管辦評分離制度下職業教育質量治理主體的權責界定與關系構建*

蘭小云

管辦評分離是我國推進教育治理體系和治理能力現代化、提升教育質量的重要舉措。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“管、辦、評分離”；2013年11月，黨的十八屆三中全會正式確立了管辦評分離是教育改革發展的重要戰略之一，提出“要形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的高等教育治理新格局”。［1］此后，管辦評分離、放管服改革在教育領域不斷推進，在全面推進教育治理現代化進程中發揮了重要作用，取得較好成效。然而，無論是理論界還是實踐界，對于“管辦評分離”的要義，政府、學校、社會在“管”“辦”“評”中的權責界定，以及三者之間的關系等尚未形成統一的認識，有待進一步研究和探討。

一、管辦評分離制度的內涵分析

（一）管辦評分離：基于權責界定的相對獨立與基于質量共治的有機統一

自推進管辦評分離制度的辦法出臺以來，諸多研究普遍認為，“管”即管理，是指宏觀層面的政府管理，是教育治理的基礎；“辦”即辦學，是指中觀層面的學校辦學，是教育治理的核心；“評”即評價，是教育治理的指揮棒，要結合管辦評分離的制度要求，大力培育社會評價機構，由社會評價機構開展教育評估評價。現有研究普遍將“管”“辦”“評”分別與教育治理中政府、學校、社會的作用畫上等號來進行理解，這其實是比較機械的。管辦評分離，實際上是一種功能和權責上的劃分，是明確政府、學校和社會在管、辦、評中的各自權責，明確政府、學校和社會在教育治理體系中的耦合關系，形成多元治理主體平等協商、多向互動、交流對話的有機統一體。

首先，管、辦、評三者是相互制約、相互促進的關系。“管”得過多過死，不利于“辦”的積極性和自主性，會制約“辦”的活力和“辦”的質量；“辦”的能力不強，“管”將不知道如何放權、也不敢放權；“評”的組織是否發達，也影響“管”的放權和“辦”的質量提升。其次，政府、學校、社會三者相互交叉融合，絕不是與管、辦、評簡單對應的關系。就“辦”而言，學校不是辦學的唯一主體，特別是對于職業教育來說，更應強調政、行、企、校多元化主體辦學；就“管”而言，政府也不是唯一主體，政府需要切實轉變職能和簡政放權；［2］18就“評”而言，社會組織也不是唯一主體，而是要更多地發揮社會組織在評價中的專業性。因此，管、辦、評是教育治理的三大領域，政府、學校、社會是教育治理的三大主體，都屬于教育治理體系的重要維度。作為治理主體，政府、學校、社會在管、辦、評中分別承擔相應的權責，相互交錯，構成教育治理的立體網絡體系。

（二）管辦評分離與放管服改革：基于教育治理的一脈相承和相互依存

2015年5月12日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，首次提出“放管服改革”。作為推進治理體系和治理能力現代化的重要手段之一，放管服改革應和教育治理現代化新階段的需要，與管辦評分離相互促進、相互制約。在教育治理的大背景下，放管服是階段性目標，管辦評分離是終極目標。

首先，放管服改革是管辦評分離的重要抓手。“放管服”可以看作對“管辦評分離”中“管”的具體細化。“管”是對政府、學校、社會等治理主體在教育治理體系中的管理權責的區分和界定，包括政府的宏觀管理、學校的微觀管理和社會的自組織管理。對政府來說，“放管服”一是要放權，將原屬于政府的部分職責交由市場和社會；二是要做好管理，要更多地通過計劃、組織、協調、監督、指導等手段來開展工作；三是要做好服務，要轉變工作理念和方式，變行政命令為主動服務，凡事以“民”為中心。學校作為一個小社會，同樣需要運用“放管服”的現代化治理手段，來實現學校內部治理結構的改善、提升治理能力，發揮教師、學生、行業、企業參與辦學的積極性和主動性。社會組織也需要在組織內部進行適度放權、優化管理模式、為每一位成員提供良好的職業生涯發展服務，以此提升組織的整體實力，推動組織的良性循環。

其次，放管服改革是管辦評分離的重要環節，是推進管辦評分離的具體內容。要做到管辦評分離，“管”好是關鍵。只有做好“管”，“辦”和“評”才能擁有足夠的自主權，才能有更大的施展空間。而要做好“管”，就需要“放權”和“服務”，讓管理走向治理再走向善治。同時，“放管服”的實現又有賴于“管辦評分離”，有賴于學校的自主辦學能力，有賴于社會評價組織是否足夠強大、能否獨立承擔評價職能。管辦評能否實現相對分離取決于政府、學校和社會組織之間清晰的權責界限，也取決于政府、學校和社會組織三者的自組織能力或者說是治理能力，取決于各主體是否有足夠的能力承擔相應的責權（見表1）。

表1 職業教育質量治理主體的權責區分

二、職業教育質量治理主體的權責界定

自《國務院辦公廳關于印發國務院部門權力和責任清單編制試點方案的通知》（國辦發〔2015〕92號）發布以來，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團都在政府網站陸續公布了各行政部門的權力和責任清單。通過權力和責任清單，各級政府工作部門的職責權限得到進一步明確。“權力清單”和“負面清單”的制度化，正在成為我國法治國家、法治政府、法治社會一體化建設邁入新階段的顯著特征。［3］政府正在逐漸從“無限權責”政府向“無法律無行政”的“有限權責”政府轉變。［4］這些宏觀政策對理清教育系統內政府權責邊界提供了很好的導向。

在國家大政方針的指引下，教育系統內積極探索推進“管辦評分離”實踐，并取得較好成效。但查閱梳理各省市的權力和責任清單發現，有關推進教育事業的責任僅在教育部門公布的責任清單中出現，其他相關部門的責任清單鮮有涉獵。例如，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）提出給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，對投入多、貢獻大的企業予以重點培育。但在各省市的權力和責任清單中幾乎沒有相關的權責出現。同時教育部門的權責清單主要是基礎教育和高等教育方面的，有關職業教育的權責僅占極小的一部分。這與國家大力發展職業教育、將職業教育置于與普通教育同等重要地位的總體部署是不相符的。

（一）政府有限責任：宏觀指導與監督

在現代化治理體系中，政府依法承擔有限責任，主要通過統籌規劃、標準制定、財政投入、監督考核等方式來實現對社會各領域的治理。職業教育屬于社會公共產品，具有鮮明的“職業性”特征，政府方的利益相關主體必然包括除教育行政部門以外的其他相關政府部門，如發改委、工信部、人保部、財政部、稅務局、物價局、編辦、國資委等。根據在職業教育發展中承擔的功能和角色，各政府部門可大致劃分為教育行政部門、教育督導部門、其他涉教部門。三類主體在職業教育質量治理中分別承擔不同的角色和功能。教育行政部門主要是通過把控職業教育的意識形態、制定職業教育質量標準、布局規劃職業院校與專業設置、提供財力支持、制定相關制度與政策、搭建平臺、協調與其他相關部門的關系和資源等，來實行對職業教育的宏觀治理和指導。教育督導部門是監測與評價的主導者、監測與評價方案的制定者、監測與評價平臺的建設者以及監測與評價機制的構建者，其在教育質量治理中主要承擔教育督導、質量評估監測等職能，包括對教育行政部門、職業院校、其他涉教部門的督導和評價。其他涉教部門則根據各自的業務領域承擔相應的推進職業教育改革發展的職能，如經費投入、政策保障、立法保障、資源保障等。

（二）學校主體責任：依法自主辦學與自我評價

政府放權體現在兩個方面，一個是中央政府向地方政府放權，另一個是政府向學校放權。在給學校放權上，需要充分考慮學校是否有足夠的自主管理、自主發展的能力，要根據各校的實際情況區別對待。學校是辦學質量的直接責任主體、實施主體和檢驗主體。首先，學校的權責應以育人為核心，開展從招生到專業建設、課程建設、教學實施、校企合作、師資建設、組織建設、制度建設、信息化建設、校園文化建設、校園基本建設等系列工作。其次，學校自主辦學應以相關法律法規為依據，在法律的框架下，通過涉及人、財、物、信息等規章制度的建設來激發師生員工的最大潛能，讓師生員工成為學習、教學和工作的主人，實現學校教育教學資源的效用最大化。事實上，大到政府對學校的管理，小到學校內部的各層級管理，如學校對中層的管理、教師對班級的管理，都需要上一級對下一級的適度放權，實施各主體的自我管理。再次，學校在評價中的權責主要是建立健全內部質量保障體系和機制，根據自身發展需要，開展自我評價，自主進行校內評估或專業教學診斷與改進。

（三）行業企業參與責任：產教融合指導與合作

行業組織在職業教育質量治理中的主要職責為制定行業內統一的技術標準，并以此指導企業參與職業教育辦學。具體來說，主要包括制定行業發展規劃、行規行約等，協調本行業企業之間的經營行為，制定行業基本從業資格，參與校企合作過程的管理與實施，認定合作企業資質，組織實施本行業的職業培訓，制定職業培訓及考證的標準、內容、條例等。［5］

企業在職業教育質量治理中的角色既可以是職業教育的組織者和實施者，也可以是職業教育的參與者、使用者和檢驗者。作為職業教育的組織者和實施者，企業承擔了政府的部分職能，包括規劃和指導職業院校辦學，給予職業院校辦學政策支持和資金支持，監督、考核、評價職業院校辦學等。作為職業教育的參與者和使用者，企業職責主要有兩個方面：一是參與學校辦學，例如，與職業院校共同制定專業教學標準，共同開展課程建設、教學實施、教學評價等，為職業院校提供實訓設備或場所、企業兼職教師、學生實習崗位等。［5］二是參與職業教育評價，包括政府教育履職情況評價、職業院校評價、專業評估、教師評價、教學評價和學生評價等。企業參與職業教育評價的方式又因其是否與職業院校有直接的合作關系而有所差異。一方面，當企業與職業院校存在直接合作關系時，尤其是開展現代學徒制、訂單培養等定向培養合作時，企業的用人標準在很大程度上將成為院校的專業人才培養標準，成為評價和檢驗職業院校專業人才培養質量的準繩，企業也將成為教學質量的“質檢者”。另一方面，當企業與職業院校屬于非直接合作關系時，企業將通過提供職業技能等級標準或人才培養建議等方式來影響職業院校的人才培養標準和專業與課程建設。此時，企業以標準制定者和提供者的身份來影響職業院校辦學，為政府和用人單位提供檢驗職業院校辦學質量的標準和依據。

（四）社會組織合理責任：質量評價與建議

法國社會學家迪爾凱姆研究發現，如果社會力量整合缺失，社會將陷入“沉睡”狀態；而如果社會力量整合過度，社會將進入“亢奮”狀態。［6］當社會處于“沉睡”狀態時，將對所有問題都視而不見、漠不關心，極有可能導致政府的過度管制。當社會處于“亢奮”狀態時，則容易對所有問題過于激進，從而產生擠壓和抱怨等現象。因此，合理定位社會組織的權力和責任，對其有效發揮在職業教育質量治理中的功能和作用有著非常重要的意義。首先，社會組織對教育最實質、最重要的參與方式是“有權對學校、教師、專業、課程等教育產品按照一定的規則進行選擇”。［7］其次，社會組織在職業教育質量治理中主要承擔評價的職能，一是接受政府或學校的委托對學校辦學、政府履職等情況進行評價，通過評價來影響政府的管理施策，影響學校的辦學行為。社會中的每一個組織、每一個人都有權對教育進行監督和評價，并提出相應的意見和建議。二是自發組織開展評價，如“高職院校排行榜”“麥可思教育質量評價平臺”等，這些評價組織以“第三只眼”，通過大數據分析對職業院校綜合能力、專業水平、學術水平、畢業生就業質量等進行評價，并公布排行榜。這在推進職業教育質量治理中的作用也不容忽視，因為評價結果將產生巨大的社會公眾效應，在很大程度上影響社會公眾對被評價者的認知和評判、認可與選擇，從而促使被評價者關注其評價指標和評價標準，并以此改進學校的辦學。在此情況下，此類評價組織對職業教育的影響完全取決于其評價指標、評價標準、評價方案、評價手段等的合理性、科學性、恰當性。因此，在管辦評分離制度下，既要充分發揮社會評價組織的功能，又要加強對社會評價組織的監管和培育，以規范社會評價，不至于因失去純粹性而功利化、資本化。

三、職業教育質量治理主體的關系構建

構建多主體協同合作治理體系，是實現治理效率倍增的重要基礎（見圖1）。

圖1 職業教育質量治理主體的交叉耦合關系

（一）中央政府與地方政府：權力分配關系

中央政府與地方政府之間是一種“非零和”博弈，是一種權力分配關系。一方面，中央政府的決策和規章制度等有賴于地方政府的逐級向下執行。另一方面，地方政府在執行中央政策時，往往會考慮將當地的利益最大化，充分利用中央政策推動地方經濟社會發展。因此，在職業教育質量治理體系中，地方政府通過制定符合本地區實際情況的實施細則、方案來貫徹落實中央政府的文件精神和規章制度，而中央政府則通過宏觀調控、政策指導以及監督職能等來統籌發展全國職業教育。需要指出的是，教育部向省級政府“放權”是指行政管理權，而不是指專業性和事務性工作。［2］18作為職業教育質量治理的重要抓手，評價是一項專業性極強的工作，需要交由專業的評價機構來完成。因此，教育部與省級教育行政部門之間不存在“下放評價權”的問題，而是促進各級教育行政部門向相應的評價機構“委托評價”。［2］18

（二）教育督導部門與教育行政部門：相互獨立與依存關系

教育督導部門與教育行政部門之間是一種相互獨立、相互依存的關系。二者相互關聯，共同代表政府實施教育管理，但權責邊界應清晰以實現相對的獨立。首先要實現教育督導部門在行政地位上的相對獨立，它需要擺脫現有的從屬于或掛靠在教育行政部門的現狀，成為一個獨立的、與教育行政部門平級的中央政府或省級人民政府的直屬機構；或者在行動上具有獨立性，通過立法明確規定教育督導部門的督導評估不受教育行政部門的制約和影響，具有獨立行使督導評估并直接向中央政府或地方政府報告評估結果的權力。其次，在業務關系上，教育督導部門具有對教育行政部門實施督導評估的權力，教育行政部門應自覺接受教育督導部門的監督評估；教育行政部門也可根據需要向教育督導部門提出督導評估需求，此時教育督導部門又成為教育行政部門的委托機構。

（三）政府與學校：政策導向的供需關系

理性制度主義者認為，在政府與學校（主要是高校）之間應形成“法無規定不可為、法無禁止皆可為、法定責任必須為”的權責格局。［8］政府在職業教育治理中的角色，應由“全能政府”逐漸向“有限政府”“服務政府”和“責任政府”轉變。一方面，政府主要通過頂層設計、政策指引、長期規劃、法律法規、資源投入、督導評估等方式來宏觀調控和指導學校的教育教學。另一方面，學校的發展需要政府的政策指引，同時學校通過人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承等辦學行為來實現政府對教育的治理目標，通過自己的行為選擇來影響政府的決策和制度安排。因此，政府與學校之間是一種政策導向的供需關系。在教育質量的監測與評價中，政府和學校之間的關系更為微妙。荷蘭學者范富格特將政府與大學的關系區分為國家控制和國家督促兩種模式。管辦評分離制度下，政府和學校之間的關系更多的是國家督促模式。政府對于學校的辦學應始終保持應有的地位，不能把辦學責任和職能完全交由學校，不能完全依賴于學校的自主辦學，需要通過評價調整適度介入微觀的學校辦學行為和教育教學行為中。

（四）政府與社會評價組織：賦權與被賦權的關系

政府與社會評價組織是一種賦權與被賦權的關系，也是一種非對抗的、非屈從的友好合作關系。評價作為專業性工作，應按照政事分開的原則，由政府委托相應的評價組織來承擔。社會評價組織通過開展教育質量評價，實現政府的賦權，使得政府對學校的集中領導轉向宏觀控制，推動職業院校辦學自主權的落實，同時也有助于評估結果的公正性和客觀性，促進職業院校參與評價的積極性和主動性，有效實現對職業院校等辦學主體的問責與監督。政府則通過法律法規、激勵與制約、資格認證等方式，保障社會評價組織的權威性、合法性和積極性。概而言之，政府通過社會評價組織來實現對職業教育的宏觀監控與管理，社會評價組織借助政府的權威來開展職業教育質量監測與評價。兩者相輔相成，共同促進職業教育質量提升。需要指出的是，“管辦評分離”并不是要剝離政府的評價權，將評價權完全交由社會組織或專業機構。在教育評價中，政府理應保持應有的地位，發揮應有的管控、導向作用。根據國際經驗，社會組織評價、第三方評價大都依據國家制度框架、國家資格認證框架體系或國家標準體系，在國家的委托下開展的。

（五）政府與企業：引導與回饋的關系

在職業教育質量治理體系中，政府和企業共同扮演職業教育質量的檢驗者和使用者的角色。政府與企業在職業教育質量治理過程中，并不發生直接的交互關系，而是通過推動職業院校的辦學（以職業院校為媒介）產生間接的互動合作關系。在法律體系下，政府和企業是兩大平等的主體，前者是社會活動的主體，后者是經濟活動的主體。一方面，企業作為經濟活動的主體必然以追求利益最大化為根本目的，但其實施商業行為和獲取利潤的權利是以遵守法律和公共政策為前提的。因此，政府雖然不具備對企業的支配權力，但可以通過制定有關激勵政策、懲罰約束制度等來推動企業更加深入地參與職業院校辦學，參與職業教育質量治理。另一方面，企業將根據政府提供的政策性能來回饋政府。政策性能好，回饋則好；反之，則差。因此，企業是政府活動中一個極為重要的利益相關者，政府的決策和活動要充分考慮企業的需求，企業在參與職業院校辦學過程中表現出來的利益訴求等將推動政府進一步完善相關政策、法律法規等，從而改善職業教育辦學環境，提高教育質量。

（六）學校與企業：互利共贏的供需關系及其他

學校和企業是職業教育辦學的直接主體，在職業教育質量治理體系中，二者之間是一種互利合作的供需關系。作為需求端，企業對職業院校提出技術技能人才需求和規格要求，即所需人才的質量標準要求；作為供給端，學校則主要通過提供合格的技術技能人才來服務企業，滿足企業的需求。在此供需關系下，一方面，企業必然要積極參與到職業院校的專業建設、課程改革、教學資源建設、人才培養等教育教學活動中，將人才規格要求和質量標準融入人才培養全過程，從而推動職業院校培養更多能夠滿足行業企業需要的高素質技術技能人才。另一方面，職業院校需要主動了解企業的質量標準要求，并將之融入課程建設、教學實施和人才培養中，由此才能滿足企業的利益訴求，才能從企業端獲取更多的資源支持，如師資、技術、設備等，從而進一步提升辦學水平和辦學質量。學校與企業之間的這種相互依存、相互推動的關系促進職業院校辦學的良性循環及其辦學質量的螺旋上升。

此外，學校與社會評價組織之間是一種被評價與評價、委托與被委托的關系。一方面，學校可根據自身需要委托評價組織對學校辦學總體或局部領域如專業、師資、技術服務、學生發展等進行評價。另一方面，學校又會作為被評價對象接受評價組織的評價，這種評價可以是政府部門委托的，也可以是學校自己委托的。無論是外部評價還是內部評價，學校都不是被動地接受，而是主動參與，評價組織在評價過程中應與學校構建起平等、協商、對話的互動關系。企業與社會評價組織之間是一種相互依存、相互推動的關系。一方面，企業通過參與社會評價組織的評價活動，將自己的價值需求、質量要求等滲透在評價標準中，以影響學校的辦學行為。另一方面，社會評價組織借助企業的參與來制定更加科學合理的評價方案、評價標準，健全組織結構，加強能力建設，提升專業化水平。

綜上，職業教育質量治理主體既相互獨立、又相互依存，形成交叉耦合關系。厘清治理主體之間的關系，明確治理主體的權責，有利于構建職責清晰、責任明確、共商共治的職業教育質量治理體系。當然，一切治理工作都需要依照制度展開，需要通過制度建設來提高治理的科學化、規范化和程序化水平。在治理體系和治理能力現代化的背景下，如何建設科學、規范、有序的職業教育質量治理制度體系以及制度之間有效銜接的運行機制，將是推進我國職業教育高質量發展進程中值得持續探討和研究的話題。