深圳軌道交通投融資模式回顧及再創(chuàng)新探索

龔文平，田 鑫

（港鐵軌道交通(深圳)有限公司，深圳 518109）

1 深圳軌道交通進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時期

在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年、深圳全面推進(jìn)建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)一周年之際，2020年10月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案(2020～2025年)》(以下簡稱《實施方案》)及首批授權(quán)事項清單，賦予深圳在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)，支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放[1]。作為體現(xiàn)城市高品質(zhì)、高層次的城市軌道交通，截至2020年底，深圳城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)達(dá)411 km，日均客流達(dá)621.69萬人次，占公交出行的58.74%，深圳軌道交通網(wǎng)絡(luò)已形成規(guī)模效益，也已成為深圳建設(shè)先行示范區(qū)的重要助力。深圳放眼全球與未來，正在打造高質(zhì)量發(fā)展高地，深圳軌道交通也需要在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上建設(shè)，以詮釋建軌道就是建城市，運(yùn)營軌道就是經(jīng)營城市的理念[2]。

根據(jù)深圳政府相關(guān)文件，深圳2020至2025年近期建設(shè)的軌道交通(國家鐵路、城際鐵路、城市軌道、樞紐等)項目投資規(guī)模、投資強(qiáng)度巨大，線路長度達(dá)823 km，政府資本金需求約2 596億元，總投資達(dá)6 490億元(按 40%資本金推算)，軌道交通投資壓力大、需要再創(chuàng)新投融資模式。

2 深圳創(chuàng)新軌道交通投融資模式的回顧

深圳軌道交通建設(shè)經(jīng)歷了一元化、多元化投融資模式的創(chuàng)新變革。“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作、多元化投資、可持續(xù)發(fā)展”成為深圳市積極推進(jìn)軌道交通投融資體制改革的基本原則[3]。

深圳地鐵一期工程(1998～2004)由 1號線首期工程和4號線首期工程組成，線路總長21.6 km，總投資約105億元，采用一元化投資模式，由政府負(fù)責(zé)70%資金，企業(yè)通過銀行貸款籌措30%資金，主要依靠政府直接財政投入。

二期工程及調(diào)整工程(2005～2011)包含 1號線續(xù)建工程、2號線、3號線、4號線續(xù)建工程、5號線，總長155.2 km，總投資約705億元，市政府探索投融資體制改革，積極引入社會資本，采用了多元化的投融資模式(BOT (build-operate-transter，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BT (build-transter，建設(shè)-轉(zhuǎn)讓)、市區(qū)共建)：4號線二期工程投資60億元，由港鐵公司采用BOT模式投資建設(shè)及運(yùn)營；5號線采用“投融資+設(shè)計施工總承包+回報”的BT建設(shè)模式[4]；3號線采用市區(qū)出資共建，由龍崗區(qū)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)；其他線路由政府財政負(fù)責(zé)50%的資本金，其余50%的建設(shè)資金由企業(yè)采用債券、短融、銀行貸款等形式進(jìn)行融資，融資渠道與融資方式呈現(xiàn)多樣化。

三期工程及調(diào)整工程(2011～2016)包含 6號線(一、二期)、7號線、8號線、9號線(一、二期)、10號線、11號線及2～5號線的延長線路，總長254.7 km，總投資1 537.6億元，深圳市政府在全國繼續(xù)采用多元化的投融資模式：7、9、11號線采用BT模式，引入3家市政建筑央企；4號線三期采用代建+委托運(yùn)營模式；其他線路由政府負(fù)責(zé)50%資本金和還本付息部分責(zé)任。為降低政府出資壓力，深圳市積極探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式，通過將地鐵沿線上蓋用地作價出資注入深圳地鐵集團(tuán)，由地鐵集團(tuán)融資開展地鐵建設(shè)。深圳市2013年5月出臺了《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》《深圳市土地使用權(quán)作價出資實施流程》和《作價出資合同(范本)》，為土地作價出資制定政策保障。深圳市政府先后為二期、三期工程向深圳地鐵集團(tuán)配置14塊上蓋物業(yè)開發(fā)用地，總開發(fā)建筑面積約700萬m2，土地綜合開發(fā)收益合計約1 210億元，可覆蓋一、二、三期和三期調(diào)整的所有債務(wù)資金還本付息的78%[5]。

四期工程及調(diào)整工程(2017～2022)包含 6號線支線(一、二期)、12 號線(一、二期)、13 號線(一、二期)、14號線、16號線(一、二期)及3號線四期、7號線二期、8號線三期、11號線二期、20號線一期等線路，總長224.8 km，總投資為2 259億元[6,7]，市政府積極響應(yīng)國家關(guān)于大力推廣PPP (public-private-partnership，政府和社會資本合作)模式的要求，融資模式更加多元化。12、13號線采用PPP模式吸引外資、國企、央企資本參與并以市場化方式投資、建設(shè)及運(yùn)營，其他線路則由政府承擔(dān)40%～50%的資金，其余資金則由企業(yè)發(fā)行地方政府專項債券、銀行貸款等進(jìn)行融資。為此，市政府意向再次向深圳地鐵集團(tuán)配置6塊上蓋開發(fā)用地，土地綜合開發(fā)收益預(yù)估約810億元，基本可以覆蓋四期工程資本金。

深圳五期建設(shè)規(guī)劃(2021～2026)征求意見稿中，總體方案為5條線路總長約213.8 km，總投資估算約2625億元。五期建設(shè)規(guī)劃的投融資模式的思路是推進(jìn)軌道與土地一體化發(fā)展，大力推廣PPP模式，以實現(xiàn)軌道交通高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

3 上蓋物業(yè)開發(fā)是軌道交通投融資再創(chuàng)新的基石

軌道交通上蓋物業(yè)是指在軌道交通場段/車站范圍內(nèi)的直接整體相連并與軌道交通不可分割的商業(yè)、辦公、住宅等多層次建筑物。其顯著的特征一是在軌道交通設(shè)施紅線范圍內(nèi)，并直接與整體相連的空間；二是與軌道交通不可分割，須與軌道交通同步規(guī)劃設(shè)計，提前做好預(yù)留工程；三是在軌道交通設(shè)施上面重新造出一塊土地進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，是土地資源的二次開發(fā)利用；四是實現(xiàn)多重收益，即變現(xiàn)地價，實現(xiàn)地價收入，創(chuàng)造開發(fā)收益，獲取物業(yè)和土地的增值收益；五是涵養(yǎng)客流，增加運(yùn)營收益[8]。

3.1 物理及技術(shù)上不可分割

軌道交通與上蓋物業(yè)在物理層面及技術(shù)上從規(guī)劃設(shè)計至施工階段均不可分割，軌道交通在規(guī)劃設(shè)計階段就需要考慮上蓋物業(yè)的接口及預(yù)留條件，如上蓋物業(yè)的平臺結(jié)構(gòu)、荷載估算、地基基礎(chǔ)和支撐結(jié)構(gòu)(預(yù)置工程)；軌道和上蓋物業(yè)發(fā)展的防火分隔；上蓋物業(yè)機(jī)電預(yù)留方案等。施工階段上蓋物業(yè)的荷載就需要反映在軌道交通的樁柱及平臺結(jié)構(gòu)上(如圖1所示)。

圖1 軌道交通場站與上蓋物業(yè)的剖面關(guān)系Figure 1 Section diagram of the rail transit &railway integrated property

同樣，上蓋物業(yè)在設(shè)計和施工階段，就要與軌道交通業(yè)主、設(shè)計單位緊密聯(lián)絡(luò)，以解決軌道交通上蓋物業(yè)設(shè)計預(yù)留、車站設(shè)計方案與物業(yè)發(fā)展的設(shè)計構(gòu)思的接口問題，如設(shè)計時需要分析并提交施工階段對車輛段、車站、軌道換乘線路保護(hù)方面的提案；分析并提交詳細(xì)交通影響評估報告；分析并提交設(shè)計及建造的安全評核報告等。

3.2 產(chǎn)權(quán)上的同一性使統(tǒng)一實施整體效益最大化

軌道交通與上蓋物業(yè)產(chǎn)權(quán)的同一性是軌道建設(shè)與上蓋物業(yè)統(tǒng)一實施最核心的要素，由于產(chǎn)權(quán)的同一性導(dǎo)致整體目標(biāo)將會高度統(tǒng)一、總體利益高度一致，使得軌道與物業(yè)在規(guī)劃建設(shè)上統(tǒng)一、財務(wù)上安排靈活、進(jìn)度上協(xié)調(diào)推進(jìn)、管理上統(tǒng)一、協(xié)調(diào)成本減小、風(fēng)險管理能力提高，使軌道建設(shè)與上蓋物業(yè)開發(fā)整體效益最大化。

軌道交通與上蓋物業(yè)綜合發(fā)展模式的精髓是軌道與物業(yè)產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一，進(jìn)而軌道交通帶來的外延效益通過項目公司開發(fā)上蓋物業(yè)反哺給軌道建設(shè)運(yùn)營。軌道交通的投融資模式再創(chuàng)新需要結(jié)合上蓋物業(yè)綜合發(fā)展，另外，上蓋物業(yè)的特性也使其成為軌道交通投融資再創(chuàng)新的基石。

4 深圳再創(chuàng)新軌道交通投融資模式的探索

國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、財政部等部門多次出臺導(dǎo)向性政策，鼓勵軌道交通進(jìn)行投融資改革，采用PPP模式引入社會資本，對軌道交通進(jìn)行綜合開發(fā)和多元化經(jīng)營，推動軌道交通建設(shè)和城市發(fā)展的良性互動機(jī)制的逐步形成。

在軌道交通PPP模式和上蓋物業(yè)開發(fā)整合實施方面，國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部密集出臺文件，允許確定項目投資主體和用地主體環(huán)節(jié)合并實施，鼓勵PPP項目和土地使用權(quán)招標(biāo)工作同步開展。財政部文件提出可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施(財金〔2016〕91號)；國家發(fā)展改革委文件提出鼓勵項目建設(shè)用地涉及土地招拍掛的工作與社會資本方招標(biāo)、評標(biāo)等工作同時開展(發(fā)改投資〔2016〕2231號)；國土資源部文件提出通過招標(biāo)方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標(biāo)人的，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施(國土資廳發(fā)〔2016〕38號)。

在《實施方案》及首批事項清單中，要求深圳先行先試、引領(lǐng)示范，并支持深圳用好用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。深圳完全可以將軌道交通 PPP項目與上蓋物業(yè)開發(fā)如何整合實施方面先行先試，探索更新的投融資模式。

4.1 “軌道交通 PPP+上蓋物業(yè)規(guī)劃+浮動現(xiàn)金補(bǔ)貼”模式

該模式在PPP模式、上蓋用地作價出資的基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)有法規(guī)的框架下，創(chuàng)新的一種投融資模式，其主要內(nèi)容框架見圖2：政府通過公開招標(biāo)選擇優(yōu)質(zhì)社會資本，社會資本與政府出資代表組建項目公司，項目公司負(fù)責(zé)軌道交通的投資、建設(shè)及運(yùn)營，并主導(dǎo)做好軌道上蓋物業(yè)規(guī)劃及綜合開發(fā)方案，提出規(guī)劃指標(biāo)及土地出讓計劃的建議給國土部門，由國土部門按照建議的規(guī)劃指標(biāo)及土地出讓計劃進(jìn)行招拍掛。政府財政部門全額收取地價，并按照協(xié)議確定的溢價浮動比例返還給項目公司，以作為項目公司投資建設(shè)運(yùn)營軌道線路的缺口補(bǔ)貼。

圖2 軌道交通+上蓋物業(yè)規(guī)劃+浮動現(xiàn)金補(bǔ)貼模式Figure 2 Model of the rail transit+railway integrated property+floating cash subsidy

該模式在2007年4號線二期BOT模式深港雙方談判過程中，已形成一套完整的方案報政府，但由于當(dāng)時的宏觀政策環(huán)境要求軌道交通PPP項目不能與土地有任何的關(guān)聯(lián)，故很遺憾該方案未被采納。

4.1.1 模式的特點和優(yōu)勢

1) 土地綜合開發(fā)效益最大化。軌道項目公司基于TOD理念做好上蓋物業(yè)規(guī)劃，政府按規(guī)劃方案招拍掛，全額收取最高地價；

2) 軌道PPP項目浮動現(xiàn)金補(bǔ)貼與地價掛鉤。政府收取地價后，按照協(xié)議所定浮動比例補(bǔ)償項目公司；項目公司積極性提高，通過上蓋物業(yè)規(guī)劃效益最大化獲得最優(yōu)的浮動現(xiàn)金補(bǔ)貼，具備一定的抗風(fēng)險能力；

3) 符合法律法規(guī)。政府公開出售上蓋物業(yè)開發(fā)土地，收取全額地價，符合國家現(xiàn)行土地法規(guī)，政府以現(xiàn)金形式補(bǔ)償項目公司，符合收支兩條線原則；

4) PPP項目公司基于軌道沿線TOD規(guī)劃、客流需求編制上蓋物業(yè)規(guī)劃方案、預(yù)留軌道與物業(yè)接口、上蓋物業(yè)出讓計劃，以期獲得最大的客流票務(wù)收入及最高的浮動現(xiàn)金補(bǔ)貼，關(guān)聯(lián)實現(xiàn)了“軌道+物業(yè)”綜合發(fā)展模式。

4.1.2 模式的操作思路

1) 政府實施機(jī)構(gòu)編制軌道交通PPP項目實施方案時，設(shè)定因軌道交通建設(shè)帶來的部分外延效益支付給項目公司的機(jī)制，使項目公司達(dá)到合理回報的基本條件；

2) 政府實施機(jī)構(gòu)和國土部門對沿線上蓋物業(yè)地塊進(jìn)行梳理，并測算PPP項目可行性缺口與上蓋物業(yè)不同地價起算值、不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值的平衡性；

3) PPP項目招標(biāo)文件中要求社會資本提交初步的上蓋物業(yè)規(guī)劃方案，并報可行性缺口、不同地價起算值、不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值、補(bǔ)償總額等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；

4) 項目實施過程中，項目公司無償向政府提供沿線上蓋物業(yè)地塊的土地規(guī)劃、功能分配、建筑布置、小區(qū)開發(fā)參數(shù)、規(guī)劃指標(biāo)、土地出讓計劃等規(guī)劃設(shè)計方案；

5) 政府國土部門采用該規(guī)劃設(shè)計方案并以招拍掛方式出售沿線上蓋物業(yè)地塊，并收取全額地價；

6) 政府財政部門按照 PPP合同中確定的不同地價起算值、不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值將溢價部分支付給項目公司。

在目前國家大力鼓勵軌道交通采用PPP模式引入社會資本，并對上蓋物業(yè)進(jìn)行綜合開發(fā)的政策環(huán)境下，該方案已不存在任何法律政策障礙，PPP項目滿足國家的招投標(biāo)法，上蓋物業(yè)開發(fā)用地拍賣符合土地招拍掛規(guī)定，政府收取地價、財政現(xiàn)金補(bǔ)貼PPP項目，符合收支兩條線原則，總體優(yōu)勢較為明顯。

4.2 “軌道交通PPP與上蓋物業(yè)開發(fā)捆綁招標(biāo)”模式

重慶市郊鐵路璧山至銅梁線工程 PPP項目于2021年2月7日完成招標(biāo)工作，該P(yáng)PP項目與土地開發(fā)存在間接關(guān)聯(lián)：在該P(yáng)PP項目預(yù)審文件中，明確參與本項目銅梁區(qū)相關(guān)土地招拍掛中的投標(biāo)人，在PPP項目技術(shù)評分中可以得6.5分，并要求投標(biāo)人需在投標(biāo)文件中承諾中標(biāo)后參與到銅梁區(qū)后續(xù) 3590土地招拍掛，并簽訂相關(guān)協(xié)議，未能按相關(guān)協(xié)議要求履行責(zé)任義務(wù)的，處5萬元/畝(1畝=666.67 m2)的罰金[9]。在璧銅 PPP項目與土地間接關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，“軌道交通PPP與上蓋物業(yè)開發(fā)捆綁招標(biāo)”模式更進(jìn)一步創(chuàng)新，其主要內(nèi)容框架見圖3。政府實施機(jī)構(gòu)和國土部門聯(lián)合，評估軌道投資建設(shè)運(yùn)營需求及補(bǔ)貼缺口、捆綁地塊地價及綜合開發(fā)收益，測算整個項目的缺口或盈利情況，然后確定捆綁招標(biāo)辦法，再通過聯(lián)合公開招標(biāo)方式選擇優(yōu)質(zhì)社會資本(基于PPP模式運(yùn)營期20～30年，優(yōu)質(zhì)社會資本以軌道運(yùn)營商為主，與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)組成聯(lián)合體較好)，社會資本與政府出資代表組建項目公司，項目公司負(fù)責(zé)軌道交通的投資、建設(shè)、運(yùn)營以及上蓋物業(yè)開發(fā)，政府收取綜合地價(測算綜合開發(fā)收益大于軌道補(bǔ)貼缺口)，或者支付補(bǔ)貼缺口(測算綜合開發(fā)收益小于軌道補(bǔ)貼缺口)。

圖3 軌道交通PPP+上蓋物業(yè)開發(fā)捆綁招標(biāo)模式Figure 3 Model of the rail transit PPP and railway integrated property joint bidding

4.2.1 模式的特點和優(yōu)勢

1) 軌道與上蓋物業(yè)整體效益最大化。軌道項目公司進(jìn)行上蓋物業(yè)開發(fā)，軌道與上蓋物業(yè)的銜接接口、進(jìn)度、管理、協(xié)調(diào)、財務(wù)安排、經(jīng)濟(jì)效益等趨于最優(yōu)；

2) 軌道PPP與上蓋物業(yè)作為同一項目招標(biāo)。兩者捆綁招標(biāo)，地價款可以抵扣軌道建設(shè)成本，減少土地收入中央及地方計提等費(fèi)用，實現(xiàn)軌道建設(shè)運(yùn)營成本和地價的兩者最優(yōu)組合，政府財政為最大受益方；軌道項目公司通過上蓋物業(yè)開發(fā)獲得增值收益反哺軌道建設(shè)運(yùn)營，物業(yè)開發(fā)又為軌道吸引了恒常客流，項目公司也最大程度獲益，政府和企業(yè)實現(xiàn)雙贏；

3) 不違背法律法規(guī)，需要創(chuàng)新招標(biāo)辦法。招投標(biāo)法、物權(quán)法及土地管理法等法規(guī)未禁止土地與軌道PPP項目共同招標(biāo)，且深圳于2012年11月28日采用綜合評標(biāo)法公開招標(biāo)出讓寶安尖崗山A122-0341宗地土地使用權(quán)及深圳當(dāng)代藝術(shù)館與城市規(guī)劃展覽館項目建設(shè)運(yùn)營管理權(quán)，已有土地使用權(quán)招標(biāo)、兩項目合并招標(biāo)的實踐案例[10]。

4.2.2 模式的操作思路

1) 政府實施機(jī)構(gòu)和國土部門成立聯(lián)合工作組，編制軌道交通PPP項目實施方案時，設(shè)定因軌道交通建設(shè)帶來的部分外延效益支付給項目公司的機(jī)制，使項目公司達(dá)到合理回報的基本條件；

2) 政府實施機(jī)構(gòu)和國土部門對沿線捆綁上蓋物業(yè)地塊進(jìn)行梳理，并測算PPP項目可行性缺口與捆綁上蓋物業(yè)地價、綜合開發(fā)收益的平衡性；

3) 政府制定軌道 PPP項目與上蓋物業(yè)捆綁招標(biāo)的管理辦法，并在公共資源交易平臺進(jìn)行公開招標(biāo)，優(yōu)選一家集軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營和物業(yè)開發(fā)的聯(lián)合體為中標(biāo)社會資本；

4) 項目公司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整體軌道與上蓋物業(yè)的設(shè)計、建設(shè)、開發(fā)及運(yùn)營管理，同步進(jìn)行軌道、上蓋物業(yè)及周邊交通配套的設(shè)計；

5) 項目公司繳納綜合地價，并進(jìn)行上蓋物業(yè)開發(fā)，開發(fā)收益補(bǔ)償給軌道建設(shè)及運(yùn)營成本。

4.2.3 目前的障礙及突破建議

1) 地價款抵扣問題。該問題是軌道建設(shè)成本抵扣了部分地價，導(dǎo)致綜合地價形式上低于單獨招拍掛的價格，國土部門及地方財政未能收到對應(yīng)的地價款，與目前執(zhí)行的國有土地使用權(quán)地價款及出讓收支兩條線管理相沖突。建議深圳市政府依托先行先試政策，爭取獲得國家相關(guān)主管部門同意，并制定相應(yīng)辦法。

2) 土地增值稅問題。由于項目公司繳納的綜合地價較低，導(dǎo)致土地開發(fā)增值稅額比例偏高，項目公司需要承擔(dān)非常高的增值稅。建議將軌道建設(shè)成本作為上蓋物業(yè)開發(fā)配套設(shè)施成本費(fèi)用的一部分，在計算土地增值稅時作為扣除項目予以扣除，這需要與稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通與探討，并取得其確認(rèn)。

5 結(jié)語

軌道交通與上蓋物業(yè)具有物理技術(shù)層面不可分割性，兩者地塊產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一性將產(chǎn)生最大化的經(jīng)濟(jì)效益，統(tǒng)一實施建立了軌道交通與上蓋物業(yè)的互饋機(jī)制，能將軌道交通的外延效益反哺給軌道交通，解決了軌道交通建設(shè)資金和運(yùn)營虧損的問題，軌道交通企業(yè)能夠達(dá)到自負(fù)盈虧，微利經(jīng)營，良性發(fā)展。

在國家、部委等政策對軌道交通PPP項目及軌道交通與上蓋物業(yè)整合實施的支持下，深圳應(yīng)利用先行先試、引領(lǐng)示范政策，再創(chuàng)新探索軌道交通 PPP項目與上蓋物業(yè)整合實施的投融資模式，總結(jié)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，再引領(lǐng)示范到粵港澳大灣區(qū)及全國實施。