我國自貿區國際船舶登記制度辨析

王海 陳繼紅

摘要：在我國自貿區國際船舶登記制度的創新過程中，政策探索以“特案免稅政策”、《中國（上海）自由貿易試驗區國際船舶登記制度試點方案》及上海自貿區臨港新片區的船舶登記新政為主要代表，本文通過分析前述三項政策的利弊，對我國自貿區船舶登記制度創新進行辨析，并提出重視香港旗的作用、充分利用自貿區平臺和設立船東綜合服務等完善建議。

關鍵詞：特案免稅;船舶登記;自貿區;創新

0? 引 言

我國對船舶采取的是嚴格登記制度，這使得半數以上的中資船舶移籍海外，成為“中資外籍船”，其中相當一部分是“方便旗船”。為此，我國從保障國家航運安全等角度，一直試圖采取船舶登記制度創新，吸引中資外旗船回歸懸掛五星紅旗，更在自貿試驗區范圍內大規模開展自貿區船舶登記制度創新，且勢在必行，迫在眉睫。

我國不能也難以實施像美國特有的海運政策來控制本國船隊。美國作為貨主大國長期以來對國際船舶實施“有效控制政策”，即利用其強大的政治與經濟影響力，對在方便旗國家登記并且船舶實際所有人是美國公民的船舶，實行國家控制。簡言之，即美國對“美資方便旗船”的控制力度遠超我國。中國目前尚不具備美國那樣的控制實力，面臨類似問題能夠實施和推行的政策已經不多。

現行的國際船舶登記制度是自2007年開始實施的、一直延續至今的特案免稅登記政策。該政策在實踐中的效果極不理想，出現了諸多問題。此外，自貿區國際船舶登記創新“風聲大、雨點小”，整體制度設計遲緩，實際登記船舶寥寥，尚未有全新的國際船舶登記制度面世并實際實施。

那么，什么樣的船舶登記制度才是真正的創新制度;什么樣的船舶登記制度才符合我國的實際情況呢？ 筆者借本文進行辨析。

1自貿區船舶登記制度的前身：“特案免稅”政策之弊端

2007年10月，交通運輸部發布《關于實施中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》（下稱《特案免稅公告》），正式實施“特案免稅”船舶登記政策，此后又進行了兩次延期。《特案免稅公告》主要存在以下弊端：

《特案免稅公告》規定，船舶必須于2005年12月31日前在境外登記。這使得想申請特案免稅進行回歸登記的船舶只適用于已在境外登記的船舶，而不適用于正在建造尚未實施登記的新船，即將回歸船舶固定為轉籍船。

其次，《特案免稅公告》對各類型船舶的船齡進行了嚴格的靜態限制。這使得這項政策只能臨時應用，不具備長期實施的延續性，即政策不可持續。

第三，特案免稅政策對申請回歸的中資外旗船舶，雖然免除了進口環節增值稅和關稅，但依然按照進口程序辦理，且申請流程涉及多個部委，極其繁瑣，對船東而言頗為不便。

第四，已按照《特案免稅公告》回歸的船舶，后續運營和交易等環節也受到限制。船舶“原則上”只能繼續從事國際航行，如欲從事國內航行須再次申請。而且，船東在此政策下回歸后再次對船舶進行交易的，還要補齊此前免除的稅費，使得船東對此政策產生諸多不良意見。

綜上所述，《特案免稅公告》只針對回歸船舶的船齡和流程進行了規定，未涉及船舶登記制度本身的改變，并不能算是真正意義上的制度創新。它只是在鼓勵中資外旗船回歸卻又不能改變我國現有船舶登記制度的基礎上，進行的臨時性的政策修補。而從政策實施的效果來看，特案免稅帶來的船舶登記量幾乎可以忽略不計。因此，筆者認為，盡管不宜輕易判斷特案免稅政策是一項失敗的政策，畢竟特案免稅對我國船舶登記制度的創新走出了重要一步，但也絕非是一項成功的政策。

2自貿區船舶登記制度創新1.0：《試點方案》解讀

2017年2月，交通運輸部發布并正式實施了《中華人民共和國船舶登記辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》明確了《中華人民共和國船舶登記條例》（下稱《條例》）未盡的船舶登記規范，歸攏了船舶登記規范性文件中的要求，并落實2016年國務院提出的要求，進行了自由貿易試驗區國際船舶登記制度創新。

以上海自貿試驗區為例，根據《辦法》制定并經交通運輸部批復同意的《中國（上海）自由貿易試驗區國際船舶登記制度試點方案》（下稱《試點方案》）的主要創新點如下：首先，在登記主體方面，自貿試驗區國際船舶登記制度放寬了登記船舶所屬法人注冊資本中的外資比例限制，外商投資比例可以高于50%。第二，在船齡方面，國際船舶登記制度下的船舶船齡可以在現行船齡標準基礎上放寬兩年。第三，在外籍船員雇傭方面，基本放開了對外籍船員的限制，原先雇傭外籍船員需要由交通運輸部審批，現在只需向上海海事局報備即可。第四，在船籍港方面，設置兩個船籍港：如果船舶處于保稅狀態，則登記為“中國洋山港”;如船舶處于完稅狀態，則登記為“中國上海”。兩個船籍港均享受國際船舶登記制度的各項政策便利。第五，在登記種類方面，充分考慮社會經濟發展實際需求，在現有登記種類的基礎上增加了船舶融資租賃登記，并可結合自貿試驗區實際情況，適當增設必要的登記種類。第六，在登記程序和相關配套程序上也授權上海海事局進行優化、完善，切實提高國際船舶登記效率。

通過以上梳理，筆者認為《試點方案》是真正意義上的制度創新，它根據法律法規，出臺了一系列配套政策體系，對需要進行登記的船舶船齡、船員配備、登記種類、服務等做了充分規定。較特案免稅政策有了很大進步，但截至2018年年底，上海登記船舶1800艘次，同比增加9.69%。其中光船租賃登記同比增加67.57%，船舶抵押權登記業務量同比減少43.33%。上海登記在冊的船舶數量為2211艘（含特案免稅），同比減少12艘，特案免稅船舶同比減少3艘。數據表明，并沒有船舶在《試點方案》下進行登記。這說明《試點方案》雖有優點，卻仍然未得到市場認可。

究其原因，筆者認為，過去的所有政策對所登記的船舶如何進行監管，以什么理念進行監管，以及視為什么性質的船舶等問題均無明確規定，或是有選擇性地忽略了這些問題。這也同時導致此后相關登記政策在實施過程中，對登記的船舶應如何監管，以及作為什么性質的船舶進行監管，存在理論和實務界的持續爭論。無論《特案免稅公告》抑或是《試點方案》，對登記船舶往往按照國內船舶或二手進口船處理。換言之，整體上政策陷入了將問題的核心關切長期聚焦在船舶稅收的死胡同上。由于過去這種理念的長期束縛，所有的船舶登記政策“創新”一直陷入屢試屢敗、屢敗屢試、不斷延期、沒有充分實踐的怪圈當中，實施效果自然不佳。

3自貿區船舶登記制度創新2.0：《新片區方案》解讀

2019年8月6日，國務院發布了《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案的通知》（以下簡稱《新片區方案》），將實施高度開放的國際運輸管理，其中尤其重點強調了在國際船舶登記等方面加強探索。隨后的2019年8月20日，上海市人民政府正式公布實施《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》（以下簡稱《新片區辦法》），以政府規章的形式，明確上海自貿區臨港新片區的管理體制機制，全面體現新片區改革亮點，并以獨立的條款專門針對國際船舶登記制度做出相應的規定。

可以認為，無論是國家層面的《新片區方案》還是上海市層面的《新片區辦法》，對我國長期探索試點實施的國際船舶登記制度給予了前所未有的高度重視和創新突破，主要體現在以下兩個方面：

首先，《新片區方案》規定，在確保有效監管、風險可控的前提下，對境內制造船舶在“中國洋山港”登記從事國際運輸的，視同出口，給予出口退稅。《新片區辦法》也做了同樣規定。因此，全新的國際船舶登記政策在船舶監管理念上有了巨大的顛覆性創新突破。“在‘中國洋山港登記從事國際運輸的，視同出口”的表述打破了上文提及的稅收問題，從本質上解決了船舶登記制度下船舶監管屬性問題，也就是走出了死胡同。更進一步說，有了這種理念的突破，其他阻礙國際船舶登記政策實施的相關制約也有了進行調整和完善的空間。

其次，在監管理念上，《新片區方案》和《新片區辦法》將在上海自貿區臨港新片區國際船舶登記新政下登記的船舶作為出口船舶進行監管，并配以出口退稅政策，這是對船舶登記制度體系的補充和支撐。此前的特案免稅政策和《試點方案》政策均沒有這項配套，才使得船舶登記政策實施舉步維艱。推行新的船舶登記制度，從政策上可以有效增加船東在中國造船的訂單、增強中國造船競爭力。

不過，盡管《新片區方案》和《新片區辦法》對船舶登記制度做出了大膽創新，但依舊存在問題。在筆者看來，最突出的問題在于《新片區方案》與《新片區辦法》繼續大力推行“沿海捎帶”業務。

3 自貿區船舶登記制度與“沿海捎帶”政策的矛盾

所謂“沿海捎帶”，是指注冊在境內的中資航運公司可利用其全資或控股擁有的非五星紅旗國際航行船舶，經營以自貿試驗區開放港口為國際中轉港的外貿進出口集裝箱在國內沿海對外開放港口與自貿試驗區開放港口之間的捎帶業務。該試點政策的目的在于吸引我國沿海港口貨物選擇在國內沿海大型海港中轉而非境外周邊港口，從而提升我國沿海港口整體競爭力。以上海港為例，“沿海捎帶”的實質是幫助上海港提升中轉箱量。但是，這項試點政策在執行中出現一些問題，主要體現在以下三個方面：

首先，該政策只允許中資方便旗船進行重箱沿海捎帶，而沒有擴展至外資船舶。這一限制主要是為了保護我國沿海運輸權。沿海運輸權是國家主權的一部分，目前全球只有印度等極個別國家為發展本國航運業，在特定范圍和特定時期內開放了部分沿海運輸權。但即使是中資方便旗船，因其懸掛的并非五星紅旗而是外旗，所以就算是“中方控制或擁有”，也并非“中國船”，這是由國際航運行業全球化的特點與傳統慣例所決定的。同時，沿海捎帶的開放在法律層面上帶來了不少問題，如適用范圍、“中資航運公司”的認定、行政許可、合同效力的認定、貨損賠償的法律適用、海上服務貿易的“自由化”等，也對我國的國家安全、地緣政治帶來一定挑戰。

其次，該政策與目前全球集裝箱運輸經營模式相沖突。當前全球集裝箱干線經營均采用跨國聯盟方式。在同一航線上，所配備的運力由同一聯盟旗下的國內外船公司通過船舶共享協議的方式共同投入。換句話說，中資船舶無論是否懸掛五星紅旗，在單一航線上的實力均十分有限，這就導致該政策在實踐中的實施效果不佳，即該政策下新增的中轉貨量與上海港整體集裝箱吞吐量相比寥寥無幾，甚至可以忽略不計，箱量遠未達到預期目標。

第三，“沿海捎帶”的核心是中資控制的非五星紅旗船進行沿海運輸，從而打破我國《國際海運條例》的一般性規定。換言之，只要符合“沿海捎帶”業務的有關規定，經申請后允許進行國內航行的中資船舶，應是外國籍而非中國籍。而自貿區國際船舶登記制度的目的在于吸引中資外旗船回歸懸掛五星紅旗。既然在“沿海捎帶”下，中資外旗船可以在不回歸的條件下有機會從事五星紅旗船才可以從事的運輸，則為什么還要回歸？

筆者認為，國家同時推行自相矛盾的兩項重大突破性政策，實屬頂層設計上的疏漏，應當予以重視和重新檢討。

4自貿區船舶登記制度的完善建議

基于上述分析，筆者對自貿區船舶登記制度提出相關建議。

5.1 發揮香港特別行政區船舶登記優勢，重視香港旗的作用

作為中華人民共和國的特別行政區和自由港，香港在船舶登記方面處在世界領先地位。香港特區政府海事處擁有“優質船舶獎勵計劃”，及船舶如果連續兩年沒有港口間度過檢查扣船記錄，可在第三年享受半數噸位年費。在香港登記的船舶使用中國內地港口亦可享有近30%的費用折扣。且香港登記船舶服務全天候、一站式。手續簡便，兩小時就能完成，綜合費用低于全球主要船舶登記地。建議香港旗在中資船舶“回歸”中發揮重要作用。這有利于吸引與我國沒有邦交關系、政治不穩定、敵對或不友好國家登記注冊的船舶，以便政府在緊急情況下實施領事保護;有利于中央政府準確掌握境外中資船舶數量、所有權和控制權情況，加強對國有資產的管理;有利于進一步緊密內地與香港的聯系。

5.2 真正發揮自貿區政策創新平臺作用，全面創新建立具有國際競爭力的國際船舶登記制度

我國沿海的自貿試驗區應以自由、開放、低成本、一攬子服務為政策基礎，協調海事、船舶檢驗、財政、稅務等多個部門，轉變政府職能、以企業為核心，切實降低五星紅旗船登記及登記后經營管理過程中的運營成本與稅負水平，實施新造船、二手船、轉籍船一視同仁，國有船、民營船、外資船同等對待，加強服務意識培養、提升國際航運營商環境，以完善自貿區船舶登記制度的整體設計。

5.3 升級船舶登記為船東綜合服務

由于船舶登記并非僅僅將船舶登記注冊在案，而是一套政策體系，因為船舶登記在船舶建造、交易、融資、租賃、運營、管理和處分等各個環節中都始終處于核心位置。因此我國自貿區船舶登記制度應考慮將單純的船舶登記業務升級為船東綜合服務，包括注冊公司、船舶融資、辦公地點、人員招聘、政府對接、法律支持等船舶運營管理事中事后持續跟蹤服務。

6 結 論

我國是航運大國，擁有全球排名第三的商船隊。保持嚴格的船舶登記制度有利于更好地對我國商船進行統籌監管。從國家主權和發展利益上講，也不應采取開放登記，從而使船舶登記淪為“賣船旗”。但中資船舶大量懸掛外旗現象日益嚴重，已經影響到我國從航運大國導航運強國的轉型，也不利于海洋強國、交通強國等國家戰略的順利實施。

因此，在自貿試驗區內實施更加開放、創新、便利化、營商環境優良和費用低廉的國際船舶登記制度勢在必行、迫在眉睫。筆者希冀通過此文，促進我國自貿區國際船舶登記制度一攬子政策體系的完善。