我國私募基金管理人市場準入"放"與"管"的再思考

劉豐蕾 劉太龍

摘 要：中國對于私募基金的管理人主要還是依靠行業自律的方式來實現管理。針對這一方面，如何進一步借鑒當前國際上比較流行的金融監管和私募基金的管理經驗，強化對當前中國私募基金的治理邏輯，進一步促進政府在“放”與“管”之間的科學平衡，這些都是促進中國金融市場健康有序發展的一個必要前提。

關鍵詞：私募基金;管理人;市場準入;“放”與“管”

經濟體制改革是全面深化改革的重點，從其核心的角度上分析，就是政府與市場的關系，需要進一步處理好與協調好，因此政府在進一步放權的過程中要加大管理和服務的力度，特別是平衡好管理與服務之間的關系，這樣才能夠進一步促進金融市場的有序發展。在市場上的經濟發展過程中，要進一步推進各類產業的創新與融合，就需要鼓勵很多資本直接融資，促進各個行業之間形成公平競爭的氛圍。中國對于私募基金的管理人明確是沒有采取行政審批的制度，主要還是依靠行業自律的方式來實現管理。針對這一方面，如何進一步借鑒當前國際上比較流行的金融監管和私募基金的管理經驗，強化對當前中國私募基金的治理邏輯，是需要探索更加符合中國特色的私募基金行業的管理方式，促進中國金融行業的健康發展，這樣才能夠在防范重大金融風險和推動中國資本市場健康成長的過程中，起到積極的制度保障。

一、當前中國私募基金管理人市場準入問題的現狀

市場準入這種機制主要是在第二次世界大戰之后，針對國際關稅與貿易談判中逐步產生發達的國家，為了進一步實現整個世界貿易的自由化，需要各個國家開放本國的市場，允許其他國家進入，但是其他國家的經營者進入到市場當中需要具備一定的條件，這種條件也就稱之為市場準入。在以現代化的金融市場和市場經濟結構中，市場準入主要是從事商業的主體，在營業自由權利和政府干預經濟權利的過程中的一個交集點，也就是從事商業服務或參與到商業行為過程中的經營主體，要符合政府相關的干預措施，達到一定的條件進入到市場中。

當前針對私募基金的管理人市場準入專門的研究成果相對還是比較少，目前相關的研究也比較分散。在中國的私募基金管理的過程中，針對行業治理和相關的監管治理措施等方面還在逐步完善的過程，私募基金管理人的市場準入規制方式也與特許性的商業經營之間有一定的差別。中國當前的行政管理體制正在向社會治理的方向轉型，因此在市場準入等方面也逐漸地從單一的限制模式轉變為多元化的限制模式。對于何種社會組織去承擔這種市場準入的社會公共管理職能，其在實施行為的性質界定和所產生的法律效果等方面，還需要進一步的研究界定。就目前情況看，私募基金行業明確納入了中國統一的市場準入制度的體系之中，時間還不夠長，中國發展改革委和商務部統一將私募基金納入到行業的負面清單中，也是在2019年的時候才納入。

2008年全球金融危機之后，不少專業的研究者針對美國和歐盟等國家與地區，在私募基金等方面的監管政策進行研究。美國為代表的發達國家在證券市場上面的監督管理經驗，對私募基金管理人的準入和實施注冊登記的方式，其實對于中國的私募基金管理也有一定的借鑒作用。

從私募基金的法律性質和功能的定位上，如何促進私募基金的登記，實際上也有客觀上面的一些矛盾問題。在一些研究中，私募基金的登記在客觀上就是形成了行政許可的方式，這種方式將是強化對私募基金的相關申請材料進行審查，對出現不合格的材料，或者存在一些要件上的缺失，則不予登記。因此對私募基金的市場準入進行登記及主要還是起到對交易安全的保障作用，并且保護投資者的效益私募基金的登記，從本質上就是對從事私募基金經營的管理者進行實質性的審查。而有一些相關的研究則是認為私募基金的登記應該是一種行政確認，從本質上與證券發行的注冊制度之間是相似的，二者都是針對資本市場放松準入管制的一種表現，因此私募基金的登記應該是一種形式審查，按照法定的程序對相關的申請材料進行公開。當然也有另外的一些登記模式的思考，比如將私募基金的登記在實質審查的部分外包給專業的中介機構通過形式審查等方式，對私募基金的合法性進行確認，并出具法律意見書。因此私募基金在市場準入等方面都涉及到管理人的資質問題，無論是否進行實質審查或形式審查，都必須要基于政府放權與管理之間的平衡上，重新考慮私募基金管理人的市場準入問題，從而推進金融市場的管理手段與秩序的提升，以堅持金融審慎管理的方式，規避金融市場可能存在的一些風險。

二、中國私募基金管理人市場準入從“放”到“管”的主要變化

結合當前國際上對金融市場的監督管理，無論是加強管理或者是放松管理，都有其特定的金融市場背景和制度背景，在管理的過程中，實際上都是為了進一步實現金融市場的有序發展。金融市場的準入監管是一種動態平衡，主要是為了強化金融監管與金融自由之間的科學運行。在現有的金融監管框架當中實現對私募基金管理人準入的合規性，這主要是充分的考慮到金融市場的自由發展與金融監管之間的平衡結果。

（一）私募基金登記的背景變化

2013年以來，以工商登記轉變為商事登記為主要的標志，代表著中國市場監督管理體制的改革。中國在推動“放管服”相關的改革過程中，進一步地保障私募基金營業的自由和優化中國的營商環境，這樣更有利于金融市場形成活力。在形成更加健康和有序的金融市場秩序的過程中，政府與市場之間的關系是極為重要，也是私募基金進行管理人登記的一個市場準入背景。政府在推動管理與服務的改革過程中，盡可能清理或減少相關的行政審批事項，這也是政府職能進行轉變的重要舉措，以法律法規明文禁止的內容作為重要底線，對市場上的經營主體資源投資或經營的行為進行監督和管理，只要不損害第三方的利益或社會與國家的公共安全等，原則上政府應該允許其進入到市場。

私募基金實際上是資產管理行業中的一個重要部分，在其支持實體經濟或促進各類行業的創新創業的過程中，也有極高價值。2013年的6月，《中華人民共和國證券投資基金法》出臺之后，要求從事私募基金的管理人必須按照相關的法律法規向基金行業的協會進行登記，沒有進行登記的話，是不允許使用“基金”等字眼或者相似的名稱從事有價證券的投資活動。但在2014年的8月份出臺《私募投資基金監督管理暫行辦法》，則明確重申的私募基金的管理人不設行政審批認為，強化在運行過程中或運行過后的監督管理，對非法的私下募集資金行為進行打擊，強調行業自律和行政監管之間的結合。

從一般的理論上看，私募基金不涉及到公共利益，如果從“放管服”的角度，中國對于私募基金管理人沒有通過強制性的行政審批方式進行市場準入的管制，也并不對已經依法完成私募基金登記的機構提供登記證明文件，沒有使用相關的金融牌照的管理模式進行管理。但是私募基金的行業仍然存在一定的風險，也并不能夠完全等同于一些不需要任何準入機制的行業私募基金，在登記的設立過程中，主要還是以行業的自我規制的方式，朝著社會共治發展的方向所做出的一種。

（二）私募基金管理人登記的特點變化

第一方面，中國的私募基金管理人登記主要是一種強制性的登記，作為私募基金的管理人必須要向行業協會進行登記。從這一個角度上看，私募基金的管理人實際上是一種合規進入的行為。私募登記的行為重點還是讓行業能夠按照一定的規范參與到市場的行為中，這樣也是讓行政機關能夠確定私募基金的管理人合法開展各種工作的重要前提。第二方面，私募登記本身是行業自律的一種表現，政府的職能轉變過程中，原有的一些管理的手段逐漸地產生了一些新的變化，政府從原來對金融市場的直接管理轉變稱為間接的指導和管理，這樣本身就出現了一些監督管理方面的缺失，需要通過行業的自律進行彌補。登記制度所出現的茲有歸根結底是需要市場的自律性進行保障，也只有私募基金具備一定程度的自律，才能夠形成相對較為寬松的登記管理控制方式。行業自律實際上是相對比較靈活的，因為這樣的一種市場準入的方式，歸根結底就是一種介于市場主體和政府部門之間的維系方式，能夠對原有的市場營商環境進行控制，這樣也能夠比相關的金融市場法律法規等方面形成更好的規制手段，足以對不足的監督管理資源進行補充。第三方面，私募登記主要是全口徑的登記，也就是除了法律法規的一些特殊的豁免情況，在中華人民共和國的境內開展私募基金管理人的活動，都必須要依法完成私募登記。

三、在私募基金的市場準入登記中的監管策略

私募基金行業在中國快速發展，但是實際上也存在一些相對比較嚴重的風險。即便是在行業自律的條件下推動私募基金管理人的市場準入登記，但是，政府或者其他相關的組織仍然是要加強針對私募基金的市場準入登記過程中的監督管理，尤其是在事前的監督管理方面不可缺位。

第一方面，在私募的基金進行登記的過程中，一定要加強對于登記過程的持續性規范，特別是要采取一些必要的手段進行有效監管。私募登記的條件應該在原有的基礎上進行全面的補充，特別是在行業自律的條件下，針對私募基金的從業人員以及相關的經營條件等方面都是應該有相對比較具體的規定。政府或者行業的組織都可以要求私募基金通過邀請第三方的中介機構進行核查，通過核查這些私募基金的條件情況，進一步對原有的私募基金從業管理人員的市場準入條件進行考量。特別是在登記的審核過程中，一定要堅持對風險更加符合規范的審核和控制，對存在利益沖突的一些相關問題要進行核對和檢查，這樣才能夠運用好一些監督管理的思維，促進私募基金的合規合法運營。

第二方面，政府和行業的主導組織應該進一步強化在商事登記管理等方面的源頭治理，特別是要具備市場準入的負面清單進行管理。私募基金的一些風險事件，歸根到底就是事前監督相對不夠到位，因此，在管理的過程中，應該盡可能做到對源頭信息真實性的核查。對于私募基金的管理人進行商事登記的過程中，應該督促當地政府的金融主管部門進行認定，這種對于其源頭的信息規范的方式，將有助于對基金從業人員的規范引導。雖然私募基金的市場準入審核部門可能和傳統的金融機構在市場準入方面有一定的差異，但是，政府可以參照相關的一些金融機構的市場準入規定進行進一步的控制和引導，這樣能夠鼓勵更多的私募基金采取更加合規合法的方式參與到金融行業的從業過程中。而且政府還要主動將一些風險監管的要素納入到負面清單的范疇，這樣可以禁止一些沒有用金融從業能力的人員或者機構進入到私募基金的市場里面，從而進一步對原有的行業市場準入機制進行更加科學并且全面的管理。

四、結語

在私募基金的管理人員市場準入登記的過程中，一定要進一步加強政府在管理和服務過程里面的平衡和優化，特別是要形成一定的機制，在針對私募基金的從業人員進行更加科學管理進程里面，采取更加合法合規的方式進行引導，最終明確一些負面的清單，對這些組織和機構的準入條件進行進一步審核。因此，在未來，中國要進一步促進私募基金以更加健康地方式參與到金融市場中，就必須對政府的角色進行重新思考和認定，通過更加有效的管理手段，避免私募基金產生更多的市場風險，同時又能夠活躍當前中國的金融市場，起到更加良好的“放管服”效應。

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