鄉鎮福利企業發展問題研究

施奇梁

摘 要：鄉鎮福利企業在我國殘疾人幫扶歷史中發揮了重要的作用，近年來隨著市場化競爭的沖擊，鄉鎮福利企業也出現大規模倒閉破產，但是鄉鎮福利企業仍然具有長遠生命力。針對鄉鎮福利企業發展中存在的依賴政策生產、利潤率低以及殘疾人員工受教育水平偏低等問題，通過上海市B企業的案例研究來找到政策措施，從而為其他省市鄉鎮福利企業和殘疾人就業權益保障提供建議。

關鍵詞：鄉鎮福利企業;發展問題;政策措施

一、問題的提出

我國為妥善解殘疾人的就業問題而建立起殘疾人集中就業制度來幫助這些人實現就業。在這過程中殘疾人集中就業制度得到了長足發展，并演化成專門的福利企業形式。

福利企業在我國20世紀90年代發展到了頂峰但是很快隨著改革開放的進程以及政策轉變，原有福利企業稅收優惠政策受到限制并且福利企業還需面對市場化的沖擊，在一系列因素的影響下福利企業紛紛倒閉，遇到許多困難。松江區由于遠離市區并且區域面積廣大其內部有著大量鄉鎮福利企業，這些鄉鎮福利企業較城市福利企業面領著更多困境。

筆者在2020年對松江區B文具廠的調研中發現，目前鄉鎮福利企業面臨著如殘疾人員工數量不足、私有企業惡意競爭、訂單減少等等問題，此外上海市殘疾人福利政策也對福利企業招聘殘疾人產生了一定負面影響。

二、上海市鄉鎮福利企業困境

福利企業作為一種集中安排殘疾人就業的就業方式，在長久以來都依靠政府政策進行發展，這使得福利企業雖然經過數十年的發展，卻還是無法實現自身獨立運營，并且存在諸多問題。鄉鎮福利企業由于一般建設運營在經濟發展落后的地區導致其生存壓力較城市福利企業更為嚴峻。

（一）憑借固有訂單生存但也因此受到限制

鄉鎮福利企業會存在通過政府協調的方式將原本大型國企的部分訂單轉移生產的情況，由于資源限制往往從事低附加值的二次加工。

松江區B文具廠作為一家成立于1998年的從事鉛芯以及文教用品的企業，其依靠中國第一鉛筆有限公司的部分訂單轉移來從事鉛筆的二次加工等生產。B文具廠在這23年的發展中一直從事于該生產，但是其無法主導定價權，其產品銷售被限制而只能獲得固定利潤，這給企業帶來的影響是將固定收入大部分投入到了員工工資開支而無法擴大生產，其生產機器也大多老舊而得不到更新。因此鄉鎮福利企業雖然能夠依靠固有訂單維持企業的基本運轉并實現殘疾人員工的工作權益，但是卻無法實現福利企業自身更好發展。

（二）低利潤率依賴福利企業退稅政策維持運營

低利潤率是困擾許多福利企業的重要問題一，造成低利潤率的原因有許多，根據國內學者的研究包括福利企業缺乏專業管理、殘疾人員工受教育水平低、政府政策限制等原因。

B文具廠現今的管理者是一名懷揣著助殘理念的中年人，使得該福利企業在十多年的發展中始終有效保障殘疾人員工的權益，但是他也明確指出現在其企業需要依賴相關退稅優惠政策才能勉強實現盈利，而且現在企業狀況也無法吸引新的管理人員加入，而該文具廠的大多數殘疾人員工受教育水平為小學和初中水平。最后便是該福利企業依靠上級單位調撥的訂單進行生產，并且限制了銷售價格和對象，導致最后的結果是每年4%-5%的固定利潤。

（三）殘疾人員工受教育水平低且缺乏能力提升培訓

影響殘疾人就業的影響因素眾多，受教育水平通常被認為是影響殘疾人就業的關鍵因素之一。（賴德勝等，2008）殘疾人受教育水平的落后導致殘疾人在就業時遭遇到更大困難，較低的受教育水平限制其日后的發展，低端制造業正逐漸轉移到其他欠發達地區或國家，導致殘疾人的工作機會也遇到威脅。

另一方面是鄉鎮殘疾人缺乏必要的能力提高培訓，對于殘疾人職工來說由于身體因素和觀念的缺乏，有限的職業培訓也來自當地政府，在鄉鎮福利企業當中情況甚至更糟，絕大多數殘疾人員工受教育水平較低，更多是參加工作時的入職培訓。

（四）福利企業政策調整，面對市場化浪潮

首先最重要的便是福利企業退稅政策，根據相關政策調整福利企業的優惠退稅還需要計入企業所得稅進一步征稅，這就導致福利企業稅收優惠大幅減少，同時使得經濟效益較好的企業退出福利企業行列，而小型企業則無法依靠這一稅收優惠發展壯大，其次相關政策還對福利企業實際安置殘疾人員工比例進行了調整，從原來的50%降低到了25%，而實際最低殘疾人員工數量也降為10人，這讓原本效益較低的福利企業會選擇裁員來降低運營成本。

而近年來國家對于福利企業資質認定的政策也在逐步取消，在2020年6月16日上海市人民政府關于廢止〈上海市社會福利企業管理辦法〉的決定生效之后，福利企業這一概念正式走向歷史。在松江B文具廠的運營中福利企業管理辦法的取消也只是意味著稅務報備的便利，其他方面仍依賴國有企業的訂單交付，來自政府層面的資源支持并不多。

（五）基層助殘服務不到位，缺少社會參與

助殘服務對于殘疾人員工必不可少，而由于鄉鎮福利企業自身發展規模限制無法保障助殘服務的提供，使得這些福利企業的員工除了工作之外得不到其他城市殘疾人可以享受到的服務，例如健康咨詢、娛樂活動等等，因此在很大程度上當地基層政府需要發揮相應的作用。

在松江B文具廠的實際運營并沒有得到來自于上級主管民政部門的相應支持，僅僅是對其進行每年的例行檢查工作。而社會組織也基本上沒有在該地區活動的現象，居民們平時也不會自發到福利企業進行助殘活動。因此鄉鎮福利企業的助殘服務還是欠缺的，需要多方努力進行完善。

三、鄉鎮福利企業發展的優化路徑

鄉鎮福利企業的長遠發展需要多方力量的參與，不能僅僅依靠政府的政策扶持，而是要通過自身發展方式轉變、提高社會公眾參與以及政府政策調整等方式共同實現鄉鎮福利企業的健康發展。

（一）鄉鎮福利企業突破自身桎梏，尋求新的發展模式

通過20世紀90年代的市場化已經證明鄉鎮福利企業一切依靠政府支持的做法是行不通的，其迫切需要從原有發展模式中進行改革，利用現有條件和政策支持來完成市場化改造。

1、以現有資源為保障，大膽創新發展新產品

鄉鎮福利企業需要突破原有產品生產限制，向上下游產品線進行延伸，擴大生產范圍等，提高生產的利潤水平，利潤水平的提高也可以為企業之后的發展提供資金支持。而原本的固有訂單則是福利企業發展的重要優勢，也是最后的保障。

此外面對市場化洪流，需要進一步提升適應性，主動迎合市場。鄉鎮福利企業生產的產品更多滿足的是政府需求，制造生產的產品是外觀和功能單一的五金產品、文具等等，而無法滿足普通消費者的多樣需求，所以需要通過深入的市場調研等方式了解普調消費者需求，從而根據市場需求升級原有產品，滿足更多消費者需求打開產品的市場。

2、以現代商業企業為模板，改善企業運營

鄉鎮福利企業在很長一段時間都是在計劃經濟的環境下發展生存的，進入新時代之后無法轉變觀念而仍然實行原有的落后經營方式，從而一步步被時代所淘汰。從管理者到員工都按照一成不變的方式工作，管理者缺乏市場化的長遠眼光，而員工沒有進取的意愿只能是按部就班的工作。

首先要鄉鎮福利企業要完成現代企業管理模式的改革，積極主動向現有優秀民營企業取經，學習其管理模式，激發管理人員的創新熱情。其次也需要向社會招募有著公益精神的年輕管理者進入企業內部，改善現有鄉鎮福利企業管理層老年化的問題，為將來的發展提供新鮮血液。

（二）政府角色轉變，引導市場、社會力量參與福利企業發展

盡管社會主義市場經濟體系已經深入人心，但另一方面政府仍在國有企業以及相關企業中發揮著巨大影響。對于福利企業發展問題上，政府無法做到面面俱到來保證這些企業的健康運營，存在著政府失靈。隨著服務型政府的建設，“放管服”改革持續推進，政府以外的力量開始加入到福利企業運營中來，商業企業和社會組織參與都是重要的方式之一。

1、針對企業生存問題，靈活調整政策廣度及深度

如今福利企業稅收政策大不如從前，同時上海市內鄉鎮福利企業由于員工素質和企業自身技術等原因依賴政策支持，以一刀切的方式將鄉鎮福利企業推向市場并不可取。政府需要考慮到鄉鎮福利企業的困難而靈活調整政策實施，對于鄉鎮內在殘疾人就業上有突出作用的福利企業應當加強政策傾斜，同時引導殘疾人員工進行職業培訓和促進福利企業轉型升級，實現殘疾人就業權益的更好保障。另外，針對上海市內私營企業利用政策漏洞來違規招聘殘疾人員工的行為也應當加大執法力度，避免私營企業通過殘疾人社會保障金政策的方式吸引殘疾人到企業就業，最終使得鄉鎮福利企業找不到殘疾人員工。

2、加強放管服改革，引導多元力量參與

我國政府正大力建設服務型政府，通過多項政策措施來健全惠企服務機制、提高投資審批效率等等，最終希望激活市場主體活力。許多追求社會價值的商業企業將注意力放到了殘疾人就業領域，這些商業企業有著成熟的管理體系和富裕的資金，可以有效幫助鄉鎮福利企業獲得新的發展機會。此外國有企業也在鄉鎮福利企業中存在一定影響力，對于國有企業來說這也是其肩負的一種責任。

另一方面，近年來社會組織開始蓬勃發展，這些組織往往熱衷于實現某一社會目標，并通過各種方式參與到實際問題中來，在一定程度上發揮著不小的作用。政府可以將城市內的社會組織引導到社會力量相對缺乏的鄉鎮地區并提供財政支持，從而有效提高社會組織的效用。

3、培育社會文化，弘揚助殘精神

在鄉鎮福利企業的實際運營情況來看，當地居民并沒有參與到助殘活動中來，使得鄉鎮福利企業缺少和外界進行接觸和互動，這樣導致居民不能認識理解鄉鎮福利企業在殘疾人事業當中的重要性，不利于社會助殘文化的培養。政府作為公共服務的提供者而肩負著社會大眾進行文化宣傳教育的職責。

政府通過舉辦殘疾人服務文化宣傳活動，幫助殘疾人走出家門而融入到社會中來，同時使得人們了解到殘疾人的真實想法。促進人們參與到助殘活動中，擺脫原本政府單方面行為的困局，實現政府、殘疾人、普通居民間的有效互動。

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