深圳軌道交通投融資模式回顧及再創新探索

龔文平，田 鑫

（港鐵軌道交通(深圳)有限公司，深圳 518109）

1 深圳軌道交通進入高質量發展時期

在深圳經濟特區建立40周年、深圳全面推進建設中國特色社會主義先行示范區一周年之際，2020年10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020～2025年)》(以下簡稱《實施方案》)及首批授權事項清單，賦予深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權，支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放[1]。作為體現城市高品質、高層次的城市軌道交通，截至2020年底，深圳城市軌道交通網絡達411 km，日均客流達621.69萬人次，占公交出行的58.74%，深圳軌道交通網絡已形成規模效益，也已成為深圳建設先行示范區的重要助力。深圳放眼全球與未來，正在打造高質量發展高地，深圳軌道交通也需要在更高起點、更高層次、更高目標上建設，以詮釋建軌道就是建城市，運營軌道就是經營城市的理念[2]。

根據深圳政府相關文件，深圳2020至2025年近期建設的軌道交通(國家鐵路、城際鐵路、城市軌道、樞紐等)項目投資規模、投資強度巨大，線路長度達823 km，政府資本金需求約2 596億元，總投資達6 490億元(按 40%資本金推算)，軌道交通投資壓力大、需要再創新投融資模式。

2 深圳創新軌道交通投融資模式的回顧

深圳軌道交通建設經歷了一元化、多元化投融資模式的創新變革。“政府主導、市場化運作、多元化投資、可持續發展”成為深圳市積極推進軌道交通投融資體制改革的基本原則[3]。

深圳地鐵一期工程(1998～2004)由 1號線首期工程和4號線首期工程組成，線路總長21.6 km，總投資約105億元，采用一元化投資模式，由政府負責70%資金，企業通過銀行貸款籌措30%資金，主要依靠政府直接財政投入。

二期工程及調整工程(2005～2011)包含 1號線續建工程、2號線、3號線、4號線續建工程、5號線，總長155.2 km，總投資約705億元，市政府探索投融資體制改革，積極引入社會資本，采用了多元化的投融資模式(BOT (build-operate-transter，建設-經營-轉讓)、BT (build-transter，建設-轉讓)、市區共建)：4號線二期工程投資60億元，由港鐵公司采用BOT模式投資建設及運營；5號線采用“投融資+設計施工總承包+回報”的BT建設模式[4]；3號線采用市區出資共建，由龍崗區企業負責建設；其他線路由政府財政負責50%的資本金，其余50%的建設資金由企業采用債券、短融、銀行貸款等形式進行融資，融資渠道與融資方式呈現多樣化。

三期工程及調整工程(2011～2016)包含 6號線(一、二期)、7號線、8號線、9號線(一、二期)、10號線、11號線及2～5號線的延長線路，總長254.7 km，總投資1 537.6億元，深圳市政府在全國繼續采用多元化的投融資模式：7、9、11號線采用BT模式，引入3家市政建筑央企；4號線三期采用代建+委托運營模式；其他線路由政府負責50%資本金和還本付息部分責任。為降低政府出資壓力，深圳市積極探索“軌道+物業”發展模式，通過將地鐵沿線上蓋用地作價出資注入深圳地鐵集團，由地鐵集團融資開展地鐵建設。深圳市2013年5月出臺了《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》《深圳市土地使用權作價出資實施流程》和《作價出資合同(范本)》，為土地作價出資制定政策保障。深圳市政府先后為二期、三期工程向深圳地鐵集團配置14塊上蓋物業開發用地，總開發建筑面積約700萬m2，土地綜合開發收益合計約1 210億元，可覆蓋一、二、三期和三期調整的所有債務資金還本付息的78%[5]。

四期工程及調整工程(2017～2022)包含 6號線支線(一、二期)、12 號線(一、二期)、13 號線(一、二期)、14號線、16號線(一、二期)及3號線四期、7號線二期、8號線三期、11號線二期、20號線一期等線路，總長224.8 km，總投資為2 259億元[6,7]，市政府積極響應國家關于大力推廣PPP (public-private-partnership，政府和社會資本合作)模式的要求，融資模式更加多元化。12、13號線采用PPP模式吸引外資、國企、央企資本參與并以市場化方式投資、建設及運營，其他線路則由政府承擔40%～50%的資金，其余資金則由企業發行地方政府專項債券、銀行貸款等進行融資。為此，市政府意向再次向深圳地鐵集團配置6塊上蓋開發用地，土地綜合開發收益預估約810億元，基本可以覆蓋四期工程資本金。

深圳五期建設規劃(2021～2026)征求意見稿中，總體方案為5條線路總長約213.8 km，總投資估算約2625億元。五期建設規劃的投融資模式的思路是推進軌道與土地一體化發展，大力推廣PPP模式，以實現軌道交通高質量可持續發展。

3 上蓋物業開發是軌道交通投融資再創新的基石

軌道交通上蓋物業是指在軌道交通場段/車站范圍內的直接整體相連并與軌道交通不可分割的商業、辦公、住宅等多層次建筑物。其顯著的特征一是在軌道交通設施紅線范圍內，并直接與整體相連的空間；二是與軌道交通不可分割，須與軌道交通同步規劃設計，提前做好預留工程；三是在軌道交通設施上面重新造出一塊土地進行物業開發，是土地資源的二次開發利用；四是實現多重收益，即變現地價，實現地價收入，創造開發收益，獲取物業和土地的增值收益；五是涵養客流，增加運營收益[8]。

3.1 物理及技術上不可分割

軌道交通與上蓋物業在物理層面及技術上從規劃設計至施工階段均不可分割，軌道交通在規劃設計階段就需要考慮上蓋物業的接口及預留條件，如上蓋物業的平臺結構、荷載估算、地基基礎和支撐結構(預置工程)；軌道和上蓋物業發展的防火分隔；上蓋物業機電預留方案等。施工階段上蓋物業的荷載就需要反映在軌道交通的樁柱及平臺結構上(如圖1所示)。

圖1 軌道交通場站與上蓋物業的剖面關系Figure 1 Section diagram of the rail transit &railway integrated property

同樣，上蓋物業在設計和施工階段，就要與軌道交通業主、設計單位緊密聯絡，以解決軌道交通上蓋物業設計預留、車站設計方案與物業發展的設計構思的接口問題，如設計時需要分析并提交施工階段對車輛段、車站、軌道換乘線路保護方面的提案；分析并提交詳細交通影響評估報告；分析并提交設計及建造的安全評核報告等。

3.2 產權上的同一性使統一實施整體效益最大化

軌道交通與上蓋物業產權的同一性是軌道建設與上蓋物業統一實施最核心的要素，由于產權的同一性導致整體目標將會高度統一、總體利益高度一致，使得軌道與物業在規劃建設上統一、財務上安排靈活、進度上協調推進、管理上統一、協調成本減小、風險管理能力提高，使軌道建設與上蓋物業開發整體效益最大化。

軌道交通與上蓋物業綜合發展模式的精髓是軌道與物業產權的統一，進而軌道交通帶來的外延效益通過項目公司開發上蓋物業反哺給軌道建設運營。軌道交通的投融資模式再創新需要結合上蓋物業綜合發展，另外，上蓋物業的特性也使其成為軌道交通投融資再創新的基石。

4 深圳再創新軌道交通投融資模式的探索

國務院、國家發展改革委、財政部等部門多次出臺導向性政策，鼓勵軌道交通進行投融資改革，采用PPP模式引入社會資本，對軌道交通進行綜合開發和多元化經營，推動軌道交通建設和城市發展的良性互動機制的逐步形成。

在軌道交通PPP模式和上蓋物業開發整合實施方面，國家發展改革委、財政部、國土資源部密集出臺文件，允許確定項目投資主體和用地主體環節合并實施，鼓勵PPP項目和土地使用權招標工作同步開展。財政部文件提出可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施(財金〔2016〕91號)；國家發展改革委文件提出鼓勵項目建設用地涉及土地招拍掛的工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展(發改投資〔2016〕2231號)；國土資源部文件提出通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發權中標人的，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合并實施(國土資廳發〔2016〕38號)。

在《實施方案》及首批事項清單中，要求深圳先行先試、引領示范，并支持深圳用好用足經濟特區立法權。深圳完全可以將軌道交通 PPP項目與上蓋物業開發如何整合實施方面先行先試，探索更新的投融資模式。

4.1 “軌道交通 PPP+上蓋物業規劃+浮動現金補貼”模式

該模式在PPP模式、上蓋用地作價出資的基礎上，基于現有法規的框架下，創新的一種投融資模式，其主要內容框架見圖2：政府通過公開招標選擇優質社會資本，社會資本與政府出資代表組建項目公司，項目公司負責軌道交通的投資、建設及運營，并主導做好軌道上蓋物業規劃及綜合開發方案，提出規劃指標及土地出讓計劃的建議給國土部門，由國土部門按照建議的規劃指標及土地出讓計劃進行招拍掛。政府財政部門全額收取地價，并按照協議確定的溢價浮動比例返還給項目公司，以作為項目公司投資建設運營軌道線路的缺口補貼。

圖2 軌道交通+上蓋物業規劃+浮動現金補貼模式Figure 2 Model of the rail transit+railway integrated property+floating cash subsidy

該模式在2007年4號線二期BOT模式深港雙方談判過程中，已形成一套完整的方案報政府，但由于當時的宏觀政策環境要求軌道交通PPP項目不能與土地有任何的關聯，故很遺憾該方案未被采納。

4.1.1 模式的特點和優勢

1) 土地綜合開發效益最大化。軌道項目公司基于TOD理念做好上蓋物業規劃，政府按規劃方案招拍掛，全額收取最高地價；

2) 軌道PPP項目浮動現金補貼與地價掛鉤。政府收取地價后，按照協議所定浮動比例補償項目公司；項目公司積極性提高，通過上蓋物業規劃效益最大化獲得最優的浮動現金補貼，具備一定的抗風險能力；

3) 符合法律法規。政府公開出售上蓋物業開發土地，收取全額地價，符合國家現行土地法規，政府以現金形式補償項目公司，符合收支兩條線原則；

4) PPP項目公司基于軌道沿線TOD規劃、客流需求編制上蓋物業規劃方案、預留軌道與物業接口、上蓋物業出讓計劃，以期獲得最大的客流票務收入及最高的浮動現金補貼，關聯實現了“軌道+物業”綜合發展模式。

4.1.2 模式的操作思路

1) 政府實施機構編制軌道交通PPP項目實施方案時，設定因軌道交通建設帶來的部分外延效益支付給項目公司的機制，使項目公司達到合理回報的基本條件；

2) 政府實施機構和國土部門對沿線上蓋物業地塊進行梳理，并測算PPP項目可行性缺口與上蓋物業不同地價起算值、不同補償標準值的平衡性；

3) PPP項目招標文件中要求社會資本提交初步的上蓋物業規劃方案，并報可行性缺口、不同地價起算值、不同補償標準值、補償總額等補償標準；

4) 項目實施過程中，項目公司無償向政府提供沿線上蓋物業地塊的土地規劃、功能分配、建筑布置、小區開發參數、規劃指標、土地出讓計劃等規劃設計方案；

5) 政府國土部門采用該規劃設計方案并以招拍掛方式出售沿線上蓋物業地塊，并收取全額地價；

6) 政府財政部門按照 PPP合同中確定的不同地價起算值、不同補償標準值將溢價部分支付給項目公司。

在目前國家大力鼓勵軌道交通采用PPP模式引入社會資本，并對上蓋物業進行綜合開發的政策環境下，該方案已不存在任何法律政策障礙，PPP項目滿足國家的招投標法，上蓋物業開發用地拍賣符合土地招拍掛規定，政府收取地價、財政現金補貼PPP項目，符合收支兩條線原則，總體優勢較為明顯。

4.2 “軌道交通PPP與上蓋物業開發捆綁招標”模式

重慶市郊鐵路璧山至銅梁線工程 PPP項目于2021年2月7日完成招標工作，該PPP項目與土地開發存在間接關聯：在該PPP項目預審文件中，明確參與本項目銅梁區相關土地招拍掛中的投標人，在PPP項目技術評分中可以得6.5分，并要求投標人需在投標文件中承諾中標后參與到銅梁區后續 3590土地招拍掛，并簽訂相關協議，未能按相關協議要求履行責任義務的，處5萬元/畝(1畝=666.67 m2)的罰金[9]。在璧銅 PPP項目與土地間接關聯的基礎上，“軌道交通PPP與上蓋物業開發捆綁招標”模式更進一步創新，其主要內容框架見圖3。政府實施機構和國土部門聯合，評估軌道投資建設運營需求及補貼缺口、捆綁地塊地價及綜合開發收益，測算整個項目的缺口或盈利情況，然后確定捆綁招標辦法，再通過聯合公開招標方式選擇優質社會資本(基于PPP模式運營期20～30年，優質社會資本以軌道運營商為主，與房地產開發企業組成聯合體較好)，社會資本與政府出資代表組建項目公司，項目公司負責軌道交通的投資、建設、運營以及上蓋物業開發，政府收取綜合地價(測算綜合開發收益大于軌道補貼缺口)，或者支付補貼缺口(測算綜合開發收益小于軌道補貼缺口)。

圖3 軌道交通PPP+上蓋物業開發捆綁招標模式Figure 3 Model of the rail transit PPP and railway integrated property joint bidding

4.2.1 模式的特點和優勢

1) 軌道與上蓋物業整體效益最大化。軌道項目公司進行上蓋物業開發，軌道與上蓋物業的銜接接口、進度、管理、協調、財務安排、經濟效益等趨于最優；

2) 軌道PPP與上蓋物業作為同一項目招標。兩者捆綁招標，地價款可以抵扣軌道建設成本，減少土地收入中央及地方計提等費用，實現軌道建設運營成本和地價的兩者最優組合，政府財政為最大受益方；軌道項目公司通過上蓋物業開發獲得增值收益反哺軌道建設運營，物業開發又為軌道吸引了恒常客流，項目公司也最大程度獲益，政府和企業實現雙贏；

3) 不違背法律法規，需要創新招標辦法。招投標法、物權法及土地管理法等法規未禁止土地與軌道PPP項目共同招標，且深圳于2012年11月28日采用綜合評標法公開招標出讓寶安尖崗山A122-0341宗地土地使用權及深圳當代藝術館與城市規劃展覽館項目建設運營管理權，已有土地使用權招標、兩項目合并招標的實踐案例[10]。

4.2.2 模式的操作思路

1) 政府實施機構和國土部門成立聯合工作組，編制軌道交通PPP項目實施方案時，設定因軌道交通建設帶來的部分外延效益支付給項目公司的機制，使項目公司達到合理回報的基本條件；

2) 政府實施機構和國土部門對沿線捆綁上蓋物業地塊進行梳理，并測算PPP項目可行性缺口與捆綁上蓋物業地價、綜合開發收益的平衡性；

3) 政府制定軌道 PPP項目與上蓋物業捆綁招標的管理辦法，并在公共資源交易平臺進行公開招標，優選一家集軌道交通投資、建設、運營和物業開發的聯合體為中標社會資本；

4) 項目公司負責統籌整體軌道與上蓋物業的設計、建設、開發及運營管理，同步進行軌道、上蓋物業及周邊交通配套的設計；

5) 項目公司繳納綜合地價，并進行上蓋物業開發，開發收益補償給軌道建設及運營成本。

4.2.3 目前的障礙及突破建議

1) 地價款抵扣問題。該問題是軌道建設成本抵扣了部分地價，導致綜合地價形式上低于單獨招拍掛的價格，國土部門及地方財政未能收到對應的地價款，與目前執行的國有土地使用權地價款及出讓收支兩條線管理相沖突。建議深圳市政府依托先行先試政策，爭取獲得國家相關主管部門同意，并制定相應辦法。

2) 土地增值稅問題。由于項目公司繳納的綜合地價較低，導致土地開發增值稅額比例偏高，項目公司需要承擔非常高的增值稅。建議將軌道建設成本作為上蓋物業開發配套設施成本費用的一部分，在計算土地增值稅時作為扣除項目予以扣除，這需要與稅務機關溝通與探討，并取得其確認。

5 結語

軌道交通與上蓋物業具有物理技術層面不可分割性，兩者地塊產權統一性將產生最大化的經濟效益，統一實施建立了軌道交通與上蓋物業的互饋機制，能將軌道交通的外延效益反哺給軌道交通，解決了軌道交通建設資金和運營虧損的問題，軌道交通企業能夠達到自負盈虧，微利經營，良性發展。

在國家、部委等政策對軌道交通PPP項目及軌道交通與上蓋物業整合實施的支持下，深圳應利用先行先試、引領示范政策，再創新探索軌道交通 PPP項目與上蓋物業整合實施的投融資模式，總結形成可復制、可推廣的經驗，再引領示范到粵港澳大灣區及全國實施。