紐約地鐵財(cái)務(wù)困境及對(duì)中國(guó)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的啟示

劉曉冬 ，代 力，周?chē)?guó)華 ，周芳汀

（1. 中南大學(xué)運(yùn)輸工程學(xué)院，長(zhǎng)沙 410075；2. 國(guó)家鐵路局科技與法制司綜合技術(shù)處，北京 100891；3. 西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，成都 610031；4. 西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，成都 610031；5. 西南交通大學(xué)鐵路行業(yè)中外人文交流研究院，成都 610031）

1 紐約地鐵的發(fā)展及現(xiàn)狀

紐約是世界上最發(fā)達(dá)的城市之一，也是世界上人口最多的城市之一，由于龐大的常駐人口和流動(dòng)人口，使得紐約承受巨大的交通壓力。

自20世紀(jì)80年代，起紐約開(kāi)始強(qiáng)調(diào)各種運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展與無(wú)縫接駁[1]，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展建立起包含公交、地鐵以及鐵路的綜合公共交通網(wǎng)絡(luò)，為紐約市民提供便捷、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)輸服務(wù)，同時(shí)有效緩解了城市擁堵、環(huán)境惡化等問(wèn)題，為城市發(fā)展提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐。依托發(fā)達(dá)便捷的公共交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，紐約市每年可減少超過(guò)1500萬(wàn)t污染物排放[2]，使得紐約成為美國(guó)碳效率最高的城市。但由于財(cái)務(wù)上的巨額虧損、老舊的設(shè)施設(shè)備難以更新，愈來(lái)愈差的運(yùn)輸服務(wù)亦使得近年來(lái)紐約地鐵面臨巨大的挑戰(zhàn)。

針對(duì)紐約地鐵運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，現(xiàn)有研究大多僅提出紐約地鐵面臨的挑戰(zhàn)及問(wèn)題，少數(shù)研究從票制票價(jià)、外部競(jìng)爭(zhēng)加劇、城市土地利用[3-5]等單一方面對(duì)紐約地鐵面臨的困境進(jìn)行剖析。

然而紐約市地鐵運(yùn)營(yíng)所面臨的困境并非單一因素造成，本文基于已有學(xué)者的研究成果，參考紐約市地鐵規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相關(guān)的文獻(xiàn)，收集整理紐約大都會(huì)運(yùn)輸署(MTA)年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，分析紐約地鐵所面臨的設(shè)施設(shè)備老舊、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量差以及巨額修繕資金難以籌措等主要問(wèn)題間的內(nèi)部關(guān)系，基于政府補(bǔ)貼及運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性兩大維度，從發(fā)展初期的定位、委托代理關(guān)系下目標(biāo)不一致、日常運(yùn)營(yíng)收益滯漲、溢價(jià)回收不足等方面對(duì)其面臨的困境原因進(jìn)行解析。

2 紐約地鐵困境

已有百年歷史的紐約地鐵目前主要面臨設(shè)施設(shè)備老舊、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量差、巨額修繕資金難以籌措等 3大問(wèn)題。

2.1 設(shè)施設(shè)備老舊

紐約地鐵至今仍舊使用 1904年初建成的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，列車(chē)運(yùn)行主要依靠手動(dòng)控制，在1995年威廉斯堡大橋撞車(chē)事故發(fā)生后，為保證安全性對(duì)信號(hào)系統(tǒng)進(jìn)行的修改導(dǎo)致列車(chē)延誤頻發(fā)[6]。在進(jìn)入站臺(tái)時(shí)，老舊的進(jìn)出閘機(jī)使得乘客需多次刷卡才能夠進(jìn)入，顯著降低了進(jìn)出站效率；安檢設(shè)備的缺失導(dǎo)致乘客逃票現(xiàn)象頻發(fā)，進(jìn)一步惡化地鐵運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性。由于站內(nèi)缺少護(hù)欄等必要的安全措施，2016年美國(guó)紐約地鐵共發(fā)生168次意外事件，造成48人喪生[7]。

2.2 運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量差

紐約地鐵運(yùn)營(yíng)組織靈活，線網(wǎng)規(guī)劃的前瞻性使得紐約地鐵實(shí)現(xiàn)了快慢車(chē)組合開(kāi)行及24 h不間斷運(yùn)營(yíng)[8]，但糟糕的乘坐體驗(yàn)及頻繁延誤使得其難以為乘客提供高質(zhì)量的運(yùn)輸服務(wù)：由于年久失修且未在地鐵內(nèi)禁食，紐約地鐵站內(nèi)隨處可見(jiàn)各種垃圾，鼠患成災(zāi)，且少有清潔人員及時(shí)清理，衛(wèi)生安全狀況極差[7]；同時(shí)近年來(lái)紐約地鐵延誤事故頻發(fā)，每月發(fā)生超過(guò)7萬(wàn)次延誤事故，運(yùn)行準(zhǔn)點(diǎn)率僅 65%左右[3]。低質(zhì)量運(yùn)輸服務(wù)使得紐約市地鐵客流近年來(lái)呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，難以提供穩(wěn)定增長(zhǎng)的票務(wù)收入。

2.3 巨額修繕資金難以籌措

隨著地鐵運(yùn)營(yíng)時(shí)間及里程的增加，除日常運(yùn)營(yíng)常規(guī)支出外，地鐵架大修、設(shè)施設(shè)備更新維護(hù)將帶來(lái)巨大的資金需求。紐約地鐵在發(fā)展過(guò)程中存在折舊計(jì)提不合理的問(wèn)題，初期未充分考慮后續(xù)維護(hù)更新資金需求，疊加自身運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性不佳、兩級(jí)政府在資金劃撥上互相推諉，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期間投資不足、保養(yǎng)延遲及現(xiàn)代化延遲。大都會(huì)運(yùn)輸署表示，在經(jīng)歷了數(shù)十年的資金不足和疏于管理的情況后，紐約地鐵在未來(lái)十年需投資超400億美元進(jìn)行全面整修以緩解當(dāng)前困境，否則將陷入“死亡漩渦”[9]。而依據(jù)MTA發(fā)布的2019～2022年預(yù)算報(bào)告，紐約地鐵將在 2020、2021、2022這3年分別面臨高達(dá)5.1億、8.16億、9.91億美元赤字的窘境。

通過(guò)分析紐約地鐵目前面臨的3大主要問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，由于巨額設(shè)施設(shè)備維護(hù)更新所需的資金難以籌措，紐約地鐵至今仍使用著老舊的信號(hào)系統(tǒng)、低效的進(jìn)出閘機(jī)，面臨著安檢設(shè)備以及護(hù)欄的缺失以及頻發(fā)的車(chē)輛故障，老舊的運(yùn)營(yíng)設(shè)施設(shè)備難以為乘客提供高效、安全、穩(wěn)定的運(yùn)輸服務(wù)，低質(zhì)量的運(yùn)輸服務(wù)又反過(guò)來(lái)對(duì)資金的籌措、運(yùn)營(yíng)的效率以及經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)生消極的影響。從分析結(jié)果可知，面臨的3大問(wèn)題中巨額資金的籌措困難已成紐約地鐵陷入困境的關(guān)鍵原因，而設(shè)施設(shè)備老舊、以及低質(zhì)量的運(yùn)輸服務(wù)為問(wèn)題表象。紐約地鐵運(yùn)營(yíng)困境內(nèi)部關(guān)系如圖1所示。

圖1 紐約地鐵運(yùn)營(yíng)困境內(nèi)部關(guān)系Figure 1 Internal relations of the New York subway operation dilemma

3 紐約地鐵發(fā)展模式缺陷

對(duì)于紐約地鐵目前陷入發(fā)展困境的關(guān)鍵原因——巨額資金籌措困難，理論上可從增加政府補(bǔ)貼以及增強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性來(lái)解決。政府補(bǔ)貼方面由于地鐵發(fā)展初期紐約市政府未能充分認(rèn)識(shí)軌道交通準(zhǔn)公益性屬性，將軌道交通定位為競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)，難以發(fā)揮政府補(bǔ)貼在可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，同時(shí)在發(fā)展過(guò)程中形成的市—州兩級(jí)政府委托代理關(guān)系下，不一致的目標(biāo)導(dǎo)致難以達(dá)成統(tǒng)一的資金劃撥方案。

運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性方面，源于主營(yíng)票務(wù)收入增長(zhǎng)疲軟以及僅通過(guò)稅收的手段進(jìn)行溢價(jià)回收，忽視了多元開(kāi)發(fā)這一隨地鐵運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)開(kāi)展便能夠帶來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流的溢價(jià)回收手段，致使每年僅能依靠政府財(cái)政的撥款勉強(qiáng)維持基本運(yùn)營(yíng)，其發(fā)展模式缺陷如圖2所示。

圖2 紐約地鐵發(fā)展模式缺陷Figure 2 Defects in the New York subway development model

3.1 政府補(bǔ)貼制度不健全

紐約地鐵運(yùn)營(yíng)管理權(quán)歷經(jīng)社會(huì)資本進(jìn)入，紐約市政府進(jìn)入及社會(huì)資本退出，及移交紐約州政府3個(gè)主要階段(見(jiàn)圖3)。地鐵發(fā)展初期，私營(yíng)地鐵公司建設(shè)的IRT系統(tǒng)及BRT系統(tǒng)有效解決了城市擁堵及部分地區(qū)過(guò)度集中開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，引導(dǎo)人口向未開(kāi)發(fā)的區(qū)域轉(zhuǎn)移，滿足城市發(fā)展需求的同時(shí)，依靠巨大客流基礎(chǔ)為投資者帶來(lái)豐厚的收益，伴隨地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)及規(guī)模效應(yīng)的凸顯，1930年客運(yùn)量達(dá)到20.46億人次。

圖3 紐約地鐵運(yùn)營(yíng)管理權(quán)階段劃分Figure 3 Stage division of the New York subway operation management rights

3.1.1 發(fā)展初期定位錯(cuò)誤

紐約地鐵在發(fā)展初期引入社會(huì)資本，通過(guò)政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投融資、社會(huì)資本負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)政企合作。由于將軌道交通運(yùn)營(yíng)定位為競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)而非公共事業(yè)，在票價(jià)管制及通貨膨脹背景下，運(yùn)營(yíng)虧損被歸結(jié)為私營(yíng)公司的無(wú)效率，而政府補(bǔ)貼則被視為私營(yíng)公司非法攫取公共利益[5]。為防止私營(yíng)地鐵公司通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷公共交通運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致降低服務(wù)質(zhì)量及運(yùn)輸效率，紐約市政府成立獨(dú)立的IND系統(tǒng)(INDependent Subway)并交由紐約市交通局運(yùn)營(yíng)。由于受到公路競(jìng)爭(zhēng)沖擊導(dǎo)致客流分流，及受到政府管制的低票價(jià)政策使得地鐵運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性大幅下降，私營(yíng)鐵路相繼申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，社會(huì)資本逐步退出，紐約市政府將原有3大系統(tǒng)統(tǒng)一納入市交通局運(yùn)營(yíng)管理，然而伴隨客運(yùn)量減少及設(shè)施設(shè)備維修的資金需求增大，財(cái)務(wù)虧損逐年增大。該階段地鐵運(yùn)營(yíng)依舊以自負(fù)盈虧、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為原則，直到MTA成立后紐約市政府才將軌道交通運(yùn)營(yíng)定位為準(zhǔn)公益性的公共服務(wù)項(xiàng)目，正式給予財(cái)政補(bǔ)貼[5]。初期定位錯(cuò)誤導(dǎo)致社會(huì)資本的相繼退出，同時(shí)難以發(fā)揮政府補(bǔ)貼在可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。

3.1.2 多層級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分不明

由于大舉發(fā)債開(kāi)展市政工程建設(shè)及美國(guó)石油危機(jī)的影響，稅收已難以覆蓋政府債務(wù)，紐約市政府信用評(píng)級(jí)直線下降。為避免政府財(cái)政完全崩潰且需維持紐約地鐵正常運(yùn)營(yíng)，紐約州政府計(jì)劃利用 MTA管理的州內(nèi)鐵路、公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施收入補(bǔ)貼地鐵系統(tǒng)支出，于1968年正式將紐約市地鐵系統(tǒng)移交給MTA負(fù)責(zé)[5]。紐約市政府作為委托人在自身財(cái)政出現(xiàn)問(wèn)題的情況下，將地鐵實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移給擁有更多交通收入來(lái)源的州政府以解決地鐵所需巨額補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)管理權(quán)的移交使得紐約州政府成為紐約地鐵的實(shí)際掌控者，而紐約市政府則是紐約地鐵的實(shí)際使用者及享受者，兩者關(guān)系可看作委托—代理的博弈關(guān)系。

然而由于州政府及市政府政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的不一致，使得兩方在針對(duì)紐約地鐵更新改造巨大資金缺口的承擔(dān)比例問(wèn)題上矛盾不斷。州政府認(rèn)為地鐵網(wǎng)絡(luò)全部位于紐約市范圍內(nèi)，紐約市政府作為地鐵的實(shí)際受益者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大比例的資金投入；而紐約市政府則認(rèn)為包括地鐵運(yùn)營(yíng)票務(wù)收入在內(nèi)，市政府每年向MTA支付超過(guò)100億美元，占運(yùn)營(yíng)支出70%以上，州政府作為實(shí)際掌控者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)設(shè)施設(shè)備更新的額外投資[10]。相比一級(jí)政府出資，兩級(jí)政府財(cái)力更強(qiáng)，然而由于未能?chē)?yán)格落實(shí)出資主體責(zé)任、明確劃分補(bǔ)貼的承擔(dān)比例，反而導(dǎo)致政府間互相推諉，使得巨額資金籌措難以落實(shí)。

3.2 運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性不佳

3.2.1 日常運(yùn)營(yíng)收益滯漲

對(duì)比2012年到2017年紐約地鐵客運(yùn)收費(fèi)、運(yùn)營(yíng)總支出及其變化率(見(jiàn)圖4)，可以發(fā)現(xiàn)近年來(lái)紐約市地鐵運(yùn)營(yíng)票務(wù)收入變化率低于總支出變化率。紐約地鐵運(yùn)營(yíng)收入來(lái)源主要包括票務(wù)收入以及基于稅收的溢價(jià)回收兩大部分，由于缺乏多元化的業(yè)務(wù)收入來(lái)源，票務(wù)收入的緩慢增速嚴(yán)重影響了地鐵運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性，對(duì)地鐵的正常運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不利的影響。為增強(qiáng)日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性，應(yīng)對(duì)通貨膨脹及縮小赤字，增加票務(wù)收入，紐約地鐵票價(jià)共經(jīng)歷18次調(diào)價(jià)，增長(zhǎng)至目前2.75美元[5,9]。但由于城市與地鐵整體規(guī)劃不足、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量差所導(dǎo)致的非高峰期客流流失以及猖獗的逃票現(xiàn)象所導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)收入直接損失，即使票價(jià)持續(xù)上漲也未能有效改善日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性。為維持正常的運(yùn)營(yíng)，紐約地鐵每年需要巨額政府補(bǔ)貼，近年來(lái)補(bǔ)貼金額由 20世紀(jì)40年代的1 000萬(wàn)美元[5]，上漲至超過(guò)80億美元。

圖4 紐約客運(yùn)收入與支出對(duì)比Figure 4 Comparison of New York passenger revenue and expenses

1) 地鐵與城市整體規(guī)劃不足。紐約市在發(fā)展的過(guò)程中，城市居住人口逐漸向郊區(qū)遷移，目前紐約地鐵核心區(qū)及居住區(qū)的差異化分布保障了通勤客流，然而地鐵在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中未能充分考慮城市擴(kuò)張及郊區(qū)化發(fā)展，使得非通勤客流急劇減少，不斷增強(qiáng)的峰值效應(yīng)以及逐漸降低的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大幅提高了紐約地鐵的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)更新成本，削弱了其經(jīng)濟(jì)性，造成巨額虧損[5,11]。

2) 客流下降。紐約市老舊的運(yùn)營(yíng)設(shè)備以及信號(hào)系統(tǒng)在經(jīng)歷多年的運(yùn)營(yíng)后已經(jīng)難以為乘客提供穩(wěn)定、可靠的運(yùn)輸服務(wù)，同時(shí)受到Uber等新興交通方式的沖擊[4]，紐約地鐵自2015年年客運(yùn)量達(dá)17.63億人次后，客運(yùn)量逐年下滑[12]，鑒于客運(yùn)量下降以及服務(wù)質(zhì)量惡化壓低了營(yíng)收預(yù)期，美國(guó)債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪于 2018年12月將MTA的信用評(píng)級(jí)展望由“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”。

3) 逃票現(xiàn)象猖獗。猖獗的逃票現(xiàn)象直接影響了紐約地鐵的運(yùn)營(yíng)收入，由于低效的進(jìn)出站閘機(jī)及安檢設(shè)備缺失，近年來(lái)紐約地鐵的逃票率增長(zhǎng)迅速，僅2018年一年造成的票務(wù)直接收入損失便達(dá)2.15億美元，進(jìn)一步減弱了其運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性[9]。

3.2.2 運(yùn)營(yíng)溢價(jià)回收不足

1) 多元化開(kāi)發(fā)不足。紐約地鐵由MTA負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，其主要的收入來(lái)源于客運(yùn)收費(fèi)以及贈(zèng)款、撥款和稅收。其2017年?duì)I業(yè)收入僅占總收入的57.14%，其中營(yíng)業(yè)收入中主要來(lái)源為客運(yùn)的收費(fèi)，近年來(lái)呈滯漲趨勢(shì)。營(yíng)業(yè)收入的單一性決定了MTA在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中自身經(jīng)濟(jì)性不足，其收入有近一半依賴于贈(zèng)款、撥款、稅收等非營(yíng)業(yè)收入，而贈(zèng)款、撥款、稅收在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在較大的不確定性，在 2017年贈(zèng)款、撥款、稅收等收入下降的情況下，MTA年收入與支出間差額達(dá)到了近6年的新高，導(dǎo)致運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備沒(méi)有足夠的資金進(jìn)行維修與更新，由于缺少資金進(jìn)行線路的新建與新業(yè)務(wù)的開(kāi)展，對(duì)其進(jìn)行正常的業(yè)務(wù)開(kāi)展與運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生消極的影響。MTA 2012～2017年收入支出見(jiàn)表1。

表1 MTA 收入支出Table 1 MTA income and expenditure 百萬(wàn)美元

目前紐約地鐵雖然在規(guī)劃中考慮了地鐵站點(diǎn)與沿途商業(yè)的銜接，但MTA在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程將自身定位為單純的運(yùn)輸企業(yè)，基本未涉足多元開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，其收益來(lái)源主要依靠票務(wù)收入和政府撥款及補(bǔ)貼，未能通過(guò)構(gòu)建多元化業(yè)務(wù)體系以獲得地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)。中國(guó)香港地鐵作為世界盈利性最好的地鐵，構(gòu)建起以地鐵運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)，物業(yè)開(kāi)發(fā)為核心，地鐵商業(yè)為配合，對(duì)外輸出為新驅(qū)動(dòng)的多元化開(kāi)發(fā)體系，保障運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)了由運(yùn)營(yíng)地鐵向經(jīng)營(yíng)地鐵的跨越。

2) 溢價(jià)回收機(jī)制多元化不足。紐約地鐵在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中意識(shí)到地鐵的運(yùn)營(yíng)能夠在票務(wù)收入外產(chǎn)生額外的溢出收益，建立起依托稅收進(jìn)行溢價(jià)回收的機(jī)制，擴(kuò)展了運(yùn)營(yíng)的收入來(lái)源，合理地分享了運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的溢價(jià)。但隨著每年地鐵運(yùn)營(yíng)總支出的持續(xù)增長(zhǎng)，稅收收入在近年來(lái)卻出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。目前地鐵溢價(jià)的回收方式主要包括基于稅收的溢價(jià)回收模式以及基于聯(lián)合開(kāi)發(fā)的溢價(jià)回收模式，然而對(duì)于利用稅收這一方式進(jìn)行溢價(jià)的回收，需要涉及政府、企業(yè)和個(gè)人等多方博弈，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加征新的稅費(fèi)存在較大阻礙。紐約政府十年前計(jì)劃新增的擁堵費(fèi)在郊外通勤者的反對(duì)下至今仍沒(méi)有實(shí)施，所以基于稅收進(jìn)行溢價(jià)回收將面臨參與各方利益博弈導(dǎo)致難以達(dá)成共識(shí)以及稅收后期增長(zhǎng)放緩、缺少新的增長(zhǎng)動(dòng)力等兩大問(wèn)題。而在基于聯(lián)合開(kāi)發(fā)的溢價(jià)回收模式中，地鐵公司作為物業(yè)開(kāi)發(fā)的參與者及后期運(yùn)營(yíng)者，能夠分享地鐵運(yùn)營(yíng)聚集的客流所帶來(lái)的沿線物業(yè)價(jià)值及站點(diǎn)內(nèi)外商業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來(lái)穩(wěn)定且持續(xù)增長(zhǎng)的收入。對(duì)比紐約地鐵通過(guò)稅收獲得的溢價(jià)收入以及中國(guó)香港地鐵通過(guò)聯(lián)合開(kāi)發(fā)獲得的溢價(jià)收入可以發(fā)現(xiàn)，基于聯(lián)合開(kāi)發(fā)以及多元開(kāi)發(fā)能夠隨著地鐵的持續(xù)運(yùn)營(yíng)獲得持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的溢價(jià)收入。紐約及香港溢價(jià)回收方式對(duì)比如圖5所示。

圖5 紐約與香港溢價(jià)回收方式對(duì)比Figure 5 Comparison of New York and Hong Kong premium recovery methods

4 對(duì)中國(guó)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的啟示

目前中國(guó)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)于政府補(bǔ)貼依賴性較高，前期巨額的建設(shè)資本金及后續(xù)架大修的持續(xù)補(bǔ)貼，使得政府財(cái)政承受較大壓力，紐約地鐵陷入的財(cái)務(wù)困境對(duì)中國(guó)軌道交通發(fā)展有警示作用，應(yīng)在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中予以重視。

第一，雙輪驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)正外部性內(nèi)部化。軌道交通多以追求社會(huì)效益最大化為目標(biāo)，項(xiàng)目準(zhǔn)公益性屬性決定其運(yùn)營(yíng)定價(jià)難以覆蓋成本，為平衡公共利益及商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，亟需通過(guò)政府補(bǔ)貼及多元開(kāi)發(fā)雙輪驅(qū)動(dòng)正外部性內(nèi)部化。一是明確政府補(bǔ)貼在軌道交通可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，統(tǒng)籌運(yùn)用資本性補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼、資源性補(bǔ)貼構(gòu)建激勵(lì)性政府補(bǔ)貼模式；二是轉(zhuǎn)變觀念重塑自身定位，軌道交通運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)將自身定位為軌道交通的經(jīng)營(yíng)者，逐步實(shí)現(xiàn)由“運(yùn)營(yíng)”向“經(jīng)營(yíng)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)，除提供基本的運(yùn)輸服務(wù)外，在規(guī)劃建設(shè)階段應(yīng)充分考慮后續(xù)的多元業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)，分享軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)外溢，增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)造血能力，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第二，明確劃分參與各方責(zé)任。為避免出現(xiàn)紐約地鐵面臨的不同層級(jí)政府間互相推諉，難以落實(shí)設(shè)施設(shè)備更新所需的巨額資金，特別是市域(郊)鐵路常涉及多個(gè)政府出資主體和府際合作，應(yīng)在項(xiàng)目規(guī)劃期間合理設(shè)計(jì)補(bǔ)貼方式，明確參與各方責(zé)任及各政府出資主體對(duì)于軌道交通的補(bǔ)貼比例。在保障軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需財(cái)政補(bǔ)貼資金的同時(shí)，應(yīng)著眼減輕政府財(cái)政壓力，增加多元收入來(lái)源，積極探索引入社會(huì)資本，為軌道交通可持續(xù)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

第三，探索構(gòu)建多元溢價(jià)回收模式。由于稅收這一溢價(jià)回收模式在實(shí)踐過(guò)程中受到現(xiàn)有法律制度限制，現(xiàn)階段應(yīng)優(yōu)先學(xué)習(xí)香港基于“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，推進(jìn)以軌道交通為主導(dǎo)的 TOD開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)物業(yè)租賃、物業(yè)管理、商業(yè)開(kāi)發(fā)、服務(wù)對(duì)外輸出等手段實(shí)現(xiàn)溢價(jià)的回收。對(duì)于稅收這一溢價(jià)回收模式，應(yīng)明確其在落地過(guò)程中面臨的主要障礙，積極探索構(gòu)建基于“稅收+開(kāi)發(fā)”的多元溢價(jià)回收模式。

5 結(jié)語(yǔ)

目前中國(guó)軌道交通仍處于高速建設(shè)初期，對(duì)于線網(wǎng)逐漸完善后的高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)及經(jīng)營(yíng)問(wèn)題應(yīng)予以足夠的重視。軌道交通企業(yè)在規(guī)劃階段應(yīng)充分考慮運(yùn)營(yíng)過(guò)程中除日常支出外的設(shè)施設(shè)備更新維護(hù)支出，大力推進(jìn)多元開(kāi)發(fā)提升軌道交通經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)由運(yùn)營(yíng)向經(jīng)營(yíng)的跨越。針對(duì)多元溢價(jià)回收模式的科學(xué)合理構(gòu)建及參與方權(quán)責(zé)清晰劃分等關(guān)鍵問(wèn)題，仍需要有關(guān)學(xué)者及從業(yè)人員繼續(xù)探索。