政策工具視角下我國奧運爭光計劃綱要政策研究（1995—2020年）

李軍 李傳兵 王偉

摘 要：運用政策內容分析法，結合相關政策工具理論、構建基本政策工具與體育強國價值二維框架對1995—2020年間我國3項《奧運爭光計劃綱要》政策文本進行計量與分析。剖析我國奧運戰略計劃在不同歷史階段政策工具使用特征，以及政策工具維度與體育強國價值維度各項指標之間選擇是否存在缺失與沖突，據此提出相關政策建議，以期為未來奧運爭光計劃綱要政策的優化與完善提供借鑒。

關鍵詞：政策工具;體育強國價值;奧運綱要;內容分析

中圖分類號：G80-051? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-9840（2021）06-0008-08

Policy research on the Outline of China's Olympic Honor Plan （1995—2020） from the perspective of policy tools

LI Jun，LI Chuanbing，WANG Wei

（School of P. E.， Hubei Normal University， Huangshi 435002， Hubei， China）

Abstract：Using the policy content analysis method and combined with relevant policy tool theories， the authors constructed a two-dimensional framework of basic policy tools and the value of sports power to measure and analyze the three policy texts of China’s "Outline of the Olympic Honor Program" from 1995 to 2020. They discuss the characteristics of the use of policy tools in different historical stages in China’s Olympic strategic plan and whether there are any deficiencies and conflicts in the choice between the dimensions of policy tools and the value of sports powers， so as to put forward relevant policy recommendations， with a view to winning the glory of future Olympics.

Key words：policy tools; sports power value; Olympic Outline; content analysis

收稿日期：2021-04-23

基金項目：教育部人文社會科學青年基金項目（18YJC890013）。

作者簡介：李軍（1975- ），男，碩士，研究方向體育教學足球。

通訊作者：李傳兵（1983- ），男，博士，講師，研究方向足球教學與訓練。

《奧運爭光計劃綱要》（以下簡稱《綱要》）政策體系是國家政府高效推動競技體育快速、健康發展的重要載體，分析與評價《綱要》政策所選用工具的恰當性與適度性，是奧運爭光計劃綱要政策體系不斷完善與優化的基礎，亦是推動我國奧運計劃目標得以實現的重要保障。體育強則國強，國運興則體育興，體育承載著國家強盛、民族振興的夢想。經過20多年艱苦奮斗，《綱要》政策體系不斷得到優化與完善。回望過去，展望未來是國民進步的體現。為深入剖析我國奧運戰略計劃在不同歷史階段政策工具使用特征，以及政策工具維度與體育強國價值維度各項指標之間選擇是否存在缺失與沖突，本研究結合相關政策工具理論，構建政策工具X維度和體育強國價值Y維度二維分析框架，對1995—2020年間我國3項《綱要》政策文本進行計量與分析，欲系統立體地呈現《綱要》政策在不同歷史階段（1995—2000年、2001—2010年、2011—2020年）工具選擇的聚焦點和變遷特征，以期得出《綱要》政策體系工具運用規律，發現以往政策制定所匹配工具的優勢與不足，這對后期工具的再次選擇具有重要意義。

1 《綱要》相關研究回顧

《綱要》是指引我國競技體育發展的綱領性文件，對促進競技體育全面、協調、可持續發展，推動我國由體育大國向體育強國邁進具有非常重大的戰略價值。隨著社會主義市場經濟的發展，《綱要》的落實，學術界對其研究日益豐富。有涉及實施現狀及其影響因素研究[1]，理論與實踐研究[2]，戰略定位與路徑選擇研究[3]，也有涉及兼論制定新奧運爭光計劃幾個問題和可持續發展研究，如郝勤等[4]、韓春利等[5]就“舉國體制”與《奧運爭光計劃》關系進行研究，提出立足于新型“舉國體制”，實施后備人才工程、場地設施與經費投入工程、科技服務與創新工程、運動員教育工程等是我國奧運爭光計劃可持續發展的戰略方案。

綜觀已有成果發現，圍繞我國奧運爭光計劃相關研究一直處于不斷的探索與完善中，針對奧運爭光計劃政策體系結構及歷史變遷特征研究相對匱乏。為深刻認識我國奧運爭光計劃在不同歷史階段政策工具的匹配情況，本研究以政策工具為視角審查奧運爭光計劃政策體系的歷史工具變遷特征，并根據相關結論提出政策層面的前瞻性政策建議，以期為優化與完善我國奧運爭光計劃政策的制定提供參考。

2 研究設計

2.1 研究方法與樣本

內容分析法是對具有明確特性傳播內容進行客觀、系統、定量描述的研究方法[6]，其目的是對政策內容進行量化分析，突出政策本質特征和內在關聯[7]，進而揭示政策內容所隱含的規律與趨勢。奧運政策是競技體育發展的生命線，是政府為滿足社會進步與經濟發展對競技體育提高更高需求，以實施全方位、多層次、全過程的系統管理與控制的綱領性文件。《綱要》政策制定的合理性直接關乎競技體育發展的規模、速度以及方向。迄今為止，國家體育總局（原國家體委）先后共頒發A—《奧運爭光計劃綱要（1995—2000年）》、B—《奧運爭光計劃綱要（2001—2010年）》、C—《奧運爭光計劃綱要（2011—2020年）》3項奧運計劃綱要，這些權威文件是指引我國競技體育高效、快速、健康發展的藍圖。本研究以此3文本為研究對象，運用內容分析法等對每項政策具體條款分析單元進行編碼，并把一致認可的政策編碼歸納到最符合政策二維分析框架進行統計，分析政策工具選擇與組合是否存在沖突與缺失，進而提出相應優化政策建議。

2.2 政策工具視角下《綱要》政策分析框架構建

政策工具的設計與選擇并非盲目自發，而是根據特定歷史環境、目標群體訴求等因素影響，綜合選擇最適宜推動政策目標發展的政策工具。政策工具選擇合理性與設計成熟度，直接影響政策的可行性和操作性[8]。深入剖析奧運爭光計劃政策變遷工具特征，是我們正確認識我國競技體育改革發展的重要依據。在學習與借鑒鄭志強[9]、時維金[10]、劉春華[11]、馬運超[12]等學者研究成果基礎上，結合相關政策工具理論，構建政策工具維度為主、體育強國價值維度為輔的二維分析框架，對我國20多年來奧運爭光計劃改革中政策工具匹配情況進行描述與分析。

2.2.1 X維度：政策工具維度

政策工具分析是以政策的結構性為基本理論基礎，政策選擇的方向性反映出決策者公共政策價值和觀念[13]。Rothwell和Zegveld據作用面異同，將政策工具分為供給型、需求型和環境型，并認為三型工具平衡使用，才能保證政策的合理性與科學性[14]，其工具思想淡化政策強制性特征，并弱化政府作為控制者與干預者的作用[15]。本研究以此思想為分類理論，將我國奧運爭光計劃政策體系所涉及的政策工具劃分為供給型、環境型和需求型。其中，供給型強調政府需提供人才、資金、技術、信息等資源直接推動奧運戰略計劃發展;環境型強調政府需加強體育策略措施、體育金融財務、體育法規管制和體育稅收制度等手段間接推動奧運計劃發展;需求型強調政府需完善體育政府采購、體育貿易管制、體育服務外包等制度方案開拓體育市場，直接拉動體育產業發展。

總體而言，供給型和需求型會對奧運爭光計劃起到推拉作用，而環境型會間接地影響奧運爭光計劃（見圖1）。

2.2.2 Y維度：體育強國價值維度

奧運爭光計劃是一項長期的系統工程，對努力實現由體育大國向體育強國邁進具有重大戰略意義。習近平總書記指出：“體育強國基礎在于群眾體育，發展體育運動，增強人民體質是我國體育工作根本任務。”黨的十八大以來，特別是“十三”五時期，黨和政府高度重視且全面推進群眾體育、競技體育、體育產業、體育文化等各方面發展。田雨普教授認為競技體育和群眾體育是衡量和判別體育強國的兩項基本標準，而體育產業、體育科教、體育法制、體育傳播、體育管理和體育交往是體育強國的支撐系統，體育精神、體育威望、國際體育話語權則是體育強國軟實力的表現[16]。體育強國價值領域承載著國家強盛、民族振興的夢想。因此，本研究將體育強國價值維度細分為競技體育、群眾體育、體育管理、體育科教、體育法制、體育交流、體育產業、體育傳播、體育精神9個指標。

2.2.3 X—Y二維分析框架

單一的政策指標維度不能全面反映政策文本所有特征，特別是摻雜經濟、政治、文化以及社會背景的體育。而且政策工具選擇并非盲目自發，而是受到目標群體等多重因素影響。因此，分析政策文本需全面考慮其自身特征與內涵。基于政策工具X維度與體育強國價值Y維度交叉組合，構成X—Y二維分析框架，如圖2所示。

3 政策工具視角下《綱要》政策分析

3.1 政策文本內容編碼

在編碼前，首先對政策工具X維度與體育強國價值Y維度各項指標賦予編碼號。供給型二級指標體育設施建設、體育人才培養、體育資金投入、體育信息服務、體育科技支持賦予編碼號分別為：111、112、113、114、115;環境型二級指標體育法規管制、體育策略措施、體育目標規劃、體育金融服務、體育稅收優惠賦予編碼號分別為：121、122、123、124、125;需求型二級指標體育海外交流、體育貿易管制、體育服務外包賦予編碼號分別為：131、132、133。體育強國價值維度指標競技體育、群眾體育、體育管理、體育科教、體育法制、體育交流、體育產業、體育傳播、體育精神賦予編碼號分別為：211、212、213、214、215、216、217、218、219。其次，遵循科學性、準確性、統一性原則對A、B、C 3篇政策文本按照“政策編號-章節號-分析單元”逐條進行編碼，當某條分析單元包含多種編碼含義時，需多次研討、斟酌，重新編碼。最后，把一致認可的分析單元編碼號歸納到最符合政策性質的框架形成政策內容分析單元編碼表（見表1），其中，共編碼403次，限于篇幅，未完全列出。

3.2 政策文本內容效度檢驗

根據數學集合原理，用3位編碼者在各級目類上編碼所得到的交集部分除以各級目類并集，即可得到編碼信度檢驗結果。因此，在編碼前，要求3位編碼者能夠熟悉并掌握“X維度”與“Y維度”含義，并能遵循科學性、準確性、統一性原則進行編碼、歸類與記錄。具體計算公式為：CA=N1 ∩ N2 ∩ N3/N1 U N2 U N3，其中，N1、N2、N3表示A、B、C 3位編碼者編碼個數，N1 ∩ N2 ∩ N3表示3位編碼者編碼歸類相同個數，N1 U N2 U N3表示3位編碼者各自編碼個數并集。據Insch & Murphy[17]和Ormerod[18]研究顯示：編碼一致性系數達到0.80以上即為可接受程度，0.90以上為很好程度。本研究對3位編碼者編碼歸類情況進行一致性系數檢驗，結果顯示：“X維度”與“Y維度”一致性系數分別為0.85、0.88，其結果達到可接受程度。

3.3 《綱要》政策單維量化分析

3.3.1 X維度：政策工具分析

如表2、圖3所示。總體上，《綱要》政策兼顧供給型、環境型和需求型政策工具的運用，多層次、多角度，促使我國競技體育全面協調可持續發展。但在一、二級政策工具使用上存在顯著性差異，其中，環境型響應248次，占61.5%，依次供給型131次，占32.5%，需求型24次，占6%，這說明黨和政府主要以環境型為主，供給型和需求型為輔，形成具有中國特色競技體育管理體制和運行機制的發展模式，以此推動我國奧運爭光計劃的實施。

在環境型政策工具中，體育策略措施響應141次，占57%，依次為體育法規管制77次，占31%，體育目標規劃30次，占12%，而體育金融服務與體育稅收優惠未見涉及。在中國特色競技體育管理體制和運行機制上，側重體育策略措施和體育法規管制及體育目標規劃工具運用是國情所需，也是有效促進競技體育全面、協調、可持續發展的戰略。在供給型政策工具中，體育人才培養響應最多，占42%，體現為奧運培養高水平競技人才同時，形成特色優勢項目的人才群和人才鏈。體育設施建設和體育資金投入及體育科技支持占比分別為17%、16%、16%，具體表現在加大對實施奧運戰略的投入，進一步改善訓練、競賽、科研等基礎設施和人才條件，保障各項目訓練、科研、器材和訓練基地建設。與此相比，體育信息服務占比較低，但在普及和宣傳奧林匹克精神及信息平臺建設上，黨和政府有制定切實可行的方案。在需求型政策工具中，僅涉及體育海外交流方面的建設，持有“請進來”和“送出去”的學習態度，有目的加強國際交流合作。

表3、圖4顯示，第一計劃（1995—2000年）政策工具響應最多，原因隨著蘇聯的解體和東德的消失，世界競技體育原有格局被打破，與我國處同一檔次的競爭對手逐漸增多，且我國具備奪取金牌實力項目落后于西方發達國家，某些優勢項目未走出低谷期，總體實力亟待加強。因此，這時期內我國各項政策工具使用均達到頂峰。第二計劃（2001—2010年）政策工具相對第一個6年計劃整體減少49次，但在體育設施建設上有所增加，最主要原因是2001年7月13日，北京成功贏得2008年奧運會舉辦權，在訓練基地場館、設施硬件條件、配置先進訓練器材設備及科研儀器等方面上提出更高的要求。第三計劃（2011—2020年）是我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化關鍵期，是推動我國由體育大國邁向體育強國重要階段。這一時期政策工具相對第二計劃增多18次，具體體現在環境型層面上的體育法規管制、體育策略措施和體育目標規劃，以及需求型層面上的體育海外交流。然而，供給型層面工具的減少，不利于我國奧運爭光計劃的實施與競技體育的發展，減弱供給面本身具有的推動力。

3.3.2 Y維度：體育強國價值維度分析

《綱要》的制定是為我國競技體育發展所面臨的形勢和任務作出全局性的總體規劃，故對《綱要》體育強國價值維度進行分析，有利于觀察《綱要》在不同領域層面的針對性與關注度。圖5顯示，在體育強國價值領域層面，體育管理（89次，22.1%）與體育科教（83次，20.6%）最受關注，這與《綱要》制定的初衷和奧運爭光計劃發展的背景、目標、原則、對策、措施以及社會需求息息相關。從各層面數據來看，黨和政府在政策文本中密切關注群眾體育（65，16.1%）與體育法治（60，14.9%）領域改革，其中，加強群眾體育領域改革，就是加速推進體育強國發展，體育法治是體育強國建設過程中重要保障，為邁向體育強國保駕護航。重群眾體育發展是習近平總書記提出的策略方針，也是契合新時期健康中國發展的必然要求。競技體育（53，13.1%）和體育交流（24，6%）涉及比例雖不高，但二者的結合，完美詮釋了體育強國的價值意義。高水平競技體育是我國爭奪奧運金牌最佳策略，是十年磨一劍的終極目標，體育交流作為運行載體，把我國競技體育推向更高國際舞臺。體育傳播（15，3.7%）與體育精神（8，2%）在構建和諧社會進程中發揮重要特殊作用，在促進全社會奮發進取、團結友愛、共同進步中體現出更大價值，但仍有很大提升空間。值得注意的是，體育產業（6，1.5%）涉及最少，新中國體育產業工作發展研究指出我國體育產業增加值從2006年的982.89億元上升至2017年的7 811.4億元，年均增長率高達20.9%，顯然體育產業已成為國民經濟的重要組成部分，因此，在向體育強國邁進過程中，不可忽視體育產業領域的改革。

3.4 X—Y二維組合分析

在X維度編碼基礎上加入Y維度，故可分析《綱要》政策工具與體育強國價值領域間相互關系。工具在體育強國價值領域的涉及程度，對體育強國各指標發展起到關鍵作用。如圖6、圖7顯示，我國《綱要》政策在體育強國各價值領域都有所涉及，但涉及比例有所差異，這充分體現黨和政府對推進我國奧運計劃實施的傾向性。從各層數據來看，涵蓋改革重點領域內容突出，覆蓋面廣。首先，在體育管理領域，更多使用強化性的環境型層面（74，18.4%）工具高速間接影響其發展，特別從體育策略措施和體育法規管制及體育目標規劃上給予重要扶持。同時，還增加供給型層面（15，3.7%）的推動作用，而相應忽視需求型層面（0，0%）拉動作用。可肯定的是，這與社會發展規律是密切相符的，隨著世界競技體育日趨激烈競爭，我國面臨更加嚴峻的形式與挑戰，采取多種強化性策略措施加強對奧運各方面的管理，是順利保障計劃得以有效實施的關鍵。與此相反，體育科教領域在利用體育策略措施等工具的同時，特別增加供給型層面（67，16.6%）工具的推動作用，資金的投入、基礎設施的建設以及科技的支持就是體育科教得以持續發展的工具。

競技體育和群眾體育領域均強化在環境型層面（均44，10.9%）上的涉及，在供給型層面（9，2.2%和21，5.2%）上也緊隨其后，這與每階段我國面臨一系列國際大賽目標相關。通過環境面和供給面改革，為競技體育發展和群眾體育建設營造良好環境，就競技體育來說，群眾體育能有效拓展競技體育人才選拔范圍，形成競技體育后備人才供應鏈。伴隨體育體制改革，我國體育事業發展面臨諸多矛盾與問題，在環境層面上相應地增加體育法制（60，14.9%），通過健全職業體育法律、法規，優化和規范我國職業體育發展環境，促使體育強國價值領域有序健康發展。但在供給型層面和需求型層面上未涉及，尤其忽視供給面的體育信息服務工具。

體育已從單純社會公益事業轉變為具有產業屬性的朝陽產業。在體育產業領域中，政策方案采取供給型層面（4，1%）工具作為推動我國體育經濟發展的同時，還增加環境型層面（2，0.5%）的影響作用。值得關注的是，相對體育強國各項指標，體育產業無論在供給型或環境型層面上涉及稍顯不足，且僅有第二計劃在環境型層面上采取體育策略措施工具對體育產業進行開發。體育產業政策的缺失，會導致我國體育事業發展緩慢，經濟失衡。而體育交流作為一種運行載體，加強在需求型層面（24，6%）上的拉力，特別是充分利用體育海外交流工具拉動國際化發展，從而完整補強體育強國價值領域的作用。

在體育傳播領域里，《綱要》政策更多補強供給型層面（15，3.7%）的推動力，而在體育精神領域則強調環境型層面（8，2%）的影響力。政策增設眾多供給層面的資源以強化體育傳播領域改革的政策指引，體育科技支持和體育信息服務工具是建設體育傳播的重要手段。但相對體育精神領域改革而言，更多是通過體育策略措施和體育法規管制等工具規范精神內涵發展。體育精神內涵不僅包括強烈的愛國主義、集體主義、革命主義和國際主義，還包含勤學苦練、勇攀高峰、勇于創新的思想作風。

3.5 結論

1）在X維度方面，黨和政府更多地增設環境型方面政策工具，且重視體育策略措施和體育法規管制工具運用，為奧運爭光計劃實施凈化良好發展環境，但從政策內容看，未見涉及體育金融服務和體育稅收優惠工具運用。供給型工具運用適中，且工具內部分配均衡，體育人才培養是計劃的主要目標。對于拉力需求型工具而言，其使用程度尚未得到足夠重視，僅在體育海外交流方面推廣國際化建設，缺乏體育服務外包和體育貿易管制的輔助。從工具走勢圖看，體育資金投入、體育科技支持、體育策略措施和體育海外交流相對其他二級工具而言波動起伏變化程度大。

2）在Y維度方面，黨和政府更多側重體育管理、體育科教、群眾體育和體育法制領域，以此推動我國奧運計劃的實施。此外，在競技體育和體育交流以及體育傳播領域方面也得到足夠重視。伴隨全國人民團結共建體育強國，體育產業和體育精神領域后期可能成為改革重點。

3）在X—Y維度交叉組合方面，體育強國價值領域更多體現在環境型層面上，依次為供給面和需求面。其中，競技體育、群眾體育、體育管理、體育科教和體育產業領域在補強供給面的推動作用同時還進一步強化環境面的影響。體育法制和體育精神領域僅注重環境面的影響，與此相反的是，體育傳播領域和體育交流領域分別強調供給面和需求面的推拉作用。

3.6 建議

1）在保持環境層面工具數量的同時，適度均衡內部工具的匹配，增強體育金融服務和體育稅收優惠工具的影響，明確策略措施具體執行步驟和規劃近期、中期、遠期發展戰略目標，從而提升政策準確率與操作性;此外，在持續均衡供給面推動力的同時，適度增加需求層面拉動力，特別補強體育貿易管制和體育服務外包工具的使用，以此進一步促使一、二級工具的均衡使用及協調發展。

2）努力增強體育國力是社會主義現代化建設目標，體育強國價值領域強，則國力強。不可否認，當前體育管理和體育科教以及競技體育領域等是推進我國奧運戰略的最佳方案，也是黨和政府全面綜合考量的最佳策略。但隨社會經濟穩步發展和人心所向，后期在補強體育精神軟實力的同時，應改善體育產業投資環境，加強體育市場經營管理制度改革和各項法規，構建合理化與高度化的體育產業結構，以擴大體育產業就業空間。

3）在適度保持供給面和環境面推動力和影響力的同時，逐步加大需求面政策工具在體育強國各價值領域的使用強度，且多方位地選擇適配政策工具，注重體育法制和體育精神領域在供給面和需求面的推拉作用，增設體育海外交流的供給面和環境面，以此彌補體育傳播的影響力。

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