現階段基層財政所開展預算資金績效評價工作的難點

劉世剛 楊雄 王剛 戴昆 陳紅秀

摘 要：近年來基層財政建設的不斷推進，財政職能范疇不斷拓展，基層財政工作任務逐漸增重，在職能職責擴展的背景下管理服務對象延展，側面也反映出基層財政工作所面臨的問題。基層財政預算資金績效評價工作的開展比較復雜，從當前實際情況來看績效評價缺乏理論研究，導致實際工作的開展缺乏經驗借鑒，加上績效管理工作缺乏有效支撐，導致績效評價工作的開展存在困難。在這種情況下如何落實基層財政預算評價工作，成為人們研究的重點。

關鍵詞：基層財政;預算資金;績效評價;工作難點

根據當前所了解資料，我國現象財政部分績效評價管理從上到下屬于常態化開展階段，除了基層以外，縣級以上的部門績效評價管理開展順利，但是區財政一級績效評價管理正處于試點階段，街鎮財政績效管理目前為初步嘗試階段。因此可以看出，在基層單位的全面績效評價工作開展并不順暢。基層情況復雜，人員素質參差不齊，經濟條件差異等導致基層財政工作開展績效評價非常困難，管理開展難度較大，如何推進基層財政工作有序開展非常重要。

一、基層財政預算支出績效評價工作開展的價值

基層財政預算管理工作的開展與基層的經濟建設、文化建設相關聯，隨著基層經濟建設受到重視，基層經濟發展在國民經濟建設中的重要性不斷凸顯，在這種情況下加強基層財政預算也更為重要。基層財政預算支出績效工作主要目的是為科學而規范的管理，增強財政資金的使用可以為基層預算管理的現代化提供途徑，有效推動基層管理工作的有效推進。改革開放的新時期，基層經濟建設如火如荼開展，在這種情況下，強化基層財政預算支出的績效評價工作所發揮的價值是多方面的。首先科學的績效評價工作可以針對基層資源、資金分配進行科學合理的評價，真正為基層服務。其次績效評價工作能讓基層財政管理更科學，讓基層財政預算使用數據的公開、透明，確保基層群眾的知情權。其三，基層財政預算支出績效評價工作的科學合理建設可以為基層政府職能的開展提供途徑，在公共服務職能履行方面發揮價值，公開透明數據，基層民眾可以履行對基層政府預算的輿論監督，充分發揮權利，為基層政府工作的開展打造堅固的外部監督環境，約束政府、提升政府能效。最后，政府基層預算支出績效評價可以對基層項目建設對均衡經濟價值和社會價值合理評價，指導基層經濟建設，避免出現一味追求經濟效益的現象，通過不斷修正、提升，提升基層建設的綜合質量。

二、現階段基層財政所開展預算資金績效評價工作的難點

（一）缺乏實踐經驗

據相關資料報告，20世紀70年代末國外才開始建立探索體系，英國發展研究速度較快，在短短20年之內快速建立起完善體系;隨后加拿大等國相繼確定新的評價制度。西方國家早期構筑了相對完整的梯子制度。但是和西方相比我國的績效評價工作開展實踐與理論經驗不足，具體體現在：一方面績效評價起步比較晚，目前缺乏成熟理論，整體上經驗不足，而且學術理論不強，基層的情況復雜，各地不同情況增加了績效評價工作開展的難度;另一方面國內外文獻研究和國外相比更成熟，在中央、地方省市方面均有比較成熟的案例運用，但是工作性質、單位成績方面的差異，決定了基層績效評價工作開展無參考經驗，整體上處于“走夜路”的狀態。

（二）基層缺乏律法支撐

有力的法律支撐是確保財政績效評價制度化、常態化、規范化的重要前提。但是我國預算績效起步比較晚，以至于律法研究比較淺，缺乏完善的法律條例支撐。現階段的立法上，涉及績效管理的條款主要是《預算法》等，但是在法律中均沒有明確規定績效評價方面的業務規范。在其中雖然大部分已經根據地區實際情況制定暫行條列，但是使用效益較低，以至于基層財政工作的開展無章可循，績效評價工作無法順利開展。進入新時期之后，基層工作內容越發復雜，線性的財政預算績效評價已經無法滿足現階段對該體系發展的需求，加上國內的法律均沒有體現出績效評價工作施行方案、流程、責任分配等，也無法從法律、制度層面確保基層財政預算資金績效評價工作的開展。

（三）預算管理存在疏漏

其一，預算資金分配存在非既定可能性：基層部分財力實行報賬，財政管理與體制相關聯。基層財政管理存在不確定性，給預算的執行、項目開展帶來一定影響。從基層實際情況來看，這種“非既定”性既可報賬項目質量大打折扣，導致后期工作的開展很難推進。其二，當前的預算編制過于僵硬、模式固定且執行理念僵化，對預算管理認識不足而導致預算管理部門不更新預算編制方案，部分部門甚至在去年的基礎上增加、減少預算資金的形式。因此，后期的財政將預算范疇控制在預期范圍之內。正是受到這種觀念影響，預算編制逐漸成為數字游戲，預算資金缺乏合理依據。其三，預算管理和績效評價結合不充分，只有兩者順利結合才可以有力推動預算績效管理的改革。現階段的績效評價工作有基礎信息建設不健全，以及受到人為主觀因素的影響，導致基層績效管理成效不高，而且績效評價不科學。

（四）績效評價體系不全面

其一，績效評價機制不完善，社會參與考評機制完善，雖然基層大力倡導第三方參評機構和專家的進入，地方影響力小，開展困難，參評力量不足、溝通渠道受限等，以至于基層財政所的評價機構仍舊是以內部打分自評的方式為主，考評結果并不能體現出公正、公平的特征，導致基層的績效評價工作處于形式中。其二，由于考評指示構成不全面，目前并沒有完善的指標體系，數據不夠嚴密。基層財政預算資金績效評級按指標的設置單一、平面化，考核評定性指標偏多而量化指標少，導致最終結果不科學，無法體現出公正性。其三，基層受到產業、技術、資金等方面的限制，導致工作開展困難，由于投入較低、人力不能支持，基層財政預算過于重視短期效益，因此忽視了制定長遠戰略的眼光，體系并不健全;另一方面基層個別項目的績效考核沿用傳統的考評，有為考評而考評的嫌疑，影響到績效評價。

（五）機構人員隊伍建設不到位

預算資金績效評價工作量大、面廣、規模大、專業性強等特征，需要高素質的專業化隊伍來為基層工作提供支持。目前從事這方面的人才稀缺，專業人員寥寥無幾。一方面基層財政需要復合型專業人才，但是現階段人才集中于的財政、會計、經濟學等，缺乏統計學、工程、管理方面等方面的復合型人才，預測分析、論證研究方面人才更少。另一方面，基層部門對績效概念模糊，執行意識、預算編制等管理理念很難提升，部分之間的工作開展無法有效進行，績效評價工作也無法有序開展。

三、現階段基層財政所開展預算資金績效評價工作的措施

（一）基層形成良好氛圍

作為一項系統性工作，需要各個責任主體共同重視齊心協力推進。在這種情況下建議基層領導層面重視預算資金績效評價工作來看，降低基層在財政資金使用方面的干預行為，在基層樹立起科學的預算意識，營造形成良好工作氛圍形成系統的績效評價制度。在基層工作中，積極運用自評、互評、他評等方式強化部門預算資金績效評價工作的責任意識，可以激發內部人員的好勝心，樹立良好的積極性來減輕部門以考核為目的開展各項專項活動的可能性。基層財政應積極和部門協作，建立基層績效評價小組發揮專業人員的專業能力，在基層形成合力提高績效評價工作的科學開展。

（二）通過規范來約束基層

制度是基層財政開展預算資金績效的權威體現。如果制度滯后的情況下建議上級財政部門制定科學合理的績效評價細則，在充分調動工作積極性的情況下結合地方實際情況，建立試行規則、完善評價方式，制定內部協調、工作流程、評價規范的一系列標準，讓績效評價有據可依，減少基層財政開展預算資金績效評價的阻力。基層也可以參照地方編制預算的方式，將預算管理、編制結合，與重大項目、績效目標同步申報交予財政審核、批復。審核確認之后下放執行，對于基層而言，績效目標可以對基層的預算執行起到良好的導向作業，引導基層預算執行的開展。

（三）積極引進第三方機構

基層財政績效考核的社會參與度低，績效無法反映真實的意見。在這種情況下基層可引入第三方機構來完善評價方式，以招標、關聯業務等方式，制定預算資金使用第三方評價方案，確定工作內容，如程序、范圍等。引入機構之后，與財政、地方建立無縫對接的體系，為第三方評價提供科學而規范的制度支撐。

（四）完善指標

基層財政部門應聯合預算單位，在基層充分發揮的主管能動性，結合基層情況深入調查、詳細分析，確定復合基層的指標，選擇符合基層的指標。其次結合實際工作建立與更新評價標準，并且在其中針對基層的變化而不斷完善，讓評價體系更符合基層地區，真正為基層所使用。所引入的第三方評價機構應充分溝通，發揮第三方在素質、專業方面的優勢來選擇符合基層的方式。

（五）打造專業團隊

預算資金評價制度、體系、業務操作等落實需要大量人才，基層財政人員大部分為會計、財務管理等人員，缺乏專業績效人員。因此基層應不斷拓展基層財政部門的專業技能，鼓勵基層財政干部利用業余時間學習課程，讓基層財政干部學習預算績效方面的內容，涉及工程管理、城鄉規劃、民政等，形成復合型人才隊伍。另一方面財政監管、績效職能要求越來越高，基層可打破以往的招聘理念，破格錄用跨行業的專業、復合型人才，制定全新的人才培養方式來促進基層財政工作的順利開展。

四、結語

綜上，基層預算資金績效考核工作開展需要充分考慮基層的實際情況，結合現狀開展，貫穿全部內容，對項目起到監督和管理的作用。在這種情況下資金績效評價工作也要強化責任意識，積極推進基層績效考核的順利開展。

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