關于推進財政涉農資金統籌整合的建議與對策

陳冬怡 陳惠珊 陳少婷 譚曉蓉

摘 要：近年來，我國扎實推進鄉村振興工作，對農業農村和農民扶持的涉農資金支出不斷增加，以精準扶貧實現全面脫貧，進入鞏固脫貧成果的防返貧階段，由于各種體制、機制的不健全，涉農資金的效益暫未達到預計的效果。為此，財政部門提出了統籌涉農資金的政策，不斷優化涉農資金的使用方向和結構。本文以廣東省佛山市禪城區為例，分析禪城區涉農資金的使用狀況，針對涉農資金的分配及項目落實情況所存在的問題，提出構建多元資金投入格局、健全資金管理體制、嚴格監督問責及集中資金分配等建議，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

關鍵詞：涉農資金;統籌整合;鄉村振興;財政

一、引言

（一）研究背景

農業發展問題一直是我國政策的焦點之一，“三農”工作一直都是中央大力支持的重點對象。近幾年來，黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，在2018年中央一號文件中發布了關于實施鄉村振興戰略的意見，全面謀劃新時代鄉村振興的目標“確定了到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成”的政策目標，實施鄉村振興戰略，是在黨的十九大做出的重大決策。地方各級政府的涉農資金支出在逐年增加，相關的政策不斷根據實際情況完善及落實，但是對資金使用的效益仍然不是很理想。2021年是鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興的開局之年，本文針對我國財政涉農資金支出管理中現有的問題進行探究，并提出相應對策，助力脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。

（二）研究意義

當前，我國“三農”工作重心已經從脫貧攻堅歷史性地轉移到全面推進鄉村振興，該過程需要通過解決“如何賺錢”、“如何花錢”和“如何管錢”這三方面的問題，進而實現鄉村振興。直到現今，“三農”一直是社會的焦點，例如關于資金的來源以及資金的使用公開透明度。黨中央出臺關于統籌整合涉農資金的使用政策具有重大的意義，就現在狀況而言，能夠對進一步財政涉農資金的使用進一步優化，使其用在對的地方，對使用的方向、結構使用效率等都能產生重大深遠影響。希望開展此次研究，分析涉農資金工作中的存在的問題可以改變原來在財政上扶貧涉農資金上的做法，進一步提高精準扶貧的效率，充分發揮涉農資金方面的制度保障。

（三）國內外研究現狀

1.國外研究現狀

國外對于財政涉農資金的研究的相關理論相對豐富，很多發達國家以及發展中國家都非常重視財政支出對農業上發展，但是由于世界各國之間的社會的自然歷史條件，經濟發展水平以及政治體制之間的都存在的差異，而且各國政府間的利益著重點不同，所以各國政府在財政上對農業發展工作制定政策和資金投放上都各有不同。

歐盟開展統籌整合資金工作方面在于財政支持的分工和一體化的整合，歐盟中央財政收入主要用于農業的發展，根據其各成員國的經濟社會發展情況，合理分配涉農資金結構，發展歐盟中各成員國的農業經濟，這著重體現了歐盟共同農業財政政策資金政策優越性，讓有限的資源集中在一起發展農業。

美國在財政支農資金整合方面，根據本國法律政策，采用大農業部制的管理方式，同時利用政策性公司來進行具體操作，有效的提高對農業活動的管理效益。根據形勢，為適應農業的發展，不斷的對財政支農資金統籌及整合方案和制度進行調整和優化，并且加強對支農資金支出的監督和管理。

日本在整合支農資金時，把農業立法和規劃發展制度作為了重點的工作對象。通過制定嚴謹的制度，有效的促進相關部門的協調，使其分工明確，并形成了綜合性較強的監督體系;通過發布相關的法律法規來推進農業的發展;通過給予產業及個人一定的稅收優惠，吸引了社會資本對農業的投入。

2.國內研究現狀

“三農”工作一直是中央大力支持的重點工作，在過去的十幾年里，各地區有關部門一直在積極貫徹落實中央在“三農”工作上的決策部署，并持續加大投入力度在涉農資金上。但總體來看，由于我國制度及機制等其他因素的制約，在涉農資金的管理過程中諸多問題，例如：條塊分割、交叉重復、上下權責不匹配等，在一定程度上影響了涉農資金使用效率和效果。

（四）研究內容

為有針對性地研究禪城區的財政涉農資金的統籌整合情況，本文通過多方面搜集相關文獻以及國家和地方的相關政策，同時對禪城區2018至2021年公示的資金使用情況數據進行整合，并提取其中有用數據進行對比分析，深入探索禪城區涉農資金來源、分配概況和項目落實及實施情況，并分析在不斷完善的政策下，涉農資金統籌整合范圍、流程及監督機制能否更進一步完善，針對所存在的問題，進行建言獻策，旨在進一步提高涉農資金的使用效率與透明度，助力全面推進鄉村振興。

二、禪城區涉農資金統籌整合實施概況

推進涉農資金統籌整合，是我國黨中央、國務院部署實施的重大改革任務，是全面深化農村改革和財稅體制改革的重要內容，是廣東省“三農”優先發展、鄉村振興的重要保障。廣東省堅持科學統籌、精準發力，大力推動涉農資金統籌整合改革，在省、市、縣等多個層級有力地創新了涉農資金管理體制機制，提升了涉農資金管理使用成效，為中央研究探索建立涉農資金統籌整合長效機制積累了豐富經驗。廣東省從2018年以來開始實施涉農資金整合改革，并逐步完善涉農資金的管理機制，大大提高了涉農資金的使用成效。

（一）涉農資金統籌整合范圍及流程

為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實廣東省所下達的涉農資金統籌任務，佛山市禪城區政府在根據上級要求將涉農資金分為約束性任務和指導性任務。在進行約束性任務時，嚴格按照上級要求按期完成任務，其中，涉農資金主要包括農業產業發展、農村人居環境整治、精準扶貧精準脫貧、生態林業建設、動植物疫病防控和屠宰管理建設、農業農村基礎設施建設、“四好農村路”建設和農業對外合作建設等方面。

其次，為了更加明確申報流程及更好地統籌整合涉農資金，廣東省范圍內以以下流程規范涉農資金的統籌整合及使用：第一步是區財政局（區涉農資金統籌整合領導小組辦公室）收到市財政局下達我區的涉農資金文件后發送至相關區級業務主管部門;第二步是區級業務主管部門收到區財政部門的文件后，結合區實際情況，擬訂部門資金分配方案，并發函報送相應的牽頭部門;第三步是區級牽頭部門將相關部門提交的資金分配方案匯總，審核無誤后發函報送至區財政局;第四步是區財政局匯總審核六大類資金分配方案，形成總體資金分配方案，并報告區涉農資金統籌整合領導小組審批后下達至項目實施業務主管部門;第五步是區涉農辦根據上級下達涉農資金，統籌區本級財力制定年度涉農資金統籌整合方案報領導小組審批后報市涉農辦備案。

（二）禪城區涉農資金來源及分配概況

禪城區政府積極響應國家的號召，定期根據實情，預先擬定資金分配方案，為來年的涉農資金統籌整合做好鋪墊工作。

據資料顯示在2019年禪城區的涉農資金來源及分配情況如下，廣東省、市下達到禪城區的涉農轉移支付資金共約247.81萬元，其中包含了約束性資金214.61萬元，指導性資金43.20萬元。涉農轉移支付資金分別用于獎勵2018年認定的農業重點項目補助金額約30.00萬元;用于動植物疫病防控和屠宰管理項目約55.20萬元;用于2019年南莊鎮高標準農田建設項目與基本農田保護任務補助金額共約159.61萬元;用于水產品質量防控體系建設完善補助金額約3.00萬元;其次，在創建“粵字號”農業知名品牌與交流對外的交流與合作中補助金額約10.00萬元。

在2020年中市下達禪城區涉農資金共計1443.61萬元，為盡快實現鄉村振興戰略，提高農民生活水平，讓農產品走出農村，農業產業發展類補助資金約118.40萬元，農村人居環境整治類1325.21萬元。其中用于農產品質量安全補助資金約35.98萬元;用于農村合作經濟項目補助資金約30.00萬元;用于其他農業農村支出中的補助金額為49.42萬元;此外，在農村基本設施建設上支出補助資金約1325.21萬元。

（三）項目落實及實施情況

根據市級所下發的實施方案，禪城區政府各部門與項目實施單位的配合下，涉農資金整合項目被有序的推進著。涉農資金的統籌推動了兩地農業企業建立產銷對接關系，使禪城區的農業產業對外合作加深、農產品對外的銷售渠道也逐漸拓寬，落實了習近平總書記扶貧開發戰略思想，增強佛山農業產業合作，離實現精準脫貧更近一步。對動植物疫病防控和屠宰管理方面予與補助，有效的提高了牲畜養殖戶的積極性，提高了對病害牲畜的處理率，有效的保障上市牲畜產品的質量安全，更好的保護了消費者利益。對于農村人居環境整治方面的補助，有效的改善了禪城區居民的生活環境，并推動了該地區的經濟發展。

自2018年實施涉農資金改革以來，廣東省各政府在管理上從“自上而下”下達資金的模式轉變為預算編制整合資金，有效的提升了各區的資金統籌能力;禪城區政府在改革實施以來，積極落實涉農資金的統籌整合，有力的支持了廣東省的鄉村振興，并攜手其他縣區使得廣東省在這三年中的涉農資金統籌改革取得明顯成效。

三、鄉村振興背景下涉農資金統籌整合存在的問題

從當前禪城區涉農財政資金的管理情況可知，當前涉農資金管理及使用存在的問題主要體現以下幾個方面：

（一）地方財政支農支出比例高，資金使用透明度有待提高

在進行收集數據分析時發現，項目進度以及資金使用情況的透明度不夠，各類公示文件顯示的數據多為初期的計劃實施，中期及后期的數據相對較少，且不同文件的項目數據對比較形成一定的吻合度進行比較，且沒有較為具體的數據以及進度公示，很難真正起到大眾監督作用，關于各個項目的進度以及資金使用情況的透明度仍有較大的可提升空間。

財政支農資金的來源渠道有國家預算資金與地方預算外資金。基于中央財政負責調節地區差異，地方各自進行實際行動的原則下，地方財政支農支出相對中央財政支農支出高，在資金劃分上存在不合理的分配情況，進而導致財政支農規模產生較大差異。根據《2020年省級涉農資金統籌整合項目實施計劃》中關于廣東省佛山市禪城區的資金投入，省級資金404.00萬元;市級資金1009.43萬元;區鎮投入資金2049.02萬元;根據《2020年市級涉農資金項目任務完成情況、資金使用情況及存在問題等有關情況公示》顯示，市級補助金額1443.61萬元，超過四成的市級計劃資金。

（二）相關部門間協調能力薄弱

涉農資金的統籌與整合是系統性工作，當前禪城區的涉農資金由財政部統籌撥款監督，農業農村局、交通運輸局、自然資源局等進行專款專用，但是部門間難以靈活使用資金，容易導致資金不足或者過剩的情況，在資金層層轉移的過程中，層次過多、重復使用，會造成資金分散，因此對支農效果產生一定的影響。此外，由于資金下撥后，財政部難以達到全面監督的效果，審計部門的監督具有事后性，無法事前和事中控制，審計周期較長長、效率有待提高，資金使用風險在一定程度上難以避免。

（三）約束性任務尚需進一步調整

針對三農發展過程中的國計民生和重大規劃等農業生產任務，可以納入約束性任務，剩下的農業任務就是指導性任務。依當前項目比重看，約束性任務存在比重較高的問題。禪城區的約束性任務所使用資金量較大，已明確到項目和主管部門，只是劃入統籌整合的范圍。根據《2020年省級涉農資金統籌整合項目實施計劃》中可知“四好農村路”的使用資金2537.20萬元，約占禪城區項目實施計劃總資金的73.28%，因此，含有比重大的約束性任務，資金難以實施整合，只可對其進行統籌，非約束性資金統籌安排使用的范圍將縮減或資金分散及量少，難以達到預期的效果。另外，當前區（縣）的財力狀況相對薄弱，約束性任務比重大，不能真正做到集中力量辦大事，且廣大人民群眾獲益效果難以在短時間內較快提高，對于鄉村振興之路行走也較為艱難。

（四）項目進展需要加快

從近幾年公示項目進展情況來看，項目進度幾乎顯示為年初開始，年末之日驗收時完成，難以發現有真正做到事前有審核，事中有監督，事后有評價。相關部門對于財政涉農資金使用的監督主要是在于資金使用是否合規合法，其次，2020年數據顯示幾乎各項目撥款金額使用得恰好一致，相關部門可能對資金使用效益審查較少，考核標準有待完善，績效管理應該進行日常監督，將監督與評價貫穿項目的全過程，進一步提升緩慢項目的進展和資金的有效使用。

四、財政涉農資金統籌整合的建議與對策

（一）構建多元資金投入格局，助力鄉村振興

一方面，堅持政府投入資金的主導，通過界定各級政府事權、財權在農業投入上的關系，建立與分稅制財政體制相適應的新管理體制;另一方面，從中央到地方，充分、合理地利用政府財政支農資金，不斷加強各級政府投資力度，持續增加政府投資總量，切實保障政府資金投入，落實資金投入方向，讓資金“流入最后一公里”。進而將格局形成多元投入的形式，即社會積極參與、金融重點傾斜、財政有限保障等。

其次，將中央下撥的涉農資金、社會資本與金融更大程度地流向農村。通過市場力量，引進符合要求的農業生產組織和金融機構，創新融資渠道和融資手段，加大資本市場的直接融資功能， 以拓寬農業項目資金的來源和農業投資的渠道;注入社會資本，鼓勵社會資本投入重點產業和領域，盤活農村集體資源;及時為廣大人民群眾提供項目進度、資金使用情況等信息，將工作更大程度透明化，在農業投資形成良性循環。

（二）健全資金管理體制，嚴格監督問責

為了盡快解決項目進度緩慢、資金使用透明度不夠的局面，必須加強涉農資金的監督工作，健全資金管理體制，強化各級財政與各類項目的負責部門對銜接資金的監督，各級政府以及相關部門需嚴格按照涉農資金管理體制的要求進行統籌整合及監督，厘清責任，嚴格監督問責，保證資金有效使用。

由領導小組同意領導，市委農工辦全面牽頭負責組織與協調、相關政策與制度的研究和管理考核等工作;財政部門負責涉農資金的統籌整合，相關項目的評審等工作;審計部門負責對項目進行監督、方案編制等工作。對項目進行日常監督，定期調研，加快項目進度。對挪用、騙取、冒領涉農資金等行為進行嚴肅問責。針對實際情況進行修改完善涉農資金管理規定，對存在的障礙進行清理，保證監督與落實好每一步，使項目和資金使用與實際相符，保證涉農資金使用達到最大有效化，保證項目進度，進而保障鄉村振興的實施。

（三）優化涉農資金使用效率與結構，集中資金分配

當前存在涉農資金分配緊張的局面，并伴隨著涉農資金投入規模不斷加大，為了確保涉農資金統籌整合達到實際效果，需將資金進行集中分配，優先辦好重難點項目，其次在重難點項目中優先考慮其設置，并優化涉農資金使用效率與結構。

為了涉農資金能夠做到精準化支配，需要相關部分發揮調節作用，在合法合規情況下，靈活使用資金，并對使用中的資金進行跟蹤管理，優化資金效率。其次，可成立相關的涉農資金金融機構，對政府、相關部門以及廣大人民群眾負責，確保涉農資金的使用效率，做到相關部門與人民群眾共同監督，避免資金浪費，合理調動資金使用方向;由相關的涉農資金金融機構承擔風險，在一定程度上優化資金的投入方式，同時擴大涉農資金的可使用方向。另外，在加大支農力度的同時，遵循“在發展中保護，在保護中發展”的原則，實現資金有效利用，增強其使用的科學性。

五、結語

進一步推進涉農資金統籌整合是我國十九大黨中央的重要改革舉措，禪城區根據實情不斷完善相關政策，并按規定將整合資金用于農業產業發展、畜牧業發展和生態環境整治等，調整約束性資金支出比例，增加涉農資金分配透明度，堅持努力做這一系列工作。本文針對禪城區涉農資金存在的問題建言獻策，希望能夠進一步提高涉農資金使用效率，助力其鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

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