論海南加強環境保護立法

2021-02-21 02:51:05呂炳宏周縈

新視線·建筑與電力 2021年8期

呂炳宏周縈

摘要：本文旨在進一步分析海南省加強環境保護立法的正確性以及可在我國現有法律框架范圍內采取的具體做法。主要研究方法是概括地講就是：閱讀相關文獻，例如從學習習近平總書記的系列重要講話精神到閱讀海南省的官方媒體。具體地講，就是此項設想在這些文件中均可以找到相關的依據，比如從黨和國家最高領導人的指示“綠水青山是海南省最大的本錢，破壞了就很難恢復”到我國《憲法》第26條關于環境保護的規定，從基本法、部門法的明文規定再到司法解釋，從法律背后的法理基礎再到著名法學家的論述，都能找到此項立法的依據。”對于“環境保護”的加強立法的設想可以更加具體地劃分為大氣保護等構想，本文將重點分析大氣的保護，以及“罪責刑相適應原則”在處理發生在海南的環境污染事件中的具體體現。本文還將通過類比關于財產類犯罪的一些司法解釋而得出一些結論。本文對建設中國特色社會主義自由貿易港充滿了信心。

關鍵詞：環境保護;立法;依據;具體設想

一、將“環境保護”納入海南加強立法范圍的必要性

（一）首先，此項設想符合習近平總書記的重要指示精神

1. 此設想是對總書記以下要求的直接貫徹落實

簡言之，為了落實這一要求，海南自然要首先做好環境保護工作。我們應當牢記總書記的指示“綠水青山是海南最大的本錢，破壞了就很難恢復。”“海南擁有全國最好的生態環境”，所以我們要落實總書記指出的“實行最嚴格的生態環境保護制度”，這自然應該包括“實行最嚴格的生態環境保護法律制度”。具體地說，首先既然總書記已經強調“全面推進依法治國”，而環境又是人得以生存和發展的基礎，因此與環境有關的社會關系值得我們采取包括國家強制力的適用的方式來加以保護。因此在“全面推進依法治國”中，環境保護應當是被優先考慮為被法律予以調整的范圍。而海南擁有全國全國最好的生態環境，自然有理由比全國其他地區更加重視環境保護工作，有理由比其他建設自由貿易試驗區的地區更早地將與“環境保護”的內容首先納入立法的范圍;更何況總書記已經要求：“海南要建設生態文明示范區”，海南動用各種手段包括立法手段做好了環境保護工作，才有可能在在建設生態文明過程中發揮“示范”作用，也符合我國法律對于環境保護的“以預防為主”這一基本原則。

2. 此設想是對總書記以下指示的間接貫徹落實

總書記在“413”講話中指出：“海南要重點發展旅游業、現代服務業和高新技術產業等產業”，海南全島無論是發展總書記點名要求重點發展的任何一種產業，均需要做好保護環境工作.分解如下。

首先，保護好海南的環境至少也有利于發展現代醫療業，尤其是大氣環境有利于預防治療呼吸科的疾病，呼吸科疾病患者即使是在無法及時得到救治的情況下僅憑呼吸海南的空氣也能夠大大緩解癥狀。眾所周知，每年的冬季是海南島旅游的旺季，而冬季是呼吸道疾病比較高發的季節，因此有一部分游客是帶著“療養加旅游”的心態從內地來到海南島，因此海南的醫療機構不妨充分地利用海南旅游的旺季，結合海南絕佳的空氣質量和引進的醫療人才，幫助旅客實現“旅游加療養”的目標，這就體現了環境質量至少對于發展現代醫療服務業的作用;

其次，保護好海南的環境有利于發展高新技術產業.一方面，發展高新技術產業需要高新技術人才，而此類人才對工作生活環境的要求往往不是僅僅滿足于基本生存，而且包括對較好的環境質量的要求，因此，要想吸引并且留住高新技術人才，就必須保護好生態環境;另一方面，只有環境質量好，才能夠讓已經生產出的高新技術產品不至于因為環境污染而變質;例如，美國的硅谷、印度的班加羅爾之所以能夠成為世界高新技術產業高地，原因之一就是環境優美”，因此為了在海南發展高新技術產業，我們也應該首先保護好海南的環境.

最后，隨著一部分人生活水平的提高，越來越多的人開始關注健康，我們可以加大宣傳：關注健康的最好方式，就是把關注健康貫穿于生產、生活的各個環節，其中包括在海南這個生態島長期生活、工作。因此我們可以考慮將對加強海南的環境保護納入海南的立法范圍，許多外國民眾相對于我國民眾有著更加根深蒂固的依靠法律解決問題的思維模式，因此，此項設想可能會增強外國民眾長期在華在瓊工作的信心，從而進一步加快海南自貿港建設的步伐。

（三）這樣的設想在我國現有法律制度框架內有許多依據

對于立法的原則，張文顯教授指出：“要顧及全局并做到全面、系統，在此同時還要分清輕重緩急，合理安排各個項目的先后順序。” 具體到海南建設自貿港的過程中，環境保護相對于其他事項而言無疑具有優先性，屬于張教授強調的“重”和“急”，而不是“輕”和“緩”。其原因簡言之就是：環境保護對于海南維持好最大比較優勢的重要性的可爭議程度最小，因此，應該首先考慮將“環境保護”納入應當加強立法的范圍。具體地說，我們很難找到一條不重視海南的環境保護的理由，而相對于其他事項，還確實有一定的合理的爭議。例如，“負面清單”的范圍應該有多大，確實有爭議的空間。不同的產業到底可能會給海南帶來什么？會給海南帶來更多的發展的機遇還是更多的問題、沖擊與掠奪，還需要進一步研究。這在我國法律制度上的表現就是：我國的環境保護制度體現出很高的一致性，而對于引進外資，原先最基本的《三資企業法》已經被《外商投資法》所取代，因此，環境保護至少也要比“負面清單的范圍”更有理由優先納入海南地方性立法的范圍。

1. 首先，這種設想在我國《憲法》中有依據

具言之，依我國《憲法》第26條，海南擁有全國最好的生態環境，那么海南是最有理由大力貫徹該條規定的。該條強調“防治結合”，“防”字在“治”字的前面，說明立法者是更注重“防”，確實環境污染一旦發生，往往很難逆轉，即使環境污染能夠徹底治理，也往往要花費大量的人力、財力、時間等成本。

2. 其次，這種設想在我國《環境保護法》中有依據

具言之，依我國《環境保護法》第2條，在本條中，大氣被放在了各種自然的和經過人工改造的要素的最前面，確實，人們無時無刻不在與大氣這一自然要素產生聯系。因此，我們有理由優先考慮對于大氣的保護。

《環境保護法》第5條該條與我國《憲法》第26條所述的防治結合的思想是一致的，這體現了我國社會主義法律體系的內在協調。既然是預防為主，因此我們不可能等到海南的污染環境的現象有了一定普遍性以后，再考慮此項立法，否則就為時晚矣。更可況，根據立法的普遍原理，立法是應當具有一定的前瞻性。因此，我們不妨盡快將環境保護納入海南自貿港建設立法完善的范圍，從而發揮立法的防患于未然的作用;這樣子也能更好地與我國民事公益訴訟的目的之一預防相配合。

3.這種設想在現在《民法典》合同編和以前的《合同法》中均有依據

以及我國關于訂立合同的形式的規定就很好地發揮了法律的前瞻性的作用，因此隨著其規定得到了最新頒布的《民法典》的承認，我們在海南自由貿易港建設過程中盡量采用電子方式訂立合同就有更加充足的法律依據。

3. 再次，這樣的立法在司法解釋中也有依據

依《民事訴訟法解釋》第284條規定，有關組織根據民事訴訟法第五十五條提起訴訟的，符合下列條件的，人民法院應當受理：.....該條第（三）項規定，有社會公共利益受到損害的初步證據......。該項之所以有“初步”這兩個字，其體現的立法宗旨是：為了保護“生態環境”這一較為重大的法益，應當落實打早打小的思想。此時才允許提起環境公益訴訟，往往意味著環境已經有遭到侵害的非常嚴重的后果，不利于實現環境公益訴訟的預防這一功能，此時再去保護人們對于美好生活環境的需求這一重大法益就為時晚矣。因此，此處說的是初步證據，而不要求完全達到民事訴訟的證明標準即“高度蓋然性”。因此，既然海南相對于全國其他地區更有理由預防環境污染，完全可以考慮在海南并沒有高發的污染環境的違法犯罪案件之前，現將環境保護納入完善立法的范圍之內，從而為海南的發展奠定法制基礎。

4.此項立法符合我國《立法法》的基本原則

依我國《立法法》第3條規定具體到海南全省的經濟建設，保護環境與經濟建設的關系更為緊密，相對于我國其他省份而言，海南省良好的環境是最能直接地轉化為經濟效益的，這正是海南的旅游業屬于支柱產業的原因，相對于全國其他地區，海南的經濟最鮮明地體現了總書記強調的“綠水青山就是金山銀山的觀念”。因此，至少海南在全國各地區當中是最有理由重視環境保護的。首先納入海南立法保護范圍的就應該是環境保護。

5.根據當然解釋也可以得出加強此項立法的正確性

最后，既然地級市級別的政府都能夠獲得關于環境保護的立法權，那么海南作為省級行政區更有理由獲得此項立法權。根據我國《立法法》第82條第3款規定：設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項......。既然該條所列的這些級別的人民政府尚且有權制定“環境保護”方面的規范性文件，那么海南作為一個省級行政區，其人大就更有理由完善關于“環境保護”方面的立法;第二，既然我國立法認為嘉峪關等四座城市的生態環境尚且值得立法保護，那么海南擁有全國最好的生態環境，更值得立法保護，因此海南更有理由完善關于環境保護的立法。

（四）加強海南環境保護立法有著充足的實質淵源

1.建設自由貿易港的緊迫性決定了我們應當加強相關立法的重要性

既然海南全島要建設自由貿易港，還面臨著和香港、新加坡等地競爭的問題，更應當首先將“環境保護”這個重要性和基礎性地位十分明顯的事項進一步強調，從而讓立法盡快地為海南全島建設自由貿易試驗區保駕護航，盡快搶得先機。

2.此項立法有嶄新的消息作為依據

在今年5月12日的《海南日報》上報道了：海南省委書記對于海南生態環境的重視。此報道標題為：劉賜貴在主持召開省委常委會會議時要求：在海南自貿港建設中牢牢守住生態環保底線。

3.此立法的完善設想是以史為鑒的必然要求

西方發達國家“先污染后治理”的發展道路留下了深刻教訓，因此我們為了以史為鑒，例如，在“世界十大空氣污染事件中”，有好幾期事件的發生地都是重工業占比重較高的國家或者地區，因此對于海南目前的發展，我們首先應該并且的發展思路就是：讓海南發展重工業。我們就應該在海南并沒有產生大量地環境污染之前，首先將環境保護納入立法范圍，從而盡快著手，防患于未然，因為環境污染的損失往往是無法逆轉的。即使能夠彌補環境的損失，往往要投入大量的人力、物力、財力。這就會延緩我國發展的腳步。

三、對于海南省利用現有法律框架保護環境的具體構想

（一）優先保護海南大氣環境的理由

在環境保護事項的具體分解中，本文仍然堅持前述的張文顯教授的觀點，即立法要分清輕重緩急。

1.概括地說，海南的大氣環境應當優先予以保障

簡言之，海南的大氣環境可以說是海南的“比較優勢當中的比較優勢。”具體地說，海南的海口、三亞兩座城市的空氣質量在全世界的城市當中都是排名靠前的，海南島的有許多篇文章在介紹海南的良好的生態環境時，首先強調的都是海南的大氣環境，然后再強調水等其他自然要素。

2.概括地說，空氣與人們的聯系更緊密

具體地說，無論是對于海南本地人民還是投資的外商，每時每刻都在呼吸著空氣，而用水、進食是間歇性的。

3.概括地說，保護大氣至少比起對于保護土地等其他要素而言在海南更加具有高度確定性

（二）利用現有法律框架來保護海南環境

1.利用現有法律框架來確保相關立法的前瞻性

保護海南大氣環境，仍然要“”防患于未然”。依我國《大氣污染防治法》第15條規定：“國家......，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析，.......。” 僅憑“趨勢”二字，就可以看出：我國對于大氣保護的前瞻性的考慮。

2.利用現有法律框架來實施比其他地方更加嚴格的大氣保護標準

第一，可以利用現有法律框架來實施比其他地方更加嚴格的大氣保護標準。

依我國《環境保護法》第15條第2款規定既然總書記要求海南要建立生態文明示范區，海南完全可以根據此規定制定比國家的大氣質量標準更高的地方大氣質量標準。這樣有利于繼續維持生態環境這個比較優勢，從而體現總書記要求的“示范”二字。否則如果海南連得天獨厚的的生態環境、大氣環境都沒有保護

例如，海南省高級人民法院以及海南省人民檢察院、海南省公安廳可以根據我國現有規范性文件降低在海南發生的污染環境案件的入罪門檻。具體地說，我國的“污染環境罪”的構成要件之一因此，海南高院可以根據《大氣污染防治法》審理環境污染案件，為海南省環保事業提供司法保障。海南高院可以對于“兩高”在2016年做出的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的基礎上對于和大氣污染有關的內容做出更具體、更嚴格的規定，因為相對于全國其他省份而言，在海南污染生態環境的社會危害性至少要比在其他省份污染生態環境更嚴重，所以對于環境污染刑事案件，海南高院做出比其他的高院以及相當級別的法院更嚴格的規定，也是在貫徹我國《刑法》第4條規定的罪責刑相一致的基本原則。

海南省高院可以考慮：對于《污染案件解釋》在海南省的具體運用，向最高人民法院提出這樣的提議，在《污染案件解釋》中增加下列條款：各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院可以根據本地區環境承載力狀況、生態環境脆弱程度、對轄區內支柱產業的危害程度、轄區內環保技術人才的集中程度，并考慮經濟發展狀況，在下述規定的數額范圍內，確定本地區執行的具體數額標準，報最高法、最高檢批準。

（三）在現有法律框架范圍內保護海南的林木資源

1.在我國《民法典》框架范圍內保護海南的林業資源

眾所周知，利用紙質的方式來簽訂合同意味著對于林木資源的消耗。因此，既然海南要建設中國特色自由貿易港，在海南有貿易就意味著在海南境內可能會有著更多的簽訂合同的可能，因此我們可以充分根據我國《民法典》第469條的規定來盡量采用電子合同的方式或者其他不消耗或者少消耗林木資源的方式來簽訂合同。而且，即使是用電子方式來訂立的合同，也同樣有利于當事人在發生糾紛自之后及時地定分止爭，因為此種合同也同樣屬于存儲在電子介質中的證據，可以被認定為是《民事訴訟法》第63條規定的法定證據種類中的電子數據。

3. 在我國《民事訴訟法》框架范圍內保護海南的林木資源

海南建設自由貿易港，必然意味著會有更多的國內外人士來到海南，必然意味著可能會有更多的民商事糾紛發生的可能。我們可以跟據該法第八十七條降低訴訟過程中對于林木資源的消耗，該條規定：“經受送達人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達訴訟文書，但判決書、裁定書、調解書除外。”因此，人民法院完全在經受送達人同意的前提下，采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達傳票、答辯狀等對于當事人的合法權益和訴訟權利處分較小或者沒有處分的訴訟文書。

（四）完善關于海南接待游客人數上限的相關制度

2019年，隨著《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，我國相對于過去的“多規分立”時代，已經加強了對于特定區域的功能區的劃分，該《意見》對于國土空間規劃的戰略性提出的要求包括：落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略。有學者指出，所謂的主體功能區戰略，即要求對于某一塊區域的功能定位要更加堅決地執行，例如，海南省可以在該意見規定的范圍內，對于海南省范圍內林木資源最集中的區域即五指山地區列為以保護而不是開發為主的區域，從而可以以《意見》為依據更加有利地保護當地的林木資源，以促進海南的環境保護立法工作。

在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，在海南全體干部、群眾的共同努力下，在全國人民以及國際友人的大力支援下，海南自貿港建設作為改革開放的重要組成部分勢必成功，成為進一步實現中華民族的偉大復興的“中國夢”的“關鍵一招”的重要組成部分。

張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社 2005年版，第134頁。

《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”

《環境保護法》第2條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”

《環境保護法》第5條。

《民事訴訟法解釋》第284條。

《立法法》第3條。

《立法法》第82條。

《大氣污染防治法》第15條。

張明楷：《刑法學》第五版，法律出版社，2016年版第1129頁。參考文獻

1.張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社，2005年版。

2.張明楷：《刑法學》第五版，法律出版社，2016年版。