“不得新建單家獨院式住宅”僅限城鎮建設用地
——解讀《關于做好我區農村村民住宅建設合理用地保障工作的通知》

＜＜＜莫萍/攝

2020年11月27日，廣西自然資源廳、廣西農業農村廳聯合印發《關于做好我區農村村民住宅建設合理用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確廣西分類保障農村村民住宅建設合理用地。隨后，有部分媒體解讀稱“廣西的農村不得新建單家獨院式住宅”。對此，廣西自然資源廳回應，“不得新建單家獨院式住宅”的范圍僅針對城鎮建設用地范圍內（如城中村等），并不包括城鎮以外的農村地區。

一、《通知》出臺的背景

當前，農村亂占耕地建房問題突出，農村村民住宅建設用地保障政策不健全，缺少規劃、用地審批周期長、農戶難以落實耕地占補平衡、用地指標被擠占挪用、各部門政策不銜接等問題亟待解決。針對上述問題，2020年7月，自然資源部和農業農村部聯合印發了《自然資源部 農業農村部關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》（自然資發〔2020〕128號），從5個方面提出了保障農村村民合理建房需求的政策，并要求各地制定實施細則。

為貫徹落實黨中央決策部署，結合農房建設管控需要和土地利用實際情況，廣西自然資源、農業農村主管部門開始著手制訂相關實施細則。

2020年11月27日，經自治區人民政府同意，廣西自然資源廳、廣西農業農村廳聯合印發了《通知》。

二、保障農村村民住宅建設合理用地的具體措施

《通知》根據自然資發〔2020〕128號文有關內容，結合廣西實際，進一步提出了細化落實措施，共包含9個方面的內容：

（一）嚴格落實“一戶一宅”政策

按照國家文件精神，進一步強調了“嚴格落實‘一戶一宅’要求，注意分戶的合理性，做好與戶籍管理的銜接，不得設立互為前置的申請條件”。同時，依據《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》及《廣西壯族自治區人民政府關于印發廣西壯族自治區農村宅基地審批管理辦法的通知》（桂政發〔2013〕18號）中的有關要求，強調了“農村宅基地面積應符合平原地區和城市郊區每戶不得超過100平方米，丘陵地區、山區每戶不得超過150平方米的上限”的標準。

（二）引導村民合理選址

根據廣西當前農村建設無序、散亂的情況，《通知》特別強調了農村村民住宅建設用地要符合現行土地利用總體規劃或國土空間規劃和村莊規劃，應充分利用存量土地、少占或不占耕地、不占用永久基本農田及生態保護紅線，節約集約用地，符合地質安全、防洪排澇等安全防控要求。

（三）全額保障計劃指標

為確保農村村民住宅建設用地指標足額保障，《通知》按照國家土地利用計劃管理的要求，提出了“自治區單列各設區市農村村民住宅建設用地計劃指標，且不低于設區市新增建設用地計劃指標總量的5%，專項保障農村村民住宅建設用地”的措施。同時，延續農村村民住宅建設用地指標核銷制，提高用地保障效率，明確“當年單列指標不足的，由自治區匯總后報自然資源部追加或預支下一年度計劃指標予以全部保障”。

（四）落實建新拆舊要求

按照國家和自治區農房建設管控和土地節約集約利用的要求，農村村民住宅建設應優先使用農村閑置建設用地，經批準易地建造住宅的，應嚴格按照“建新拆舊”要求，將原宅基地交還村集體。實施拆舊復墾騰退的建設用地指標優先保障本村村民住宅建設的合理用地需求。

（五）加強規劃保障

在縣級、鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃中，要為農村村民住宅建設用地預留空間，有條件、有需求的地方按照“一村一圖一表一則”的要求加快編制村莊規劃。各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，優先供農村村民住宅建設用地申請使用，規劃審批時落地機動指標并更新數據庫。同時對不涉及占用永久基本農田、生態保護紅線或符合生態保護紅線管控規則、不在禁止建設區，符合“一戶一宅”和土地使用標準的，可調整修改規劃。

（六）實施分類管控

對已編制“多規合一”村莊和未編制“多規合一”村莊規劃的村莊實行分類管控。已編制“多規合一”村莊規劃的，嚴格依據村莊規劃實施管理；未編制“多規合一”村莊規劃的，可依據縣級制定的農房建設規劃管控辦法或村莊規劃設計通則，并與新的國土空間規劃和村莊規劃做好銜接，作為核發鄉村建設規劃許可的依據。

對城鎮規劃用地邊界范圍內，已列入近期城市更新計劃的村莊和未列入近期城市更新計劃的村莊實行分類管控。已列入近期城市更新計劃的村莊應與更新方案相銜接，統籌解決村民住宅需求，不得新增農村村民住宅用地；未列入近期城市更新計劃的村莊，應充分利用現有存量建設用地，主要通過建設公寓式住宅或聯排式住宅解決新增分戶住房要求，不得新建單家獨院式住宅。

（七）下放審批權限

按照規定，涉及農用地轉用的由縣級人民政府審批。同時，《通知》對縣級、鄉鎮級人民政府在農村宅基地管理中涉及的宅基地審批備案、農轉用審批以及便民服務等工作提出了要求。

（八）壓實耕地占補責任

對農村村民住宅建設占用耕地的，市、縣人民政府承擔耕地占補平衡主體責任，由縣級自然資源主管部門會同農業農村主管部門通過儲備補充耕地指標、實施土地綜合整治和高標準農田建設等多種補充耕地途徑統籌落實耕地占補平衡，耕地開墾費和新增建設用地有償使用費由市縣財政負擔，不得向農村村民收取。縣域范圍確實無法落實耕地占補平衡的，可按規定在市域或自治區范圍內申請落實。

（九）嚴格執法監察

各市、縣要嚴格貫徹落實《自然資源部 農業農村部關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》（自然資發〔2020〕127號），切實加強執法監察，完善土地執法監管體制機制，堅決遏制新增農村亂占耕地建房行為。對新增違法違規行為，以“零容忍”的態度依法嚴肅處理，做到“發現、早制止、嚴查處”，堅決守住耕地保護紅線。

三、分類保障農村村民住宅建設合理用地

針對廣西農村村民住宅建設情況多樣、實施管理條件差別大的情況，為因地制宜、實事求是做好農村規劃管控工作，《通知》提出對農村村民住宅建設用地實行分類保障：即在城鎮建設用地范圍外的農村地區，已編制“多規合一”村莊規劃的，嚴格依據村莊規劃實施管理。未編制“多規合一”村莊規劃的，可依據縣級制定的農房建設規劃管控辦法或村莊規劃設計通則，并與新的國土空間規劃和村莊規劃做好銜接，通過辦理鄉村建設規劃許可證，保障農村村民住宅建設合理用地。

而在城鎮建設用地范圍內（如城中村等），人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，采用不同措施分類保障農村村民建房，實現“戶有所居”：已列入近期城市更新計劃的村莊，應與更新方案相銜接，統籌解決村民住宅需求，不得新增農村村民住宅用地；未列入近期城市更新計劃的村莊，應充分利用現有存量建設用地，通過建設公寓式住宅或聯排式住宅解決新增分戶住房要求，不得新建單家獨院式住宅。

需要特別說明的是，《通知》中提及的“不得新建單家獨院式住宅”的范圍僅針對城鎮建設用地范圍內（如城中村等），并不包括城鎮以外的農村地區。在城鎮建設用地范圍外的農村地區，不占或少占耕地、不涉及永久基本農田與生態保護紅線、滿足安全要求，符合“一戶一宅”和土地使用標準的，可按規定新建單家獨院式住宅。

還應注意的是，《通知》明確農村村民住宅應嚴格落實“一戶一宅”要求，宅基地面積應符合平原地區和城市郊區每戶不得超過100平方米，丘陵地區、山區每戶不得超過150平方米的上限。此外，農村村民住宅建設用地要符合現行土地利用總體規劃或國土空間規劃和村莊規劃，應充分利用存量土地、少占或不占耕地、不占用永久基本農田、不占用生態保護紅線或符合生態保護紅線管控規則，節約集約用地，符合地質安全、防洪排澇等安全防控要求。同時，農村村民住宅建設應優先使用農村閑置建設用地，經批準易地建造住宅的，應嚴格按照“建新拆舊”要求，將原宅基地交還村集體。

（范雁陽整理）