儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下能源普遍服務(wù)義務(wù)的邏輯內(nèi)涵及其展開

劉浩村

摘 要：儲能是我國應(yīng)對氣候變化，打造高效、清潔、低碳的能源體系的重要支撐，對于實現(xiàn)碳中和、碳達(dá)峰具有積極意義。傳統(tǒng)的能源普遍服務(wù)義務(wù)已經(jīng)不足以適應(yīng)能源革命、電力改革的新形式。本文以能源需求側(cè)為突破，探討了儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中普遍服務(wù)意義的新內(nèi)涵，并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：儲能;能源普遍服務(wù)義務(wù);電力改革

從2017年10月國家發(fā)展改革委、財政部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國家能源局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)儲能技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，儲能產(chǎn)業(yè)成為了能源領(lǐng)域的發(fā)展焦點。2021年4月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于加快推動新型儲能發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確提出了：“到2025年，實現(xiàn)新型儲能從商業(yè)化初期向規(guī)模化發(fā)展轉(zhuǎn)變。到2030年，實現(xiàn)新型儲能全面市場化發(fā)展。“的主要目標(biāo)。為了進(jìn)一步規(guī)范儲能項目的管理、存進(jìn)儲能產(chǎn)業(yè)有序、健康的發(fā)展，2021年6月，國家能源局發(fā)布了《新型儲能項目管理規(guī)范（暫行）（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行管理規(guī)范》）進(jìn)一步細(xì)化了新型儲能發(fā)展過程中的缺乏國家層面宏觀規(guī)劃與引導(dǎo)、備案和并網(wǎng)管理流程不明確、建設(shè)和運(yùn)行過程中不規(guī)范等問題。

從全球能源發(fā)展的角度來看，“碳中和”的愿景已經(jīng)成為世界主要國家的共識，《巴黎協(xié)定》明確了在本世紀(jì)下半葉實現(xiàn)全球溫室氣體零排放的目標(biāo)。歐盟委員會2019年12月公布了《歐洲綠色協(xié)議》，提出到2050年歐洲將實現(xiàn)“碳中和”;美國信任總統(tǒng)拜登在上任后重返《巴黎協(xié)定》并承諾2050年實現(xiàn)美國“碳中和”;日本、韓國也爭取在2050年實現(xiàn)碳中和。不難看出世界各國為了達(dá)到“碳中和”的愿景，新能源和可再生能源為主體的能源體系需今早形成，新一輪的能源革命也正在興起。

從我國能源發(fā)展的角度來看，構(gòu)建綠色、低碳、清潔、高效、安全的能源體系是我國能源發(fā)展的方向，隨著生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的推進(jìn)，必然會帶來能源與環(huán)境和諧發(fā)展的要求。2030年，中國單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦時以上。我國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)“碳中和”。

為實現(xiàn)“碳中和”，到2050年前，我國必須建成一個以新能源和可再生能源為主體的能源體系，而儲能是推動能源轉(zhuǎn)型和“碳中和”的關(guān)鍵技術(shù)。《指導(dǎo)意見》指出“新型儲能在推動能源領(lǐng)域碳達(dá)峰碳中和過程中發(fā)揮顯著作用。”“新型儲能成為能源領(lǐng)域碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵支撐之一。”儲能深度影響能源轉(zhuǎn)型和“碳中和”的進(jìn)程，作為不可或缺的關(guān)鍵要素，所以將發(fā)展儲能產(chǎn)業(yè)上升為國家戰(zhàn)略是我國能源發(fā)展與治理的迫切需要。

一、儲能參與構(gòu)建新型電力體系背景下能源普遍服務(wù)義務(wù)的邏輯轉(zhuǎn)向：從能源消費(fèi)側(cè)突破

據(jù)CNESAi統(tǒng)計的2019年中國儲能市場發(fā)展數(shù)據(jù)，中國投運(yùn)儲能項目累積裝機(jī)規(guī)模已達(dá)32.4GW，位列全球第一，占全球市場總規(guī)模的17.6%，同比增長3.6%。其中，抽水蓄能累計裝機(jī)規(guī)模最大，為30.3GW，同比增長1.0%;電化學(xué)儲能累計裝機(jī)規(guī)模位列第二，為1709.6MW，同比增長59.4%;在各類化學(xué)儲能技術(shù)中，鋰電池裝機(jī)規(guī)模最大，為1378.3MW，同比增長81.6%。

“十三五”期間，我國儲能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展離不開能源政策的支持，電力體制改革配套設(shè)施落地、可再生能源裝機(jī)及發(fā)電比例增加，儲能技術(shù)成熟成本下降等幾個主要因素驅(qū)動。同時，儲能市場的健康發(fā)展仍然面臨著多方位的問題和挑戰(zhàn)，由于缺乏國家層面的宏觀規(guī)劃引導(dǎo)、備案和并網(wǎng)流程不明確不規(guī)范、缺乏長期穩(wěn)定性激勵、建設(shè)和調(diào)度運(yùn)行不銜接不協(xié)調(diào)、現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等問題，難以支撐“十四五”新型儲能規(guī)模化發(fā)展。為此，需要進(jìn)一步的政策支持，加快技術(shù)進(jìn)步和市場開拓，不斷提升競爭力、有效性、可靠性和安全性，營造合理的電力市場環(huán)境，提高市場和電網(wǎng)的接納程度。

在能源消費(fèi)側(cè)，電能占終端消費(fèi)的比重持續(xù)提高，為了維護(hù)電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行，儲能在電力系統(tǒng)中的地位和作用逐步上升到基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位。在低碳、安全、經(jīng)濟(jì)的三重目標(biāo)結(jié)構(gòu)中，儲能，就是促進(jìn)和維系這三者之間平衡的重要物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。

因為儲能系統(tǒng)自身不產(chǎn)生電能，需要依附于發(fā)電站或電網(wǎng)運(yùn)行，所以儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要配合電力、光伏與電動汽車等諸多產(chǎn)業(yè)，融合能源和交通領(lǐng)域。因此，只有隨著電力改革的不斷深入、市場機(jī)制和價格機(jī)制不斷完善，才能在整個能源系統(tǒng)中形成融合互動的協(xié)同效應(yīng)，催生出真正能夠推動產(chǎn)業(yè)爆發(fā)的政策機(jī)制。

二、我國儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中能源普遍服務(wù)義務(wù)的規(guī)制現(xiàn)狀和問題

（一）能源普遍服務(wù)義務(wù)

普遍服務(wù)義務(wù)最早確立于美國1934年公布的《聯(lián)邦電信法》。其立法宗旨是，電信經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)以充足的設(shè)施以及合理的資費(fèi)，盡可能地為美國所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信服務(wù)。ii目前，關(guān)于普遍服務(wù)義務(wù)的主流定義來自于國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2006年的報告：“任何人在任何地點，都能以無差別的質(zhì)量和價格享受產(chǎn)品服務(wù)。”最初的普遍服務(wù)義務(wù)聚焦于電信領(lǐng)域。經(jīng)過近90年的發(fā)展，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)有許多國家基于本國的發(fā)展需要與基本國情，在其能源領(lǐng)域進(jìn)行了能源普遍服務(wù)義務(wù)的探索與實踐。并且部分國家已經(jīng)以立法的方式確立了能源普遍服務(wù)義務(wù)的法律地位。

能源普遍服務(wù)義務(wù)是一個不斷演進(jìn)、變化的動態(tài)過程。最初，能源普遍服務(wù)義務(wù)是指從事電力、熱力、燃?xì)饧捌渌茉串a(chǎn)品供應(yīng)的能源企業(yè)，負(fù)有為用能單位和公民個人提供安全、持續(xù)、可靠的能源供應(yīng)與服務(wù)的義務(wù)iii。隨著能源普遍義務(wù)的不斷發(fā)展，世界各國的學(xué)術(shù)界都對于能源普遍服務(wù)義務(wù)內(nèi)涵以及外延進(jìn)行了深入的探討。發(fā)達(dá)國家認(rèn)為還應(yīng)該包括對用戶的能源供應(yīng)和服務(wù)的非歧視性以及經(jīng)濟(jì)上的合理性。iv聯(lián)合國在《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將“確保人人獲得負(fù)擔(dān)得起的、可靠的、可持續(xù)的現(xiàn)代能源”列為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一，并且提出“到2030年，確保人人都能獲得負(fù)擔(dān)得起的、可靠的現(xiàn)代能源服務(wù)。”

《能源法（征求意見稿）》第十二條規(guī)定：“國家健全能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本能源供應(yīng)與服務(wù)。”同時《電力法》第八條規(guī)定：“國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)。”可見我國能源普遍服務(wù)義務(wù)的核心是，保障我國公民，特別是少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的公民，獲得普遍、價格適應(yīng)的基本能源服務(wù)，以及公平的享有公眾能源利益。

（二）能源部門與能源企業(yè)的普遍服務(wù)義務(wù)

能源普遍服務(wù)體現(xiàn)了公共利益的性質(zhì)。v《能源法（征求意見稿）》第五十八條規(guī)定：“承擔(dān)電力等能源供應(yīng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的普遍服務(wù)義務(wù)。能源普遍服務(wù)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，由國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院財政部門、價格主管部門等有關(guān)部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。”由此可見，在構(gòu)建普遍服務(wù)制度的過程中，能源部門更多充當(dāng)?shù)氖潜O(jiān)管者的角色，維護(hù)能源的供應(yīng)以及能源市場的秩序，保障因貧困而沒有獲得能源服務(wù)的公民，獲得滿足其基本需求的能源服務(wù)。

隨著能源市場改革的不斷深入，能源部門實行政企分開，使能源企業(yè)成為能源市場的主體是大勢所趨。具體而言能源企業(yè)的普遍服務(wù)義務(wù)的具體內(nèi)容應(yīng)包括：建設(shè)能源基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸體系，建立多元供應(yīng)渠道;提高能源供應(yīng)服務(wù)質(zhì)量和效率;能源輸送管網(wǎng)設(shè)施應(yīng)當(dāng)向合格的能源用戶和交易主體開放，經(jīng)營能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法提供公平、無歧視的接入和輸送服務(wù);保障公民獲得無歧視、價格合理的基本能源供應(yīng)服務(wù)，接受能源主管部門和有關(guān)部門及社會公眾監(jiān)督;承擔(dān)能源普遍服務(wù)義務(wù)的能源企業(yè)停業(yè)、歇業(yè)或者無法履行義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)報原業(yè)務(wù)準(zhǔn)入審批機(jī)構(gòu)審批或者備案等。vi

（三）新型儲能視域下的能源普遍服務(wù)義務(wù)再審視

儲能市場本質(zhì)上屬于電力市場，能源終端的消費(fèi)者也是生產(chǎn)者。隨著儲能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國的電力市場結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大的變化，建立獨(dú)立的調(diào)度與交易機(jī)制、競爭性的服務(wù)市場與售電市場是未來發(fā)展的方向。隨著電力系統(tǒng)改革的深入，電網(wǎng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型也是大勢所趨，只有完成從供電企業(yè)到綜合能源服務(wù)商的角色轉(zhuǎn)換，與能源互聯(lián)網(wǎng)深度結(jié)合，才會給能源普遍服務(wù)義務(wù)帶來新的發(fā)展契機(jī)。

能源普遍服務(wù)義務(wù)的主體界定：

伴隨隨著電力改革的深入，能源普遍服義務(wù)的主體出現(xiàn)了觀念與認(rèn)識上的不統(tǒng)一。能源普遍服務(wù)具有公益性質(zhì)，其主體的范圍非常廣泛，任何參與其中的政府、能源企業(yè)、其他社會組織及個人都可以成為能源普遍服務(wù)的主體。

（1）政府。政府是能源普遍服務(wù)義務(wù)的重要主體，在《指導(dǎo)意見》中進(jìn)一步明確了其在儲能發(fā)展的背景中起到的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、監(jiān)管等各方面的作用，確保能源服務(wù)的可獲得性、非歧視性以及可承受性;構(gòu)建和維護(hù)競爭性的儲能市場;對于部分地區(qū)、部分人群給予適當(dāng)?shù)膸椭c補(bǔ)償。

（2）能源企業(yè)。能源企業(yè)早能源普遍服務(wù)義務(wù)中起到了中流砥柱的作用，能源企業(yè)是指，是指以能源的開發(fā)生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)換、儲存、輸送、配售、供應(yīng)、貿(mào)易和服務(wù)等為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)。vii我國的能源企業(yè)處于自然壟斷地位，隨著電力體制改革的深入，強(qiáng)化了其在市場競爭中的作用。因此儲能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勢必會進(jìn)一步強(qiáng)化市場的主體競爭。

（3）其他社會組織。主要包括能源研究會、各級能源行業(yè)協(xié)會、能源科研機(jī)構(gòu)以及團(tuán)體。

（4）個人。主要作為能源消費(fèi)者出現(xiàn)在能源法律關(guān)系中，是能源需求側(cè)的主要力量，由于能源行業(yè)的特殊性，能源消費(fèi)者在能源法律關(guān)系中，屬于“弱勢群體”，需要依據(jù)有關(guān)的法律、政策予以保護(hù)。

三、我國儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府與企業(yè)普遍服務(wù)義務(wù)的優(yōu)化配置與制度協(xié)同

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計、完善規(guī)范引領(lǐng)

結(jié)合“碳中和、碳達(dá)峰”的目標(biāo)，將儲能充分吸納入國家能源體系，統(tǒng)籌規(guī)劃儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、突破方向和重點任務(wù)。明確儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先級。聚焦儲能建設(shè)的合理化布局，加強(qiáng)頂層設(shè)計，提升科技創(chuàng)新能力，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合以及相應(yīng)的成果轉(zhuǎn)化。

與此同時，國家應(yīng)出臺相應(yīng)的法律保障能源普遍服務(wù)義務(wù)的實現(xiàn)，因為僅僅依靠政府、企業(yè)、市場是無法支撐能源普遍服務(wù)的目標(biāo)的。縱觀世界各國在能源普遍服務(wù)義務(wù)中的實踐，需要國家都有著明確的法律保障能源普遍服務(wù)義務(wù)的實施，如日本《電氣事業(yè)法》、美國2005年《能源政策法》、法國《電力公共服務(wù)現(xiàn)代化法》、英國《溫暖家庭和節(jié)約能源法》。

（二）完善補(bǔ)貼政策、加大扶持力度

電力行業(yè)具有自然壟斷特性，除此之電力行業(yè)還具有，電力系統(tǒng)的即時平衡和整體互動性viii。因為傳統(tǒng)的電能無法儲存，我國一直以交叉補(bǔ)貼的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著電力改革的不斷推進(jìn)，我國傳統(tǒng)的交叉補(bǔ)貼模式，不再適用于新型的儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下的能源普遍服務(wù)義務(wù)。

基于此，我國可以研究出臺適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和金融政策，可以借鑒能源普遍服務(wù)實踐較為成熟的國家的經(jīng)驗。研究設(shè)立包括但不限于專項資金支持、增值稅優(yōu)惠、所得稅減免、投資補(bǔ)貼、電價補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等扶植政策。同時設(shè)立普遍服務(wù)基金，普遍服務(wù)基金的優(yōu)勢在于相比于其他普遍服務(wù)的實施方式更加便捷高效、公開透明，也是目前世界普遍服務(wù)領(lǐng)域通行的制度。如1983年美國建立的普遍服務(wù)基金，1994年智利《電信法》確立的普遍服務(wù)基金。

（三）建立監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)項目管理

縱觀各國的普遍服務(wù)義務(wù)實踐，確保能源普遍服務(wù)義務(wù)目的的實現(xiàn)，以及相關(guān)補(bǔ)貼的正確發(fā)放，離不開獨(dú)立、公正的監(jiān)督機(jī)制。《指導(dǎo)意見》中指出：“逐步建立與新型儲能發(fā)展階段相適應(yīng)的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，適時組織開展專項監(jiān)管工作，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。推動建設(shè)國家級儲能大數(shù)據(jù)平臺，建立常態(tài)化項目信息上報機(jī)制，探索重點項目信息數(shù)據(jù)接入，提升行業(yè)管理信息化水平。”《暫行管理規(guī)范》第二十二條、二十三條也明確了監(jiān)督監(jiān)測主體的各項職能。基于此對于儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下的普遍服務(wù)義務(wù)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)分為以下兩個方面：第一，完善行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)儲能市場的正常運(yùn)行、建設(shè)。第二，完善普遍服務(wù)基金賬戶、資金調(diào)度、發(fā)放的監(jiān)督。

四、結(jié)語：世界能源革命的中國范式

習(xí)近平總書記提出推動能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和全方位加強(qiáng)國際合作即“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略。人類經(jīng)歷了兩次重大的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)革命，為了實現(xiàn)“碳中和、碳達(dá)峰”，保障我國的能源安全，儲能是實現(xiàn)我國構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的關(guān)鍵一環(huán)，也是中國的大國風(fēng)范與大國擔(dān)當(dāng)。要構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代能源體系，為世界的環(huán)境、能源領(lǐng)域提交中國方案。

注釋：

i China Energy Storage Alliance簡稱CNESA是中國最早的專注于儲能領(lǐng)域的非營利性行業(yè)社團(tuán)組織。

ii 參見胡德勝：《能源法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2017年版，第87頁。

iii 參見黃振中、趙秋雁、譚柏平：《中國能源法學(xué)》，法律出版社2009年版，第151頁。

iv 參見胡德勝：《能源法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2017年版，第87頁。

v 參見胡德勝：《能源法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2017年版，第88頁。

vi 參見黃振中，趙秋雁、譚柏平：《中國能源法學(xué)》，法律出版社2009年版，第152頁。

vii 參加我國《能源法（征求意見稿）》第115條。

viii 參見廖紅偉、岳啟：國有電力行業(yè)價格規(guī)制模型分析與完善[C]，吉林大學(xué);國企雜志社，2011。