公眾參與、監(jiān)管信息公開與城市環(huán)境治理

張志彬

摘?要：依據(jù)2011-2017年中國35個重點城市面板數(shù)據(jù)，考量公眾參與、監(jiān)管信息公開對城市環(huán)境治理的影響。結(jié)果表明：公眾參與度提高能形成對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，降低城市污染物的排放強(qiáng)度;監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環(huán)境認(rèn)知能力，強(qiáng)化對公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵。暢通公眾環(huán)境利益訴求的反饋渠道，構(gòu)建基于環(huán)境監(jiān)管信息公開溝通平臺，有助于提高公眾和政府共同推進(jìn)城市環(huán)境治理的積極性和有效性。

關(guān)鍵詞： 公眾參與;信息公開制度;城市環(huán)境治理

中圖分類號：F205?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：?A?文章編號：1003-7217（2021）01-0109-08

一、引?言

環(huán)境污染涉及每個人的切身利益，直接影響到個人的健康生活和社會的公共福利。隨著收入水平的提高，公眾對環(huán)境污染的關(guān)注度逐漸增強(qiáng)，引起了黨和國家的高度重視。黨的十八大以來，各級政府采取了一系列行之有效的措施，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，污染物排放總量和單位GDP二氧化碳排放量進(jìn)一步下降。但是，在城市化快速推進(jìn)的背景下，完成城市“污染防治”攻堅戰(zhàn)目標(biāo)任務(wù)仍然艱巨，特別是空氣質(zhì)量亟待改善。2018年，全國監(jiān)測的338個地級及以上城市中，全年空氣質(zhì)量超標(biāo)城市比例達(dá)到64.2%，超標(biāo)天數(shù)比率為20.7%，發(fā)生重度污染1899天次，嚴(yán)重污染822天次[1]。

由于環(huán)境的公共物品屬性和企業(yè)生產(chǎn)的外部性特征，使企業(yè)成為環(huán)境污染的主要來源，并引發(fā)“市場失靈”。作為公共利益受托人的政府自然加入到環(huán)境治理體系當(dāng)中，以行政命令或經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，來限制企業(yè)的排污行為[2]。但是，政府難以獲得準(zhǔn)確可靠的環(huán)境信息，只能主觀確定資源負(fù)載能力，以及環(huán)境規(guī)制的手段和強(qiáng)度，由此增加了環(huán)境政策執(zhí)行效力的不確定性，出現(xiàn)了所謂的“政府失靈”[3]。在我國財政分權(quán)體制下，地方環(huán)境治理的激勵和約束機(jī)制來自于中央的環(huán)境考核和問責(zé)體系，但“錦標(biāo)賽”的考核目標(biāo)往往會造成環(huán)境信息真實性的扭曲，在缺乏公眾參與和監(jiān)督的情況下，環(huán)境治理的相關(guān)問題無法得到有效解決[4]。在環(huán)保垂直管理體制下，環(huán)保約談雖然能夠督促地方政府增強(qiáng)環(huán)保責(zé)任意識，但卻存在剛性不足而難以落實[5]。環(huán)保督查能夠規(guī)避屬地管理帶來的執(zhí)法困境，突破地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，但也存在職能的有限性、層級的局限性、減排效應(yīng)短期化等問題[6]。

公眾參與被認(rèn)為是彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”，構(gòu)建現(xiàn)代化城市環(huán)境治理體系的必然要求。多中心環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和公眾等多元主體之間的相互合作與相互約束，實現(xiàn)“權(quán)力分散”和“交叉管治”[3]。多元主體合作將環(huán)境治理權(quán)力由政府部門和私人部門分享，共同承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任[7]，既有利于將多元主體的價值觀念融入環(huán)境法規(guī)和政策體系中，提高環(huán)境治理的約束效力[8]。也有助于多元主體有效表達(dá)利益訴求，提高環(huán)境政策的參與度和執(zhí)行力，實現(xiàn)更高的環(huán)境規(guī)制目標(biāo)[9]。雖然公眾參與環(huán)境治理是城市發(fā)展的必然趨勢，但如何對公眾參與行為進(jìn)行有效激勵仍然面臨著不少障礙。內(nèi)在的障礙主要是公眾參與環(huán)境治理的積極性不高，“搭便車”等機(jī)會主義行為不同程度存在[10]。外在的障礙主要是公眾參與環(huán)境治理的機(jī)制不夠健全，缺乏常態(tài)化協(xié)作平臺和溝通渠道，公眾的環(huán)境利益訴求無法得到滿足，難以發(fā)揮積極推動作用[11]。為此，一方面，要激發(fā)公眾參與環(huán)境治理的積極性[12]。另一方面，要構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理的長效機(jī)制。通過政策的制定和執(zhí)行強(qiáng)化地方治污監(jiān)督責(zé)任，落實企業(yè)主體治污責(zé)任[13]。

盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注到公眾參與對環(huán)境治理的影響，但是如何結(jié)合政府監(jiān)管信息公開來對公眾行為進(jìn)行合理引導(dǎo)，從而共同致力于推進(jìn)城市環(huán)境治理，尚需要進(jìn)一步深入研究。基于環(huán)境治理的復(fù)雜性、環(huán)境資源的公共性、環(huán)境成果的共享性，黨的十九大報告提出，要構(gòu)建“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，推動環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。只有在規(guī)制治理、公眾參與等方面進(jìn)行全面深化改革，才能實質(zhì)地構(gòu)建長期、有效的城市環(huán)境治理體系[14]。但是，在城市環(huán)境治理實踐過程中，公眾參與仍然存在內(nèi)在動力不足、參與渠道不暢等問題。由于政府和公眾在短期行為目標(biāo)上存在著“不一致性”，甚至為了增長而犧牲環(huán)境。因此，本文探索公眾參與環(huán)境治理的有效途徑，以充分發(fā)揮公眾和政府推動城市環(huán)境治理的主動性和有效性，這對于推進(jìn)城市環(huán)境治理體系現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

二、理論分析與假設(shè)提出

（一）公眾參與影響城市環(huán)境治理的理論分析

根據(jù)多中心環(huán)境治理理論，公眾參與是分配現(xiàn)代國家資源與社會利益的一種形式。在環(huán)境治理決策中賦予公眾參與更多的權(quán)利，意味著公眾參與環(huán)境治理具有了政治基礎(chǔ)，并將強(qiáng)化其行為激勵，達(dá)到污染減排的目標(biāo)，也就是實現(xiàn)了“基礎(chǔ)-動因-效果”的統(tǒng)一。在西方的民主制度下，公眾通過“用手投票”（以選票的方式表達(dá)對城市環(huán)境政策的贊成或者反對）和“用腳投票”（通過遷徙到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更好的城市）表達(dá)環(huán)境利益訴求，能督促城市政府通過環(huán)境規(guī)制來減少污染排放、改善生態(tài)環(huán)境，但有效與否在很大程度上取決于城市官員的政治承諾是否兌現(xiàn)，以及市民遷徙離開所在城市的成本。西方民主制度下通過公眾參與來推動城市生態(tài)環(huán)境改善也需要構(gòu)建必要的條件，并不會自然而然地發(fā)生。我國城市政府官員由上級政府任命，公眾難以直接影響其職位晉升。勞動力雖然在全國范圍內(nèi)能自由流動，受限于戶籍制度及其綁定的公共服務(wù)，公眾遷徙真正“逃離”城市也難以實現(xiàn)[15]。但隨著全面深化改革的推進(jìn)，公眾參與對城市政府環(huán)境治理行為的約束作用逐漸增強(qiáng)。一方面，中央對地方政府官員考核制度正在逐步完善。生態(tài)文明建設(shè)是政績考核的重要評價內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)作為約束性指標(biāo)納入考核體系，防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟(jì)增長速度的短期行為。而且，城市政府官員在任期內(nèi)還需要接受上級政府的考核，以及環(huán)保督查，并聽取公眾對城市生態(tài)環(huán)境的評價，這勢必會影響到城市政府官員的政績考核。另一方面，戶籍制度改革也在進(jìn)一步推進(jìn)。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)被要求覆蓋全部常住人口，城市公共服務(wù)和戶籍正逐步脫鉤。各城市放寬落戶限制，降低落戶門檻，促進(jìn)勞動力和人才流動，這使得公眾能夠遷徙到生態(tài)環(huán)境更好的城市，“倒逼”城市政府推動環(huán)境治理。當(dāng)前，我國公眾參與城市環(huán)境治理，監(jiān)督政府環(huán)境規(guī)制行為，具備了基本的政治條件和制度基礎(chǔ)。

從長期來看，公眾對生態(tài)環(huán)境改善的要求與政府的可持續(xù)發(fā)展訴求存在著根本一致性。政府積極引導(dǎo)公眾在事前政策制定、事中政策執(zhí)行和事后監(jiān)督評估等環(huán)節(jié)參與城市環(huán)境治理，被認(rèn)為是解決城市環(huán)境污染問題的有效途徑。首先，從環(huán)境政策制定來看，公眾擁有來自實踐的“地方性知識”，對環(huán)境信息能進(jìn)行及時有效反饋，確保環(huán)境政策的合理性和有效性。公眾通過聽證會等途徑參與城市政府環(huán)境決策，有助于提高決策的科學(xué)性，減少“污染型決策”，避免因決策失誤加重環(huán)境污染，實現(xiàn)從源頭上防止污染。其次，從環(huán)境政策執(zhí)行來看，公眾在城市政府環(huán)境決策過程中的廣泛參與有助于提高公眾的環(huán)境認(rèn)知水平，既能降低環(huán)境政策執(zhí)行的阻力，又能通過行政機(jī)制約束城市政府對污染企業(yè)進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的權(quán)力，或通過向上級政府表達(dá)環(huán)境利益訴求等方式來督促城市政府加大環(huán)境執(zhí)法力度，避免環(huán)境政策因局部利益或“政企合謀”而出現(xiàn)執(zhí)行偏差。最后，從環(huán)境政策監(jiān)督來看，公眾在一定程度上能作為環(huán)保部門的替代或補(bǔ)充，實現(xiàn)對污染企業(yè)的常態(tài)化監(jiān)督，有效緩解環(huán)保部門的執(zhí)行壓力。全民參與的生態(tài)治理監(jiān)督機(jī)制能“倒逼”企業(yè)履行環(huán)保社會責(zé)任，采取綠色生產(chǎn)方式，減少污染排放（見圖1）。因此，公眾和政府之間通過必要的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，能基于共同的環(huán)境治理目標(biāo)實現(xiàn)多元主體的行為一致性。基于此，提出如下假設(shè)：

假設(shè)1?公眾參與城市環(huán)境治理的全過程，能形成對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，有助于降低城市污染物的排放強(qiáng)度。

（二）環(huán)境監(jiān)管信息公開對公眾參與城市環(huán)境治理的影響

信息不對稱是制約政府環(huán)境規(guī)制和公眾參與有效性的關(guān)鍵因素，而環(huán)境信息公開能通過“狀態(tài)-壓力-響應(yīng)”機(jī)制緩解環(huán)境治理過程中的信息不對稱問題。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，公眾對于城市政府各類環(huán)境數(shù)據(jù)開放共享的要求日趨強(qiáng)烈。越來越多的城市正逐步開放環(huán)境數(shù)據(jù)，方便公眾獲得更多的環(huán)境相關(guān)信息，在一定程度上緩解了公眾、城市政府與企業(yè)之間的信息不對稱問題。環(huán)境監(jiān)管信息公開制度在公眾和城市政府之間建立起一種雙向反饋機(jī)制，這種常態(tài)化“合作治理”機(jī)制便于多元主體達(dá)成一致行動，提高環(huán)境治理效率。城市政府通過對企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管環(huán)境信息的公開，和公眾之間能建立起溝通渠道和信任機(jī)制，既有利于對建設(shè)項目和企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境影響進(jìn)行客觀評估，還有助于公眾獲取和甄別信息，加深對城市政府和企業(yè)環(huán)境行為的理解，減少不必要的“鄰避沖突”等非理性環(huán)境抵制。在有效溝通基礎(chǔ)上形成公眾與城市政府之間的良性互動，將進(jìn)一步促使城市政府通過環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的環(huán)境監(jiān)督，企業(yè)也能夠利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)推進(jìn)綠色生產(chǎn)來提升企業(yè)形象和競爭力，在改善城市生態(tài)環(huán)境治理的同時提高城市經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。

城市環(huán)境治理過程中，公眾參與激勵不足是導(dǎo)致“公地悲劇”“搭便車”“吉登斯悖論”以及“鄰避效應(yīng)”等現(xiàn)象的主要原因[16]。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注度顯著提高，并能通過即時溝通形成“生態(tài)環(huán)境與每一個人有關(guān)，需要每一個人參與”的共同認(rèn)知，并轉(zhuǎn)化為“環(huán)境保護(hù)”的一致性集體行動，集體化表達(dá)環(huán)保訴求更強(qiáng)烈、更明確。在當(dāng)前的行政體制和技術(shù)條件下，公眾能完成“環(huán)境知識獲取-環(huán)境認(rèn)知提升-環(huán)境關(guān)注增強(qiáng)-環(huán)境行動推動”的全過程參與，向環(huán)保部門或城市政府合理反映環(huán)境污染問題和表達(dá)項目環(huán)境評估意見，并明確自身參與行動能切實有助于改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。因此，城市政府完善環(huán)境監(jiān)管信息公開制度，及時回應(yīng)公眾的環(huán)境利益訴求，能強(qiáng)化公眾參與的行為激勵，有助于維護(hù)公眾參與的共同治理與合作治理，確保協(xié)商達(dá)成利益共同性和未來環(huán)境治理行動結(jié)果的可估性。基于此，提出如下假設(shè)：

假設(shè)2?環(huán)境監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環(huán)境認(rèn)知能力，強(qiáng)化對公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵。

三、模型構(gòu)建與變量選擇

（一）模型構(gòu)建與變量定義

為了考察公眾參與對城市環(huán)境治理的影響，選用雙對數(shù)模型來驗證相關(guān)理論假說，具體的計量經(jīng)濟(jì)模型如下：

被解釋變量：城市的環(huán)境治理水平，用每萬元工業(yè)總產(chǎn)值的工業(yè)SO2排放量來衡量。現(xiàn)有大多數(shù)研究采用某種具體污染物的排放指標(biāo)來衡量一個城市的環(huán)境治理水平，其中，工業(yè)SO2是影響居民身體健康、削弱社會福利的重要污染物[17，18]。因此，借鑒現(xiàn)有理論研究成果，以每萬元工業(yè)總產(chǎn)值的工業(yè)SO2排放量來衡量城市污染排放的相對強(qiáng)度，直接反映城市環(huán)境治理的微觀機(jī)制，尤其是工業(yè)企業(yè)推進(jìn)污染治理的成效。

核心解釋變量：公眾參與度，用百度指數(shù)（Baidu Index）來衡量。以往的研究以公眾對當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的投訴信件數(shù)作為衡量公眾環(huán)境參與度的指標(biāo)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，特別是智能手機(jī)的廣泛運用，公眾越來越多通過網(wǎng)絡(luò)工具來了解環(huán)境信息，表達(dá)自己的環(huán)境利益訴求。本文以百度搜索引擎構(gòu)建關(guān)于“環(huán)境污染”關(guān)鍵詞的百度指數(shù)作為衡量一個城市公眾環(huán)境參與度的指標(biāo)，數(shù)值越大表示公眾對“環(huán)境污染”的參與度越高。百度指數(shù)不僅能反映公眾對于環(huán)境問題關(guān)注的變化，還能監(jiān)測當(dāng)?shù)孛襟w對環(huán)境污染輿情的報導(dǎo)趨勢，從社會層面監(jiān)督城市政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放。本文試圖采用“環(huán)境治理”關(guān)鍵詞的百度指數(shù)，發(fā)現(xiàn)其和“環(huán)境污染”關(guān)鍵詞的百度指數(shù)高度相關(guān)，僅在數(shù)值上較小，表明公眾對于環(huán)境問題的關(guān)注更多地體現(xiàn)在對“環(huán)境污染”的控制方面。

其他控制變量：（1）監(jiān)管信息公開程度，用污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（Pollution Information Transparency Index，簡稱PITI）來衡量。PITI是由公益環(huán)境研究機(jī)構(gòu)——公眾環(huán)境研究中心（IPE）與國際公益環(huán)保組織——自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）共同研發(fā)，是反映一個城市污染信息透明度的指標(biāo)，綜合考慮了城市政府對企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境監(jiān)管信息、企業(yè)生產(chǎn)的排污信息，以及城市政府和公眾之間的交流信息等多重因素。

（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用人均GDP來衡量。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是城市政府推動環(huán)境治理最為基礎(chǔ)性的條件。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提高會弱化城市政府“政企合謀”的動機(jī)，壓縮污染企業(yè)通過“尋租”活動來規(guī)避環(huán)境規(guī)制的空間，也為城市政府進(jìn)行環(huán)保治理投資提供了必要的財力支持。另一方面，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展會誘發(fā)公眾的環(huán)保需求，提高對環(huán)境問題的關(guān)注度，增強(qiáng)公眾參與城市環(huán)境治理的內(nèi)在動力，督促城市政府加大環(huán)境治理投入和環(huán)境執(zhí)法力度，以減少環(huán)境污染對自身健康的負(fù)面影響[14]。

（3）互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平（Internet），用互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶占年末總?cè)丝诘谋壤齺砗饬俊Ｐ畔⒓夹g(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及，提升了公眾對復(fù)雜科學(xué)技術(shù)和社會規(guī)則的掌握能力[19]。城市政府、企業(yè)和環(huán)保社會組織都會利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息，公眾則可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺獲取信息、反饋意見，提升了公眾參與城市環(huán)境治理的便捷性和有效性，激勵公眾廣泛參與城市環(huán)境政策的制定、執(zhí)行和評估，發(fā)揮對城市環(huán)境治理的全方位監(jiān)督作用。但是，由于數(shù)字鴻溝的存在可能會導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境信息的傳播失真，甚至誘發(fā)群體性事件。因此，公眾通過互聯(lián)網(wǎng)了解城市政府的環(huán)境政策并做出理性反應(yīng)，存在著不確定性。

（二）數(shù)據(jù)說明與各變量描述性統(tǒng)計

本文實證研究的對象包括直轄市、省會、自治區(qū)首府和計劃單列市等37個重點城市，考慮到拉薩和臺北的數(shù)據(jù)不全，最終的研究對象為35個重點城市①。之所以選定直轄市、省會、自治區(qū)首府和計劃單列市等重點城市作為研究對象，是因為這35個重點城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，且在我國行政體系中屬于較高等級的城市，擁有更大的環(huán)境政策自主權(quán)，在環(huán)境治理體系中擁有較大的話語權(quán)。而且，這35個重點城市作為區(qū)域中心城市均需要充分發(fā)揮 “示范作用”，面臨來自上級政府和公眾的環(huán)境治理壓力也更為直接。除PITI和百度指數(shù)以外，計量模型所使用的面板數(shù)據(jù)均來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，各變量的描述性統(tǒng)計見表1。

四、實證研究結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸分析

本文用雙對數(shù)模型對2011-2017年35個重點城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，研究公眾參與對城市環(huán)境治理的影響。在處理面板數(shù)據(jù)時，進(jìn)行了Hausman檢驗，以判斷使用固定效應(yīng)模型，還是隨機(jī)效應(yīng)模型。檢驗結(jié)果表明，使用固定效應(yīng)模型，能消除短面板數(shù)據(jù)模型中由于截面數(shù)據(jù)過多帶來的個體效應(yīng)。此外，為了消除變量間存在的時間異質(zhì)性，在模型具體回歸時也控制了時間固定效應(yīng)。表2報告了公眾參與對城市環(huán)境治理影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。

基準(zhǔn)模型采用固定效應(yīng)進(jìn)行估計，并在模型中考慮了時間與城市個體效應(yīng)。表2第（1）列的回歸結(jié)果顯示，公眾參與度與城市環(huán)境治理呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，公眾參與度每提高1個百分點，城市工業(yè)SO2排放量將減少0.4995個百分點。第（2）列和第（3）列改變了模型估計的標(biāo)準(zhǔn)誤類型，將標(biāo)準(zhǔn)誤分別聚類到城市層面和年份層面，公眾參與度與城市環(huán)境治理之間也呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)。第（4）列將標(biāo)準(zhǔn)誤同時聚類到城市與年份層面，結(jié)果依然顯示，公眾參與度與城市環(huán)境治理依舊顯著負(fù)相關(guān)。日益發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境為公眾獲得權(quán)威環(huán)境信息和合法表達(dá)環(huán)境利益訴求提供了便捷和高效的參與渠道，督促城市環(huán)保部門加大環(huán)境執(zhí)法力度。回歸結(jié)果表明，“環(huán)境污染”的百度數(shù)越高，反映公眾獲取環(huán)境知識、表達(dá)環(huán)境利益訴求的欲望越強(qiáng)烈，參與城市環(huán)境治理的積極性更高，能通過輿情傳播和環(huán)保投訴等方式對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放施加社會壓力，降低了城市工業(yè)SO2的排放量，驗證了本文的假設(shè)1。監(jiān)管信息公開在模型中不顯著，表明監(jiān)管信息并不直接對城市環(huán)境治理產(chǎn)生影響，而是因為監(jiān)管信息公開通過引導(dǎo)公眾或企業(yè)行為，間接對城市環(huán)境治理產(chǎn)生影響。換句話說，監(jiān)管信息公開的有效性依賴于公眾參與度，進(jìn)而對城市環(huán)境治理改善產(chǎn)生積極影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的系數(shù)顯著為負(fù)，表明35個重點城市在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量得到顯著提高，綠色經(jīng)濟(jì)效益逐步顯現(xiàn)。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平的系數(shù)在第（1）列中具有統(tǒng)計顯著意義，但將標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)行聚類后發(fā)現(xiàn)，該系數(shù)不再顯著，表明互聯(lián)網(wǎng)對公眾環(huán)境行為的引導(dǎo)存在不確定性。

基準(zhǔn)回歸的估計結(jié)果表明公眾參與度提高有利于降低城市的相對污染排放水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，公眾參與環(huán)境治理的理念、內(nèi)容和手段日漸“在位”，緩解了政府環(huán)境規(guī)制乏力的問題，促使地方政府采取更多的環(huán)保舉措，包括增加污染治理投資、提高環(huán)境執(zhí)法力度等[20]。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，35個重點城市的工業(yè)SO2排放總量也是持續(xù)減少，從2011年的395.24萬噸下降到2017年的82.68萬噸，降幅達(dá)到79%。這充分說明，自十八大以來，黨中央將“污染防治”作為全局性的攻堅任務(wù)來抓，在減少污染排放方面已經(jīng)取得了積極成效，相對污染強(qiáng)度和絕對污染強(qiáng)度都呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢。

（二）穩(wěn)健性檢驗

基準(zhǔn)回歸結(jié)果證實，公眾參與城市環(huán)境治理有助于降低城市污染排放強(qiáng)度，但估計結(jié)果仍面臨一些挑戰(zhàn)。第一，模型選擇問題。在基準(zhǔn)回歸中，本文采用雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計，估計結(jié)果可能會受到模型選擇的影響。第二，變量度量問題。模型估計結(jié)果可能因為變量度量形式的差異而受到影響。第三，遺漏變量問題。潛在的遺漏變量可能會影響本文的估計結(jié)果。為了使估計結(jié)果更可信賴，本文進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗（見表3）。

表3第（1）列采用OLS估計，結(jié)果顯示，公眾參與度的系數(shù)在1%的統(tǒng)計顯著性水平上顯著為負(fù)。第（2）列報告了隨機(jī)效應(yīng)的估計結(jié)果，其系數(shù)仍然顯著為負(fù)。第（3）列則進(jìn)一步控制模型中可能存在的異方差或自相關(guān)問題，采用面板校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)誤估計方法估計，結(jié)果顯示，公眾參與度的系數(shù)依然為負(fù)，且具有統(tǒng)計意義。第（4）列改變了公眾參與度的度量方式，采用水平值估計，可以發(fā)現(xiàn)，其系數(shù)具有負(fù)向的統(tǒng)計學(xué)意義。第（5）列將公眾參與度變量滯后一期作為公眾參與度的工具變量，以解決數(shù)據(jù)可能存在的內(nèi)生性問題，估計結(jié)果表明，一階段F值16.9480大于10，表示不存在弱工具變量問題，工具變量是有效的。此外，公眾參與度系數(shù)依舊顯著為負(fù)。第（6）列進(jìn)一步控制了人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市創(chuàng)新變量。其中，人口密度（Pop）以年末人口數(shù)比上行政區(qū)域面積表示，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Structure）以第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占城市GDP比重表示，城市創(chuàng)新（Innovate）以城市財政科學(xué)技術(shù)支出取對數(shù)來表示。結(jié)果仍然表明，公眾參與度與城市環(huán)境治理之間呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)。由此可見，本文的估計結(jié)果是穩(wěn)健的，值得信賴，公眾參與度提高有助于降低城市的污染排放強(qiáng)度。

（三）機(jī)制分析

為了驗證假設(shè)2，分析環(huán)境監(jiān)管信息公開對公眾參與城市環(huán)境治理行為的影響，在實證研究中利用環(huán)境信息監(jiān)管公開與公眾參與的交互項進(jìn)行估計，探討二者之間的互補(bǔ)機(jī)制（見表4）。同時，為避免公眾參與度與城市環(huán)境治理之間的可能內(nèi)生性障礙影響估計結(jié)果，以公眾參與度滯后一期與監(jiān)管信息公開的交互項作為公眾參與與監(jiān)管信息公開的工具變量，估計結(jié)果如表4所示。

表4第（1）列顯示，公眾參與與監(jiān)管信息公開的交互項在1%的顯著性水平上顯著為負(fù)，表明環(huán)境監(jiān)管信息公開將強(qiáng)化公眾參與對城市環(huán)境治理的行為激勵。環(huán)境監(jiān)管信息公開越透明，公眾參與則越能有效利用環(huán)境信息反饋機(jī)制，表達(dá)環(huán)境訴求與解決污染問題，對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放施加壓力，從而有效抑制城市工業(yè)SO2的排放，改善城市生態(tài)環(huán)境。第（2）列顯示，環(huán)境監(jiān)管信息公開與公眾參與的交互項系數(shù)在10%的統(tǒng)計顯著性水平上具有負(fù)向的統(tǒng)計意義。第（3）列改變了模型的標(biāo)準(zhǔn)誤設(shè)計，將標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到城市層面，可以發(fā)現(xiàn)，交互項的系數(shù)仍然具有負(fù)向效果的統(tǒng)計學(xué)意義。以上分析表明，假設(shè)2能得到有效驗證。

（四）進(jìn)一步探討

出于個人理性，公眾往往更關(guān)心與自己更加相關(guān)的環(huán)境個人利益，而忽視與自己相對不相關(guān)的環(huán)境公共利益。空氣污染最容易被觀察，大氣質(zhì)量數(shù)據(jù)也由生態(tài)環(huán)境保護(hù)部實時公開，而且空氣污染對健康的傷害也更為公眾所認(rèn)知，是公眾和城市政府關(guān)注的首要污染源，也是城市環(huán)境治理的重點。2014年，國家減災(zāi)辦、民政部首次將危害健康的“霧霾”天氣納入自然災(zāi)情進(jìn)行通報。由于公眾和上級政府對“霧霾”污染保持了極高的關(guān)注度和警覺性，各城市政府在處理污染問題時，也會把空氣質(zhì)量的改善放在首要位置，進(jìn)一步提高大氣污染環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)度和環(huán)境執(zhí)法的力度。當(dāng)出現(xiàn)“霧霾”等嚴(yán)重大氣污染事件時，公眾可通過環(huán)保請愿、媒體曝光等非正式的方式進(jìn)行環(huán)保“呼吁”，引起上一級政府的注意和重視，督促城市政府履行環(huán)境治理責(zé)任，通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的方式限制企業(yè)的大氣污染行為。這就相應(yīng)增加了企業(yè)的空氣污染排放成本，“倒逼”企業(yè)加大對大氣污染物排放的治理。

由于空氣污染最容易被觀察，因此公眾參與對空氣污染排放減少成效更加顯著。那么，公眾參與對城市工業(yè)其他污染排放物也有抑制作用嗎？為此，進(jìn)一步探討了公眾參與對城市工業(yè)SO2排放、城市工業(yè)煙（粉）塵排放、城市工業(yè)廢水排放的影響（見表5）。表5第（1）列是本文重點關(guān)注污染物——城市工業(yè)SO2排放的估計結(jié)果。第（2）列是城市工業(yè)煙（粉）塵排放的估計結(jié)果。結(jié)果顯示，公眾參與和城市工業(yè)煙（粉）塵排放呈現(xiàn)不顯著的負(fù)向關(guān)系，即公眾參與未能有效削減城市工業(yè)煙（粉）塵排放量，工業(yè)煙（粉）塵治理效果不明顯。第（3）列展示了城市工業(yè)廢水的估計結(jié)果。結(jié)果顯示，公眾參與的系數(shù)不具有統(tǒng)計學(xué)檢驗意義，但其系數(shù)符號為負(fù)向，即公眾參與對城市工業(yè)廢水的治理效果亦不明顯。表5的估計結(jié)果表明，公眾參與顯著降低了城市工業(yè)SO2的排放，減少了大氣污染，但是并沒有有效地降低城市工業(yè)廢水和城市煙（粉）塵的排放量，可能的原因在于公眾對大氣污染的感受更加直接，能對城市政府和工業(yè)企業(yè)進(jìn)行大氣污染防治形成更大壓力，治理成效也更顯著。公眾對于工業(yè)廢水以及工業(yè)煙塵的感知可能較低，因此并沒有對這兩類污染物排放產(chǎn)生顯著的抑制作用。

五、基本結(jié)論與政策建議

2019年，我國人均GDP已經(jīng)超過1萬美元，達(dá)到中等偏上收入國家的水平。收入水平提高使公眾越來越重視與自身利益相關(guān)的環(huán)境問題，并有意識、有組織地表達(dá)對環(huán)境問題的高度關(guān)注和推進(jìn)環(huán)境治理的強(qiáng)烈要求。而且，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系也需要充分發(fā)揮公眾的作用，以彌補(bǔ)市場機(jī)制和行政機(jī)制的不足。本文以2011-2017年我國35個重點城市的面板數(shù)據(jù)為研究樣本，分析了公眾參與、監(jiān)管信息公開對城市環(huán)境治理的影響。實證結(jié)果表明，公眾參與度提高能形成對政府環(huán)境規(guī)制和企業(yè)污染排放的監(jiān)督，降低城市污染物的排放強(qiáng)度;進(jìn)一步研究顯示，監(jiān)管信息公開能緩解政府、企業(yè)和公眾之間的信息不對稱，提高公眾環(huán)境認(rèn)知能力，強(qiáng)化對公眾參與城市環(huán)境治理的行為激勵。

為進(jìn)一步提升城市環(huán)境治理能力，需要逐步解決激勵不充分和信息不對稱等制約公眾參與的“瓶頸”問題。一方面，暢通公眾環(huán)境利益訴求的反饋渠道。2019年新實施的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價，暢通了公眾環(huán)境保護(hù)訴求表達(dá)渠道。在完善公眾全過程參與環(huán)境治理相關(guān)制度的同時，還需要將滿足公眾的環(huán)境利益納入中央政府對地方政府的全面考核，形成公眾對城市政府環(huán)境治理工作的全面監(jiān)督和行為約束，塑造“自上而下”和“自下而上”的雙向治理格局。城市政府有依法公開環(huán)境信息的義務(wù)，公眾可以據(jù)此向城市政府索取建設(shè)項目和企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境評估報告并進(jìn)行核實，監(jiān)督城市政府是否履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任。公眾的環(huán)境利益訴求能及時得到政府的反映，將切實提高公眾參與城市環(huán)境治理的積極性，緩解公眾參與激勵不足的問題。

另一方面，構(gòu)建基于環(huán)境監(jiān)管信息公開的溝通平臺。城市政府要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)，提供“一站式”“全覆蓋”“高質(zhì)量”的環(huán)境數(shù)據(jù)服務(wù)，提高環(huán)境監(jiān)管信息公開的質(zhì)量，不斷提高公眾的環(huán)境認(rèn)知水平和環(huán)境參與能力。通過搭建政府、企業(yè)和公眾等多元主體參與城市環(huán)境治理的溝通協(xié)商平臺，建立起必要的環(huán)境政策互信和環(huán)保行為互動，強(qiáng)化城市政府和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識和行動意愿，促進(jìn)達(dá)成多方可接受環(huán)境規(guī)制方式和強(qiáng)度，激發(fā)多元主體參與節(jié)約能源和減少污染物排放的行為意愿，并進(jìn)一步將環(huán)境行動落實到生活、生產(chǎn)和管理的各個環(huán)節(jié)，在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時不斷提高城市環(huán)境治理水平。

注釋：

① 35個重點城市包括：北京、天津、上海、重慶、石家莊、太原、沈陽、長春、哈爾濱、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟(jì)南、鄭州、武漢、長沙、廣州、海口、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、呼和浩特、南寧、銀川、烏魯木齊、大連、寧波、廈門、青島、深圳等4個直轄市、22個省會、4個首府和5個計劃單列市。

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（責(zé)任編輯：鐘?瑤）