險因素。

央行《征求意見稿》第3條規定，貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。數字人民幣承載了保持幣值穩定的重要功能設定，以應對債務貨幣化的天然劣勢。目前我國實行的是“匯兌本位制”，通過發行人民幣對流入的外匯強制結匯，匯率緊盯美元，從而保持了長期的相對匯率穩定。[8]我國商業銀行信貸規模需要受到現金的約束，但在傳統貨幣管理模式下，我國的商業銀行面臨著債務規模不斷加大，卻不受有效監管的風險。目前商業銀行基本采用劃賬的方式將貸款發放至本行存款賬戶，貸款的派生貨幣效應增強，使得商業銀行存在繞開存款準備金限制的可能，導致在社會債務規模整體擴大的情況下，減弱央行對于貨幣的控制效果。但數字人民幣利用區塊鏈加密技術，具有不可復制、易于追蹤的優勢，使得央行可以基于合規的二元發行路線，利用其中心地位，較好地對資金流向進行追溯，實施審慎監管防止派生債務，保持幣值穩定。

（二）增強抵御系統性金融風險的能力

目前，我國數字經濟發展良好，但預防系統性金融風險的壓力不斷加大，特別是需要抑制巨型數據平臺企業的壟斷地位而可能引致的全局性風險。根據央行2021年3月24日發布的《2020年支付體系運行情況》顯示：2020年，銀行共處理電子支付業務2352.25億筆，金額2711.81萬億元，而非銀行支付機構發生網絡支付業務8272.97億筆，金額294.56萬億元。非銀行支付機構的金額占比不大，但是非銀行支付機構的業務數量已經是傳統銀行的3倍多。第三方平臺利用優勢規模與市場占比，憑借互聯網借貸工具，快速搶占商業銀行在小微貸款領域的份額，甚至在部分領域形成了影子貨幣體系。但現行機制對于控制支付渠道的平臺企業缺少有力監管措施和手段，特別是缺少事前預防的合規能力。例如，雖然存在預防系統性金融風險的要求，但在2020年11月銀保監會《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》出臺前，實際上監管并未細化到對各大型數據平臺企業資產證券化融資模式（Asset Backed Securitization，簡稱ABS）可抵押發行循環具體次數的限制，導致平臺型互聯網企業可以通過不斷放大倍數以實現更大收益，卻無恰當的法規以及技術手段能力予以規制，這也是數據平臺企業“大而不能倒”的深層次原因。

互聯網貨幣體系與傳統的貨幣體系存在著較大矛盾，其內生性問題需要央行基于國家信用主導發行數字人民幣以降低系統性風險，維護國家金融穩定。當數字人民幣進入支付渠道后，將改變現行互聯網金融的技術結構與市場生態。由于數字人民幣對于合規監管的便利性，在第三方平臺試圖通過延長保證金繳納鏈條、放大貸款派生效應時，央行能夠實時甚至提前預判其可能存在的違規操作，在鼓勵包容金融創新的同時，顯著降低系統性金融風險發生的概率。

（三）優化對實體經濟的服務

貨幣總體供應量是貨幣政策調控的短期目標，但目前對于非存款貨幣銀行類的金融機構，卻并無存款準備金要求，導致監管機關對于貨幣真實供給情況的掌握存在出入。數字人民幣發行后，借助區塊鏈、數據實時監測等底層技術，商品和服務的真實需求與支出將更為清晰，央行可以實時計算掌握當前社會流通現金的總量，并據此投放數字人民幣，調節貨幣供給速度，實現更為精準的貨幣總量控制，將貨幣供給增長率降至適度水平，有效解決傳統模式下流動性過剩的問題。在經濟危機或刺激經濟快速發展的時期，各國央行均試圖通過低利率甚至零利率的方式以達到促進消費的目的。但目前為止，還未曾有國家成功實施過負利率并有效促進經濟發展。就技術條件而言，現鈔實施負利率面臨著巨大的規制阻力和現實障礙。數字人民幣對利率本身并不存在直接作用，但以利率為主的價格型中介指標在大數據應用后，將更有優勢，特別是有助于“利率走廊”的構建。央行可以通過價格中介指標、數字錢包保管費等多種合規手段，對貨幣政策施加更為快速的影響。

就金融服務實體經濟發展的貨幣長期政策而言，數字人民幣的發行可有效提高我國貨幣政策傳導的有效性、科學性，特別是普通民眾對于濫發、超發貨幣的通貨膨脹預期將顯著降低。在以現鈔為流通主體的時期，商業銀行通過不斷擴大信貸規模以賺取利息差，受制于征信體系的不完善以及不良資產處理的難度，除不動產以外，商業銀行并無更好的抵押物選擇，這種單一的抵押模式助推了資產泡沫的累積擴大。但數字人民幣的流通將有助于央行作為合規監管機構，基于市場大數據和個人貨幣持有使用情況分析，構建更為完善的征信體系，增強對不良貸款的預防和處理能力，從而豐富貸款手段與方式，實現更為靈活的金融服務模式。

（四）確立法定數字貨幣的規范標準

近年來人民幣國際化取得了明顯進展，人民幣被納入特別提款權（Special Draw Rights，簡稱SDR）貨幣籃子，成為全球第五大國際支付貨幣和外匯儲備貨幣。人民幣自身跨境收支在我國本外幣跨境收付的比例超過三分之一，是我國第二大跨境支付貨幣，僅次于美元。現階段的人民幣跨境清算結算業務，基本是通過人民幣跨境支付系統（Cross-border Interbank Payment System，簡稱CIPS）開展。但境外主體使用人民幣仍需開立人民幣存款賬戶，支付結算效率以及市場占有率仍然無法與環球銀行金融電信協會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，簡稱SWIFT）等美元主導的貨幣網絡相抗衡。“貨幣是金融的載體，一國的國際貨幣權力又直接影響著一國的國際金融話語權。”[9]對于數字人民幣而言，使用者只要下載數字錢包開通使用權限，即可進行數字人民幣跨境交易，在全球范圍內轉移資金極其便利，進出口企業可以減少匯率漲跌風險以及匯兌成本，人民幣匯率傳導的通道作用可以顯著增強。這對促進在岸金融市場對外開放，提高離岸人民幣金融市場的容量和深度具有顯著意義。

掌握海量的進出口交易真實數據，對數據“礦產”挖掘也有更為深層次的作用，央行可以通過將數據作為生產要素，避免因國際金融市場現有壟斷的約束，造成創新空間與彈性的不足。[10]“穩慎推進人民幣國際化”是“十四五”規劃建議中對于人民幣國際化的要求，通過堅持市場驅動和民眾自主選擇，優化數字人民幣跨境使用的便利程度和法治政策環境，推進技術基礎設施跨境合作，提高人民幣跨境及離岸清算的整體效率。在有效抑制人民幣外溢以及加強外匯管制的邏輯前提下，提升中國與外部世界金融交互的自由度，確立法定數字貨幣的中國標準。

三、數字人民幣創新須規避的常態風險

數字人民幣具有諸多優點，對加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有重要意義，但數字人民幣并非完美，貿然推進數字人民幣的適用，忽視合規發展的路徑依賴，可能引致以下風險。

（一）影響法定存款準備金的釋放

信用貨幣的創造，目前基本通過發放貸款創造存款的路徑生成，央行通過控制基礎貨幣的數量實現控制信用貨幣總量。數字人民幣發行后，由于其使用的便利性以及目前互聯網支付體系已經形成的規模優勢，現鈔的流通將進一步減少，現鈔通貨的數量和存款的數量預計將在短期內降低。近年來，我國M2的增量遠高于M0的增量，目前形成了較為穩定的局面。現行法律體系下，無法排除數字人民幣可發行兌換后，基礎貨幣數量在中短期內遭遇驟降的可能，并對現鈔通貨以及存款形成擠壓效應，導致超額準備金全部轉至法定存款準備金，此時商業銀行及存款性金融機構將面臨無法通過發放貸款進行信用貨幣擴張的局面。[11]

目前我國金融機構的平均法定存款準備金率為9.4%，為保持流動性充足，依然處于長期下行通道。按照目前的存款準備金率，若存款下降10000元，將釋放940元法定存款金至金融機構超額準備金賬戶，與其已經減少的10000元超額準備金相抵減，則金融機構將減少超額準備金9060元。當前社會流通層面主要使用的微信支付、支付寶等第三方支付平臺，雖然在大部分領域迅速替代了現鈔支付，其本質屬性依然屬于銀行存款，不會對貨幣乘數發生擠壓。但若民眾大規模使用存款兌換為數字人民幣，則超額準備金的遞減效應，將遠大于法定存款準備金的釋放效應，即現金漏損率增大，貨幣乘數將下降，信用貨幣的創造和擴張將受到相應限制。[12]

（二）對現行貨幣管理體系造成沖擊

數字人民幣的發行流通需要在現有貨幣體系下另行搭建一整套具備高度保密、絕對安全、超高效率的支付結算系統。深度介入社會生產生活，不僅需要央行設計完整的數字人民幣流通機制，更需要商業銀行及大量的其他金融機構具備相應的金融科技研發能力和軟硬件投入，在一定時期內增加了金融機構的整體運營成本，這種成本最終轉嫁由該新系統的所有參與者與使用者分擔。在數字人民幣的設計模式下，由于依靠區塊鏈技術，在不存在網絡通信的特殊情況下，也可通過點對點的方式實現實時全額結算，其記賬、對賬所使用的模式與現有金融機構賬戶管理體系存在高度差異，重構支付結算系統的難度與風險暫時仍無法量化分析。

現階段市場上主要使用的支付結算工具主要包括紙幣與票據支付、銀行存款活期賬戶支付以及第三方支付。數字人民幣投入使用后，將部分甚至在某些領域全面替代前述支付結算工具，商業銀行的吸儲能力和手段將進一步弱化，直接導致商業銀行及存款性金融機構的資產負債成本加高。特別是數字人民幣作為日常支付手段后，將加快現金、活期存款、定期存款、基金、債券等表內外金融資產的轉換速率，使得金融機構不得不采取高息的方式以穩定其負債結構，加大了保持流動性的難度。在通貨膨脹率發生較大變化的動蕩時期，存在推高社會整體融資成本和金融脫媒等系統性風險的可能。另外，對數字人民幣的使用若不加以限制，會引致不同流動性成本資產間的轉換速度加快，例如居民儲蓄存款可以無上限直接兌換為數字貨幣，導致M0、M1、M2、M3（M3=M2+其他貨幣性短期流動資產）等貨幣分類的流動性劃分依據趨向模糊，對貨幣現行管理體系帶來挑戰。另外，數字人民幣的主要使用場景需要依靠移動終端設備，雖然在某些場景下可實現無網絡的點對點傳輸，但在面臨地震、海嘯等不可抗力事件時，缺少電力供應的數字人民幣系統將迅速癱瘓，使得突發狀況下的金融系統極為脆弱。

（三）缺乏統一監管標準易形成沖突

如何合規監管數字人民幣，面臨著國內國際幾方面的困局。一是國內法律需要系統性調整相關內容以應對數字人民幣投入使用后的客觀變化。數字人民幣對于現行法律體系屬于完全模糊的新生事物。例如，雖然央行《征求意見稿》提出了人民幣包括數字形式，但是包括《刑法》《人民幣管理條例》在內的重要法律法規，均未對數字人民幣存在任何有效規制的條文。在法律規范未有明確規定的情況下，貿然將數字人民幣投入大規模使用，將導致一系列現行法律無法明確調整的復雜情形。

二是在國際層面缺乏統一的立法規范和使用標準。各國對于數字貨幣特別是虛擬貨幣的監管立場存在較大差異。例如，美國將比特幣作為金融資產的一種，日本將比特幣作為支付手段對待。但去主權和去國家的貨幣治理思路，實質上等同于消滅國家和貨幣。[13]我國將虛擬貨幣作為嚴厲打擊的對象。在數字人民幣以法幣形式推出后，央行面臨著數字人民幣多邊標準認同、法律地位共識等更為復雜的國際合作難題。數字人民幣以中國國家信用作為背書，具有不可替代的法理邏輯基礎、現實貿易規模優勢。但發行數字人民幣將對國際金融與國際資本的現有流通體系帶來較大沖擊，當頻繁的跨境貨幣流動使用數字人民幣進行結算時，必然包含著國際結算與支付體系的新規則標準爭奪。

三是面臨加劇“長臂管轄”程度的不利境地。美國目前對其他國家經濟制裁的主要手段，包括認定他國為匯率操縱國、限制他國以美元支付結算等方式。一旦被排除于美元貨幣體系之外，被制裁國家的經濟運轉將受到重大威脅，這也是美國“長臂管轄”得以現實承認的原因。數字人民幣承載了我國法治與信用的背書，預計將會對全球貨幣結算體系（SWIFT）形成重大沖擊，導致美國依據現有貨幣政策與貿易規則，判定我國為“匯率操縱國”，或將央行作為美聯儲“全球央行”的潛在競爭者，從而加大對人民幣國際化的阻撓，并利用“長臂管轄”優勢，持續打壓數字人民幣體系的發展。

四、實現數字人民幣合規監管的路徑

主權貨幣的發行，來自于國家信用，而國家信用的根源在于法治帶來的穩定及對經濟持續發展的預期。數字人民幣對于我國實行更加精準快速的貨幣政策、穩妥推進人民幣國際化具有重要意義，數字人民幣合規發行流通帶來的益處，將遠遠超過其可能存在的風險。但必須對其予以恰當的法律機制規制，通過完整的法律監管體系以及法律政策調整，在穩妥推進人民幣國際化、鼓勵金融科技創新與預防系統性風險之間，尋找妥善平衡。

數字人民幣的使用將產生更多的復雜法律關系，特別是數字人民幣賬戶間點對點的貨幣轉移，涉及區塊鏈上的民事權利變更，將帶來對個人隱私保護乃至民事關系效力調整的全新難題。數字人民幣本身具有的技術優勢，已經擴大了金融監管的能力手段和適用范圍，如何在有效監管和避免侵犯個人權利之間做到保障交易安全、保護相關法益，又是新的合規理論研究方向。對于壟斷型數據平臺企業介入金融領域的相關規制必須提前補位，做好對于數字人民幣流通、支付的動態跟蹤，保證總體貨幣安全，有效牽引深度轉型的商業模式，衍生新的商業空間。因此不僅需要對《人民銀行法》作出修改，包括《刑法》《人民幣管理條例》《金融機構管理規定》以及雙邊、多邊貿易銀行結算協定等在內的眾多法律法規、政策性文件，均需要針對數字人民幣的法律地位和作用，做出相應體系性調整，對數字人民幣的發行主體、發行模式、流通渠道、秩序監管等內容做出系統性合規安排。總體而言，應從明確法律地位、保障幣值穩定、確保審慎監管、制定隱私規則、堅持安全優先等幾個方面，全面構建數字人民幣合規發行流通的立體監管體系。

（一）系統完善相關法律規范

央行《征求意見稿》已將數字人民幣作為人民幣的數字化形式，但與之配套的相應法律規范調整應同步進行，如《人民幣管理條例》第2條也應增加數字人民幣的類目，將其作為紙幣和硬幣之外的人民幣類型。在數字人民幣流通后，需要將其明確為國內唯一可以發行的數字貨幣，繼續將包括比特幣在內的虛擬貨幣作為取締對象，以維護國家金融安全。此觀點已得到了央行《征求意見稿》第22條的映證，該條明確規定“任何單位和個人禁止制作和發售數字代幣”，將數字人民幣的唯一發行權作為首要保護法益。[14]現行《刑法》有關貨幣的罪名主要包括第170條至第173條，以及第151條，分別對售買、運輸、使用假幣、變造貨幣以及走私假幣做出了規定。數字人民幣具有高技術性與不可復制性，其面臨的造假、運輸的可能性不大，偽造與變造的區別趨向一致，在其投入使用后，對假幣防范治理的方式也發生了明顯改變，需要調整相應刑法規范體系，以應對數字人民幣時代的新犯罪風險。[15]

另外，需加強人民幣現鈔法償性的制度性保障。數字人民幣并不會完全取代現金的使用，紙鈔仍然具有法償性，未來仍須依法保證現金支付體系的流轉，特別是避免因使用新技術新貨幣而對中老年人等特殊群體形成數據歧視，以及保證貨幣體系在特殊條件下的正常運轉，確保數字人民幣的替代風險可控。

（二）數字人民幣持有量的法定化

數字人民幣具有使用便利性與豐富場景應用性，預計發行流通后將會逐漸替代現有互聯網支付渠道，并進一步大規模壓縮紙幣現鈔的使用空間。數字人民幣在本質上屬于M0，不受限制的持續發行可能引發通貨膨脹等一系列問題，在數字人民幣賬戶不存在持有上限規定的情況下，境內主體可以將存款、基金等任意兌換為數字人民幣，形成擠兌的風險。而境外主體可以不受限制地買賣人民幣，從而做多或做空人民幣利率，以攫取巨額炒作利益，干擾我國金融市場的安全與穩定。央行應根據經濟運行的實際情況，對數字人民幣賬戶主體可持有的數字人民幣數量和日均、單筆的交易數量作出普遍性的上限規定，并根據賬戶信用情況，對有大額存取需要和現實交易需要的個別賬戶授予更高的限額，有效隔絕因數字人民幣的快速轉換而可能形成的風險。

借助于區塊鏈與算法等技術手段，央行可測算出當前貨幣流通總量，并對中短期貨幣投放量進行預測，根據保證流動性充裕與貨幣政策調整目標相適應的原則，控制數字人民幣的宏觀發行總量，有效補強人民幣動態發行機制。此外，由于數字人民幣是紙鈔的數字形式，因此不產生利息，預計商業銀行及其他參與流通的金融機構將通過收取數字錢包保管費的形式彌補發行與運維成本，央行應結合實際情況對收費標準及內容加以監管，避免因保管費成本的調整對數字人民幣的流通形成擠出或涌入效應。

（三）建立以央行為中心的審慎監管體系

保證人民幣幣值穩定的貨幣政策目標，不會因數字人民幣的發行而發生改變，二元化的合規技術路線決定了需要由中心化的央行居于監管中心地位。現行《反洗錢法》第3條以及《人民銀行法》第4條、第32條規定了反洗錢的相關內容，但將反洗錢義務的履行主體限定為金融機構與特定非金融機構，央行并不屬于上述主體。在《征求意見稿》中，將央行法定職責由現行的13條擴大到了19條，央行將在數字人民幣時代承擔“大監管”的職能。數字人民幣發行后，央行居于數字貨幣體系中的核心地位，其擁有的法律地位、技術手段、流程機制可以實現對于可疑交易識別、行為記錄追蹤的強大能力。應將反洗錢義務的主體擴大至央行，滿足建立審慎監管體系的改革要求。也有學者提出將數字人民幣認定為具有財產性屬性并實行補充型監管[16]，但當數字人民幣成為基礎貨幣后，其他虛擬貨幣均應成為完全監管和打擊的對象，而非對其適用補充監管。

數字人民幣的發行流通，會產生大量的具有價值意義的數據流，通過分析、識別、提取相應數據，將對調整宏觀貨幣政策、獲取微觀交易信息產生重大作用，應當明確央行具有維護貨幣體系整體數據安全的主體責任，通過加強基礎設施投入以及制定相應數據合規規則，利用技術手段防范數字人民幣體系運行過程中可能存在的風險，逐步建立完整的數字人民幣及其伴生數據的合規監管體系。在市場創新發展過程中，遲緩的金融立法已導致制度供給存在缺陷。[17]在數字人民幣發行前，統一完善金融機構從事數字人民幣業務的準入門檻、管理標準與監管原則。數字人民幣作為新的貨幣形態將會衍生出新的金融業態，如產生跨境數字人民幣投資、數字人民幣基金等新型金融產品。復雜多變的金融環境需要央行延長監管鏈條，以保證金融體系的穩定與有效監管覆蓋。[18]需要加快數字人民幣規則的合規法治供給，為金融市場的快速發展提供空間。在數字人民幣跨國規則的標準制定上，除堅持獨立自主原則外，央行還應適應并遵守國際現行金融規則與監管原則，并加強同其他國家與國際組織間的合作，盡可能地減少數字人民幣的國際推廣阻力。例如，在數字人民幣跨境監管規則制定領域，力求更大的靈活適應性，以充分滿足各國對于KYC（充分了解你的客戶）、AML（反洗錢）等合規審查的要求，為數字人民幣國際化提供法律合規支持。[19]

（四）制定隱私保護的數據合規規則

數字人民幣體系對于洗錢、電信詐騙、制售假幣等刑事犯罪的打擊力度將空前加強，但掌握及監控數字人民幣流向的部門及個人，將極其容易憑借數據溯源實現對相關主體的數據畫像，由此帶來的隱私保護問題將更為尖銳。在金融產品不斷豐富、金融網絡效率不斷提高的現實環境下，我國銀行業務的非柜臺交易率已經超過九成，未來金融產業整體數字化轉型的趨勢依舊明顯，如何彌補隱私保護的漏洞、維護企業和個人的合法權益，已經成為立法必須著手解決的重大問題。[20]在構建對數字人民幣體系的數據合規保護中，應明確幾個要點。

一是數字人民幣產生的數據流向總體上應是單向的，集中于央行處。根據數字人民幣二元式的發行路徑，人民銀行始終掌握對于數字人民幣發行的核心底層技術，保證數字人民幣相關數據信息安全可控，在減少重復成本投入、發揮技術集中優勢的同時，減少商業銀行和其他金融機構數據庫遭受攻擊或威脅的風險。二是數字人民幣的賬戶實現可控匿名的設置方式。目前廣泛使用的互聯網支付與銀行卡支付，均采用實名銀行賬戶認證與交易行為捆綁的緊耦合方式，而數字人民幣的基本特點，決定了其可以松耦合的形式保證交易數據安全與個人隱私保護。央行作為監管機構，對數字貨幣產生的諸如交易信息的數據有完整的查看與保存權限。三是在數字人民幣的設置上，采用商業應用前端隱匿、技術監管后端可控的合規運用模式。在支付結算等日常使用的場景下，保證數字人民幣使用人的隱私，減少因交易等行為而導致隱私泄露的可能。[21]即使是央行需要對個人或機構開展相關數據的核查，也需要通過相關的合規審批流程，以避免數據及個人信息的泄露或濫用。

（五）堅持數字貨幣發展與安全相統一

數字人民幣的發行是一項系統性工程，對金融數字化、網絡化發展有著顛覆性勢能。在鼓勵金融科技發展與確保金融市場安全之間，法律通過校準與勘正數字人民幣的商業定位以取得相對穩定的平衡，在補強長尾市場的同時衍生新維度商業空間，挖掘數字人民幣系統的長期價值與潛力。例如，數字人民幣依托的底層技術是區塊鏈技術，央行支持數字人民幣技術的發展，但并非意味著忽視利用區塊鏈技術而產生的信用風險以及盲目鼓勵各種偽金融創新，各類分布式賬戶、非法定數字貨幣的金融業務必須受到穿透式金融監管，保證數字人民幣作為法定貨幣的法律地位。

數字人民幣的廣泛流通將使得財產轉移的形式更多在區塊鏈上操作，不同區塊鏈間如何融合互通，需要央行制定相應標準。而法幣具有的公信力特點要求數字人民幣系統不能出現較大缺陷或風險，因此在發行流通前后，均須通過“監管沙盒”的模式，確保數字人民幣及其相關更新在較小范圍內適用無礙后，才可應用至公有鏈上。央行在監管上需要做好長期跟蹤、隨時更新的技術儲備。商業銀行通過數字人民幣產品的適用，在網絡支付領域中重新搶占市場份額，引致商業銀行由傳統依靠借貸利差的信用中介盈利模式向提供支付渠道、理財甚至社交等服務中介的盈利模式轉變，對商業銀行的傳統運作模式產生重大轉變。在適應數字人民幣商業應用的過程中，金融機構特別是商業銀行需要妥善加強相關資產管理工具的應用，不斷強化對金融科技的宏觀運用能力與精細化管理能力，保障金融體系的系統性安全。

五、結 語

數字人民幣對現行貨幣體系及銀行體系產生系統性的影響，在實行二元化的合規發行流通體系的同時，應加速對支付結算體系的配套建設與相關合規監管機制進行完善。現行法律框架缺少對涉及數字人民幣發行、流通等重要問題的體系性安排與調整，貿然大規模開展數字人民幣的全面流通將容易造成對現行貨幣體系乃至經濟平穩運行的沖擊。充分發揮數字人民幣的作用，需要在法律層面對數字人民幣的定位、作用機制、發行規則、流通限制、監管職能等作出合理充分的規制安排，有必要考慮通過“數字人民幣法”的形式作出全面規定。目前可以通過相應法律規范的合規調整，保證數字人民幣在相對安全的框架下快速投入實驗應用，在完成“監管沙盒”測試后，再投入廣泛應用與國際化推廣。同時對數字人民幣的單戶持有上限和發行總量進行適當限制，并根據經濟運行狀況進行動態調整。在流通過程中，注意加強數字人民幣相關數據跨境合規流動的國際合作，尊重金融主權、管轄權和對數據的合理使用權，盡快確立數字貨幣共識規則。

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（責任編輯 吳 楠）