人民調解制度的困境與應對

解連峰 宋敏

摘 要：基層社會治理離不開人民調解。維護和諧穩定的社會環境，將社會矛盾化解于萌芽之中是人民調解的意義所在。人民調解制度的運用，減少了人力物力的耗費，有效防止了小糾紛演化為大矛盾甚至刑事案件。如今矛盾沖突日益復雜多樣，糾紛主體呈現多元化趨勢，使得人民調解制度既有積極的一面，同時也顯現出其固有的弊端。在概述人民調解模式的基礎上，分析人民調解制度的困境，并提出相應的對策。

關鍵詞：人民調解制度;困境;對策

中圖分類號：D926.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0155-03

習近平總書記在2018年5月4日紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話中曾經指出：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。”化解人民群眾內部矛盾，推進基層治理的意義不言而喻。黨的十九大報告中指出：“要加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。”更為專業的人民調解要求有素質過硬的人民調解員隊伍與之配套。相關部門應對人民調解員隊伍建設的重要程度和緊迫性有所認知，通過增強人民調解員自身的使命感和責任感，讓人民調解工作水平再上新臺階，不斷提高人民調解工作水平，維護社會和諧與穩定。

一、人民調解的模式

人民調解是以法律、政策和道德規范為依托，在人民調解委員會的主持下，采用說服規勸的方式，讓存在矛盾雙方在自愿前提下達成互相諒解進而形成一致的協議時，使糾紛得到化解的活動。人民調解作為訴訟外調解有其鮮明的特色。人民調解工作原則完整，組織形式獨特，工作紀律嚴格，調解形式方便且靈活，其優勢得到了世界各國的廣泛認可，將其稱之為“東方經驗”。

1.“楓橋經驗”。和諧社會的構建離不開人民調解制度，其與人民的利益密切相關。人民調解對于預防和減少犯罪起到了積極的助推作用，人民群眾參加國家和社會公共事務的管理成為可能。與此同時，人民調解也成為審判工作的有力助手，其中最具典型性的就是“楓橋經驗”。1963年，“楓橋經驗”得到了毛澤東主席的高度重視，他曾經親自批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”成為化解人民群眾內部矛盾的典范。當地群眾親切地將其歸納為“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”。此后，“楓橋經驗”的內容與時俱進，不斷被豐富完善，發生矛盾調解先行，早發現早處理早調解，將預防走在前處、走在實處。

2.“對癥下藥”的人民調解模式。具體問題具體分析是人民調解的應有之道。北京某地專門以農民工為服務對象成立了專門的調解組織，其目的就是為了保護農民工合法權益，如發生問題當事人在北京的可以直接到工作室面談交流糾紛情況。工作人員和志愿者甚至可以到糾紛現場就地去解決問題。對于疑難糾紛，該調解組織還利用網絡資源并與媒體記者協同出面，促使矛盾雙方達成一致。對于調解組織不能解決的糾紛還會通過幫助被侵權勞動者聯系律師，指導勞動者進行訴訟，充分維護勞動者的合法權益，如“小小鳥人民調解委員會”和“燕園專家民調工作室”都非常具有代表性。

有的地區成立了專門的社區物業糾紛委員會。涉及到物業與業主的糾紛可以直接聯系街道辦事處。為了便于解決問題甚至在調解部門中再設小組，可謂麻雀雖小五臟俱全。事無巨細地解決糾紛，將矛盾化于無形。

醫患關系歷來是社會關注的熱點同時也是痛點、堵點。醫患關系解決的好與壞對社會穩定程度的影響至關重要。山西省醫調會調解有社團組織的性質，是人民調解自治的最為典型的代表。因其立場公允，得到社會關注的同時也得到了當地百姓的信任。該組織獨立于醫療機構、醫生與患者之外并且以司法監督為前提，全過程做到了公開透明，醫患雙方都對其高度認可。

除此之外，還有以山東德州陵縣為典型創新調解模式的大調解模式，鄉鎮力量參與調解之中共同幫助矛盾雙方協同解決爭議成為大調解模式的突出特點，這種舉措在全國范圍內開辟了創新調解的先河。當然了，官方權力的滲透正是人民調解招致“行政化”“權力化”質疑的主要原因[1]。

二、人民調解制度的困境

人民調解制度有其解決問題便捷、調解方式靈活的優勢，但是形成多元化的人民調解機制仍面臨一定困難。

面臨市場經濟發展不斷深入的現狀，有些地區的人民調解仍僅依據地域組織來解決糾紛，在對社會需求的滿足上呈現疲態。當今社會矛盾糾紛的種類已經呈現出多樣化特征，這就意味著勞動者與用人單位之間的勞資糾紛、消費者與經營者之間的消費爭議、交通肇事當事人之間的糾紛等都成為亟待解決的糾紛類型。糾紛也呈現出跨地域性的特點，如跨村鎮、跨鄉鎮、跨縣市等跨區域糾紛層出不窮。針對此種現象，法治發達地區已經總結出較為成型的經驗，但是法治較為落后地區則缺乏破解難題的經驗，人民調解水平地域差異較大。

1.調解程序雜亂無章。通常情況下，人民調解員在調解民間糾紛時，對于調解類型與案件性質都應該有準確的把握。如果對不同性質案件的調解一概而論，往往達不到好的效果。針對于不涉及第三人利益的道德調解方式往往相對溫和，能否讓有錯誤的一方真正從本質上認識到自己的錯誤，是調解員應該思考的問題。在現實生活中，很多基于道德層面的調解治標不治本，甚至流于形式，從而使調解失去了意義。能否嚴格區分糾紛的范圍對調解員來說意義重大，如何固定住調解結果也需深入探究。

2.人民調解制度有待創新。在社會轉型期，更為復雜的社會矛盾要求人民調解方式手段也要做到與時俱進。糾紛處理不當就會導致社會矛盾加劇，對社會穩定不利。正如國外的某些學者所述社會動員是在經濟發展基礎上產生的，因而也就使人們對生活的期望值與社會經濟發展顯現出正相關的關系。如果經濟發展不能與社會動員相適應就會使人們產生挫敗感，大量的挫敗感堆積就會激發社會矛盾攀升。解決糾紛不僅僅是解決糾紛本身，對矛盾雙方及時進行心理疏導讓雙方走出思想和認識的誤區才能從本質上化解矛盾，而這無疑對人民調解員提出了更高的素質方面的要求。

3.人民調解員素質亟待提高。人民調解制度具有自治性的特點，在人民調解員的組成上就有所體現。村民委員會、居民委員會以及企事業單位的相關負責人成為兼任人民調解員的主力軍。除此之外，由本村村民、社會居民或者企事業單位的選舉產生的人員也成為人民調解員聘任人員的重要來源。人民調解員的業務能力和矛盾化解水平在人民調解中的作用至關重要。人民調解委員會的成員從結構上看，個別地區存在著人民調解員年齡層次偏高，學歷偏低，很多調解員是基層自治組織的組成人員。在調解過程中，往往基于生活常識，出于對矛盾雙方的了解程度，在調解過程中對法律知識的運用上少，對生活經驗的運用多。更有甚者在調解工作中“一言堂”，以個人的社會地位對雙方當事人施加壓力，以達到快速化解糾紛的目的。由于專業知識的匱乏，導致調解效果不佳。另外，囿于基層法院案件多，法官忙于處理手頭案件，對人民調解員的業務指導和培訓近乎于零，導致人民調解員的業務水平長期得不到提升。比如，在實踐中，司法局的工作人員作為兼任的人民調解員對調解業務能夠勝任毋庸置疑，但也存在個別人民調解員對法律知識了解不深，對問題性質把握不準確，這對化解矛盾十分不利。在當今的法治大環境下，仍以個人權威代替法律條款，再加上制度上缺乏保障模式等原則，使人民調解作用發揮不暢通成為常態。

三、人民調解制度現存問題的應對

1.轉變思維方式。傳統的人民調解多采用管理方式。人民調解制度的存在意義在于化解矛盾。要想使人民調解取得良好的效果，調解人員應該轉變思維方式，將傳統的管理式更新為服務式調解。設身處地的置身于糾紛矛盾雙方的立場上，才能公允地解決問題。從現行人民調解制度來看，糾紛主體日趨多元化，人民調解員首先應該擺正自己的位置在調解過程中充當中間人的作用，而非居高臨下的管理人[2]。糾紛雙方當事人與人民調解員之間的法律地位是平等的，多元化的調解機制對調解員有著內在的要求，調解員應將調解行為看作是一種糾紛服務，這樣的態度對問題的解決能起到推波助瀾的作用，對矛盾化解大有裨益。

2.構建相應制度保障人民調解的順利開展。人民調解的工作重點是化解矛盾。但是從社會學意義上講，預防糾紛產生比化解矛盾意義更大。人民調解的意義就在于在糾紛產生之初將之扼殺于萌芽狀態，防止沖突升級給當事人乃至國家、集團造成不必要的損失。人民調解機制的健全離不開人力、物力和財力的互相支撐。社會治理過程中人民調解是潤滑劑，如果配套跟不上只能削弱基層調解組織的工作熱情，對調解造成阻滯。在保障人民調解的財、物等硬件措施的同時，人民調解員的工作能力也有待進一步提高[3]。基層調解員要熟悉法律法規，同時也應兼具道德水準，唯有如此才能有力化解基層矛盾，提高社會治理水平。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》。人民調解員應該以《中華人民共和國民法典》的頒布為契機，掌握精準的法律知識，要在調解過程中加大法治宣傳力度，從而真正達到調解的目的。突破專業知識的局限性，拓展人民調解員的法治思維能力，可通過適當的業務能力培訓來提高調解人員處理問題的水平。

3.加強人民調解員的隊伍建設。人民調解員的職業化水平對調解的成功與否極為重要。人民調解員的立場和角度以及是否帶有行政色彩，糾紛雙方對人民調解員的調解水平和能力認可與否都要求調解人員素質過硬經得起推敲。因而，鍛造高水準、專業化的調解隊伍迫在眉睫。而這支隊伍必須是專業化強又不能脫離群眾的隊伍。這就要求，首先，如果想成為人民調解員應該有準入門檻。調解員從人員構成上應以通過考試考核或者遴選的人員為主。目前現有的公務員招錄考試已經成型，可以成為人民調解員人員考核的人員錄用藍本。法學專業的畢業生如能成為其中的中堅力量人民調解的專業化水平提高就指日可待。另外，高校法學教師也可成為人民調解員的聘用對象，他們專業知識更豐富對糾紛化解有很大的幫助。其次，當事人進行調解采用的是自愿原則，針對不同的職業性質，調解機制也不盡相同，但是當事人對調解方式的選擇必須出于自愿，人民調解員在調解過程中要站在公允的立場，并應告知雙方當事人對調解結果也有進行訴訟的權力。對于調解形成的調解協議，人民調解員有義務對其內容保密而不能散布調解內容。最后，對調解員是否符合任職標準應該有評定。作為人民調解員也要有職級評定和考核標準。對于調解員有失職行為應受到處罰;同樣的，如果調解成果出色應進行獎勵。考核的標準可以將糾紛化解的成果如何、人民調解員的調解經驗豐富與否、調解工作時間長短、調解的社會反響如何作為評價標準。考核不合格者適當降檔，工資待遇也相應做出調整，這樣才能確保人民調解員有危機意識，而不是認為調解完成就完事大吉，如此才能扭轉對調解質量不高的局面。

構建多元化人民調解機制，對公民權利的保障更為徹底。低成本與高效率成為化解人民矛盾的基本出發點。為更好地適應新形勢，要求人民調解在保障公民權的前提之下，更專業的化解矛盾。構建和諧社會關系，在實踐中總結人民調解經驗，讓人民調解模式更符合中國國情，真正起到維護社會安定團結，緩解社會矛盾，預防、減少、防止犯罪發生，讓每一份人民調解書成為法治宣傳的武器，形成知法、守法的良好社會氛圍，讓人民調解成為人民群眾參與國家公共事務管理的方式之一，讓人民調解成為法院審判工作的助力器。全面貫徹實施《中華人民共和國人民調解法》，優化人民調解員隊伍結構，著力提高素質，完善管理制度，強化工作保障，努力建設一支政治合格、熟悉業務、熱心公益、公道正派、秉持中立原則的人民調解員隊伍，為平安中國、法治中國建設作出積極貢獻。

參考文獻：

[1]? 范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007.

[2]? 何文燕.民事訴訟法學[M].長沙：湖南人民出版社，湖南大學出版社，2001.

[3]? 趙旭東.糾紛與糾紛解決原論：從成因到理念的深度分析[M].北京：北京大學出版社，2009.