『菜籃子』產品保供穩價的路在何方
——以武漢市蔬菜為例

張凱 張麗琴 張耀 劉吟

“菜籃子”產品是人民日常生活不可或缺的食品，一旦出現短缺就會影響生產生活和社會安定。在菜籃子產品中，蔬菜是一個勞動、技術密集型產業，相比畜牧、水產及糧食產業，其機械化程度較低，產銷風險更高。為建立菜籃子穩價保供的長效機制，各級政府有關部門、社會各界學者紛紛諫言獻策，見諸雜志、報端的研究林林總總，但真正從產業鏈、供應鏈深挖和剖析蔬菜產銷的難點、痛點問題不多，其保供穩價的舉措難以長效。筆者經過基層的調查研究，以案例分析形式，提出不同的見解，供決策者參考。

1 城市蔬菜產銷發展現狀

武漢是一個擁有1 418.65萬人口的特大城市，按照《中國居民膳食指南》確定的蔬菜食品日攝取量300~500 g標準，全市蔬菜日保供量應為425萬~710萬kg，年供應量155萬~259萬t。至2020年底，武漢建設有百萬畝蔬菜基地，其中設施蔬菜35萬畝（2.33萬hm2），露地蔬菜45萬畝（3萬hm2），一季園15萬畝（1萬hm2），平均復種指數2.5次；全市擁有龍頭企業303家（其中涉菜龍頭145家），農業專業合作社5 010家（其中蔬菜專業合作社1766家），蔬菜種植大戶500家（其中核心科技示范戶160戶）；建設蔬菜大型中心批發交易市場4家、集貿市場5 000余家（其中標準化菜市場318家），大型涉菜超市100余家。

1.1 產銷季節性短缺與過剩

全市蔬菜產銷的季節性、結構性短缺與過剩，帶來菜價不穩定。武漢市近3年來蔬菜播種面積保有量在240萬~260萬畝（16.00萬~17.33萬hm2），年產量580萬t左右。理論計算武漢自給有余，但結構性供給分配不均。從短缺期看，上半年地產菜集中在元旦、春節和4月下旬5月上旬，下半年集中在7月下旬8月上旬。短缺期間日供應量僅有120萬kg左右，不足日需量的40%~50%，50%~60%需要外埠調劑；從過剩期看，地產菜集中在5月中旬至7月中旬，日供應量在1 000萬kg以上，60%以上蔬菜需銷往外地市場。

1.2 突發性風險難以預料

全市菜地規模、市場布局應對一般風險沒有多大問題，但突發性風險卻難以預料。如2021年前期連續低溫、陰雨、寡照，主產地發生暗漬、澇災，導致產量縮減、上市延遲。同時，由于石油價格上行，運輸成本增高，終端價格普漲。自7月下旬以來以菠菜為代表的葉菜價格暴漲，甚至在同一個超市，出現了買1 kg菠菜的錢可以買2 kg豬肉或3 kg雞肉的情況。

2 蔬菜穩價保供難點問題及成因分析

2.1 基地排灌設施工程不可持續

武漢市農業地理環境中“旱包子”“水袋子”的基地接近耕地面積的30%。自20世紀90年以來，市政府投入巨額資金開展流域治理和“高標準農田”建設，如東西湖的高灌渠工程，新洲橡膠壩蓄水工程，江夏南八鄉的百塘堰蓄水工程，黃陂和蔡甸西南部、漢南東部的排水渠工程等，僅解決了一段時期大水排灌問題，但水到田頭的最后一公里一直未妥善解決。深層次問題是投資建設的排灌渠道大多是明渠，容易氧化腐蝕而損毀，加上無專人監管與檢修，年限一長就失去工程效益，導致棄耕現象時有發生。而發達國家的小農水都是管道到田頭。我國云南大理市的小農水也做得很好，當地政府利用高原雪山的水資源興建大型蓄水庫，地下管道網到田頭，村村都有供水加壓站，鄉鎮有專職水管員，農戶只需發一條信息或打一個電話，就能打開水閥，解決了灌溉用水問題，實現了農田灌溉的可持續。

2.2 土地流轉缺乏生機和活力

目前武漢新型農業經營主體實施土地流轉的土地40%左右未經過平整，難以實施機械化操作。即使企業實施農田改造獲得政府財政支持，其自身也要承擔50%~70%建設費，使新型農民不堪重負。如武漢香飛農園在東西湖柏泉街先后流轉土地300畝（20 hm2），僅其中80畝（5.33 hm2）土地的平整、灌溉設施配套就自掏30萬元資金。而在江浙一帶，凡列入土地流轉的地方，政府不僅在流轉前進行土地平整，還會在流轉后對從事生產的新型經營主體給予各種政策補貼，以刺激生產的積極性。土地流轉的優惠政策也未落到實處。如國家發改委曾出臺實施土地流轉優惠政策，凡符合流轉的土地，可享受5%的農業附屬設施建設用地。然而，各地在執行上就大不一樣了。在湖北這一政策基本未落地，真正享受政策落地的業主不到5%。大棚房整治讓企業苦不堪言，筆者在“壟上[蔬菜圈]產業官方群”看到，湖北某市一業主發出了“辛辛苦苦十幾年，一夜回到解放前”的哀嘆！可見這一問題不單是武漢有，其他地市州也存在，是否為湖北的一大“特色”筆者不敢茍同。而東北就不一樣了，2019年6月全國農業產業園區會議期間，筆者參觀了遼寧沈陽、盤錦2個城市的創意農業園和休閑農莊，所到之處，看到的稻田棧橋走廊、木質結構觀景臺、園區生態餐廳均保持完好，體現出濃郁的生產、生態、生活的“三生”氣息。因為這里被占用的農田，政府責成有關部門及時調規了。湖北的土地流轉缺乏活力的根本原因在于沒有用足用活政策，也缺乏法律法規保障。

2.3 鄉鎮農技推廣體系網破線斷人散

在全球生態環境平衡被打破的狀態下，近些年來自然災害和重大農作物病蟲害呈頻發多發態勢，由于技術支撐單薄，政府對地產菜保供的底氣不足。根本原因是湖北基層農技站所的事業編制被取消，推廣體系早已網破線斷人散。雖然在改革中推行以錢養事的手段來彌補，但承擔這些以錢養事的農技人員都是失去事業編制的人員。農忙或病蟲害發生的時候，他們忙于自己的農資經營，難以對當地農業生產及時指導到位。同時還存在基層技術服務后繼無人的問題。

2.4 能源價格上行拉升蔬菜成本

石油方面以柴油為例，2020年10月均價為4 960.1元/t，2021年10月為7 440.2元/t，上漲幅度達50%。據一位農業經營者分析，僅油價上漲拉升蔬菜成本0.6元/kg（其中汽油拉升成本0.16元/kg）。汽柴油價格上漲促使運輸費用跟漲，拉動菜價上漲。

農資方面以肥料為例，2020年尿素價格1 800~2 100元/t，2021年曾一度上漲到3 200元/t，近期價格雖回落到2 400元/t，但仍然高出2020年同期20%~40%；磷、鉀肥價格也比2020年上漲40%~60%，如磷酸二氫鉀2020年7 000元/t，2021年上漲到12 000元/t。僅肥料一項投入就增加成本30~50元/667 m2。種子、農藥、肥料投入的成本每667 m2年達到500~600元，高出常年200元左右。農資價格的攀升推高了菜價上漲。

2.5 勞動力用工成本高企

前些年農業勞動力用工費每人80~120元/d，近年來農村青壯年勞力大量外出務工，農業用工荒日益凸顯。據東西湖一家合作社老板介紹，現在勞動力難找，即使找17歲左右的短工，日付勞酬也在150元；70歲左右的勞力，日付勞酬200元。農業用工難、用工貴成為阻礙企業發展的痛點問題。據調查統計分析，現在從事農業的新型經營主體，除了種植大戶、家庭農場尚有微利外，農業企業85%虧本經營、10%保本經營、5%盈利。可見不解決土地平整和農機化作業的問題，農業的規模化經營步履維艱。

2.6 營銷體系不健康

一是蔬菜從產地到市場，存在層層盤剝和價格打壓的現象。在產地，蔡甸區張灣街五一村的一群農民反映，菜販子到產地收購的蔬菜要比批發市場價格低出0.8~1.2元/kg；在市場，一位多年從事蔬菜生產與經營的業主介紹：自己的菜進市場交易，不是行幫壟斷蔬菜收購價，就是菜販子合伙砍價。即使國有商超也有難以直言的痛楚，如蔬菜進某大型超市，一般1個月以上才結算，而且給出的價格比批發市場的交易價格還低。

二是產地市場拆易建難，賣菜難問題得不到根除。隨著城市建設的擴充，原近郊的產地市場先后被拆除，而新開發的菜地又沒有興建。據東西湖柏泉農場東湖大隊一位年近六旬的菜農反映，過去自己的地產菜可踩三輪車直接到交易市場出售，現在交管部門不讓三輪車進城，自己因年齡較大沒有考取駕照，再也不能進城賣菜了，加上沒有產地批發市場，只好讓菜販子賺差價。

武漢某新城區一新型經營主體負責人向筆者算了一筆賬：種植667 m2爆汁番茄，土地租金1 500元/年（設施大棚），肥料費用400元，農藥150元，架材費用1 000元（以吊繩代替架材500元），農膜1 500元，噴滴灌200元，勞動用工成本1 500元，生產的直接費、間接費投入需要0.6萬元以上，如果年收入達不到1萬元/667 m2，菜農就無利可圖。

日本的蔬菜經營就很規范，日本每個村都有農協組織，每個農場主都是農協的會員。一方面農協承接政府的轉移職能。如農協辦的村鎮銀行給農民發放各種補貼。另一方面，農協也承擔經營管理職能。產前各種生產資料由農協統一購買，菜農產后的蔬菜由農協組織到市場競價批售，其銷售收入直接返還菜農。既節省了菜農的用工成本和價格成本，而且年終還可參加農協的二次分紅。我國也有農業專業合作社組織，但沒有承擔政府服務外包職能，其組織服務能力就難以言表了。

2.7 政策性扶持的陽光未照到現實生產者

在用地政策方面，工業用地政府給予“三通一平”“七通一平”的支持，農業用地連“兩通一平”都無保障。其根本原因就是農業沒有稅收，政府無支持的積極性。土地不平就難以實施農業機械化操作，必然會增加農業的勞動用工成本。

在經營性設施方面，2013年武漢市為提高快生菜的保供能力，出臺了7萬畝設施大棚建設實施方案，對200畝（13.33 hm2）以上連片建設的大棚，政府給予1萬元/667 m2的補貼。其投資補貼政策吸引了一批建筑老板進入，但他們對農業外行，形成了“一年紅紅火火，二年蕭蕭條條，三年人不見了”的慘淡結局。而一批農業技術能手由于受投資門檻和資金限制被拒之門外。其根本原因就是這一設施大棚建設政策補貼的陽光，沒有真正照到懂技術、善管理、會經營的能手身上。

3 蔬菜保供穩價對策建議

3.1 建立和完善土地經營體系

對于空心村或土地撂荒嚴重的村，以村級為單位，村集體經濟組織牽頭，成立土地股份合作社。鼓勵農民以土地入股形式加入土地股份合作社，變農民為股民。土地股份合作社代理農民管理耕地，并向當地政府申請土地平整項目，項目建成后實施土地流轉，代表農民將耕地對外招標，向有實力的農業企業發包。土地股份合作社既承接政府服務職能轉移、組織各項補貼和財政轉移資金的發放，也負責對承接土地流轉的農業企業實施財務監督，確保農戶參與分紅的既得利益。

對于非空心村或土地撂荒不嚴重的村，由村委會推薦懂經營、善管理的能人牽頭，組建農民專業合作社，鼓勵家庭農場、種植大戶加入專業合作社。合作社參照日本農協的模式，既承接政府的轉移職能，也履行經營管理職能。家庭農場、種植大戶根據各自技術優勢，選擇1~2個特色品種生產，形成以“一場一品”“一戶一品”為主的錯位種植特色。對于冬季撂荒的土地，鼓勵合作社直接采取季節性流轉種植越冬菜，以豐富蔬菜市場花色品種。秋冬菜采收后將農田返還農民，變冬閑田為冬儲田。

3.2 建立韌性農業政策體系

伴隨全球通脹預期的到來和生態環境平衡的打破，經濟風險的疊加倍增，韌性經濟、韌性農業成為發展的主旋律。引入韌性所特有的靈活調整政策，建立以不變應萬變的決策體系，防止“菜比肉貴”的風險硬著陸。

一是土地流轉的政策要落地，給農業新型經營主體一個支點。建議凡規模達到200畝（13.33 hm2）以上的農業業主，準許按5%用地搭建農機具、農產品分揀、倉儲冷鏈等附屬設施用房。對于需占用基本農田的用房，當地政府及其土地部門要盡可能地實施土地規劃調整。沒有就地建設調整空間的，也可按照流轉規模所享有的用地政策，批準異地建設。

二是菜地基礎設施要配套，給農業生產創造多種便利條件。建議要科學規劃設計農田排灌設施，建設的政策性補貼要有連續性，給新農人一份獲得感。

三是農機化作業要全程，給農業減輕勞動強度以出路。目前機耕、機耙、機整、開溝等農機作業比較配套，但蔬菜的機收還存在盲區。需引進、消化、吸收發達國家的先進農機設施設備，實施技術再創新。

四是水管隊伍要建立，給農田排灌以保障。建議在街鄉鎮事業編制上作適當調整，在街鄉鎮配備一名以上水管員，行政村配備一名以錢養事的水管員，以便及時做好水務調度服務。

3.3 建立和完善農技推廣支撐體系

解決農業科技服務的最后一公里，需要有一支常走在田頭地角的基層農技推廣隊伍。當務之急是解決網破線斷人散的問題，建議在街鄉鎮中調整人員編制，大型街鄉鎮配備3名以上農技人員，小型街鄉鎮配備2名以上農技人員。以便及時有效地為農業生產者做好田間技術指導服務。市、區農技推廣部門是農業“四新技術”推廣的主力軍，每年要開辦1~2個生產示范區。科研院所和涉農高校要根據技術人員結構或設置的涉農專業，每個科研所或農業學院要在對口幫扶村辦一個示范點。

3.4 建立和完善市場營銷體系

一是規范蔬菜批發交易市場的秩序。出臺相關規范性文件，禁止市場經營者強買強賣，徹底根除欺行霸市行為。

二是降低蔬菜進超市門檻。建議大中型超市讓利于民，凡進入的蔬菜要縮短貨架回款期。

三是持續開展農產品產地批發市場建設。建議對蔬菜連片種植面積達到1萬畝（667 hm2）的產區，準許建設一個產地批發市場，以方便產地菜農就地就近銷售。

四是賦予綠色通道車輛以更多實惠。建議政府可在每年的財政預算惠農資金中切一塊，用于綠通車輛的油料補貼。其石油補貼發放方式，可采取票券形式，也可采取以車牌標識等其他形式。

3.5 建立和完善蔬菜產銷保障體系

一是建立和健全土地流轉的法規體系。建議制定《關于農村土地流轉若干問題的管理辦法》的規范性文件，將土地流轉期間建設的經營設施作為企業貸款抵押資產、土地流轉到期后經營者有優先再流轉的權利等納入文本中，讓新型經營主體放得心、留得住。

二是建立和健全物價監督體系。切實加強物價監督，建議制定《關于鮮活農產品銷售若干問題監管暫行辦法》，對高出產地菜價4倍以上的鮮活農產品實施價格監督與調控，以減輕消費者承受壓力。

3.6 建立和完善蔬菜保供穩價應急預案機制

一是建立和完善災害風險預警應急機制。建立由氣象、水務、栽培、植保、市場營銷專家組成應急專家團隊，運用“互聯網+農業”實施風險在線監測，年度、季度綜合會診分析，提出針對性應急預案，為政府提供決策參考。

二是建立和完善突發事件處置機制。建立由農業、商務、市場、物價等部門組成的領導小組和工作專班，對突發性蔬菜等鮮活農產品短缺、價格暴漲實施監控，并拿出調劑余缺的政策性戰時應對措施。

三是建立和完善農產品市場流通運行機制。在完善批發市場、標準化菜市場規范經營的前提下，鼓勵蔬菜直銷配送到社區，以減少中間盤剝。建議制定蔬菜直通車進城管理辦法，準許蔬菜房式直通車在居民聚集小區周邊限時占道賣菜（西歐、美國有范例）。完善農產品電子商務進小區，方便上班族居民網購和就地取貨。確保“菜籃子”產品調得進、供得上、不斷檔。