淺談《城市民族工作條例》

常夢帆

摘 要：隨著少數民族人口的流動，人口散居化業已成為常態。城市民族工作法治化的推進，《城市民族工作條例》已然不能適應現在的城市民族工作環境。隨著鑄牢中華民族共同體意識的加強，互嵌式社區的構建，《城市民族工作條例》需進行進一步的修改。本文從《城市民族工作條例》的歷史發展以及落實等角度分析當前《城市民族工作條例》的現狀，以期促進該條例的修改。

關鍵詞：《城市民族工作條例》;落實;修訂

一、《城市民族工作條例》的歷史發展

1979年，中共中央國務院批準了《國家民委黨組關于做好散雜居少數民族工作的報告》，1989年黑龍江省頒布實施了《黑龍江省城市民族工作條例》。其為制定全國性的城市民族工作條例提供了寶貴經驗。在《城市民族工作條例》頒布之前，全國少數民族城市工作的發展很不平衡，整個城市民族工作還比較薄弱，還處于無法可依，無章可循的狀態。

正是在這樣的背景下，從起草制定到頒布實施，經歷了8年的時間，1993年8月29日日經國務院批準，國家民族事務委員會于9月15日發布施行了《城市民族工作條例》。《城市民族工作條例》頒布后，各地結合實際，制定了指向更為明確、執行更為簡便的地方法規，城市民族工作逐步走上法治軌道。在當時的歷史背景和社會狀態下，《城市民族工作條例》對于城市民族工作的開展起到了巨大的規范和推動作用。

隨著城鎮化的推進，少數民族人口逐步涌向城市，民族交往和互動越發頻繁。在此交往過程中，少數民族權益受到侵害的現象越來越多，與此同時對民族關系的和諧發展提出了新的挑戰。新情況的出現，對《城市民族工作條例》提出了更多新的需求。從2006年起，國家民委正式啟動條例的修改工作，2009年至2016年連續八年列入國務院立法計劃。

在2014年9月的中央民族工作會議和2016年的全國城市民族工作會議中，會議提出此時正處于各民族區域大流動的活躍期，要堅持中國特色解決民族問題的正確道路，依法管理城市民族事務，以保障各民族合法權益為核心，以做好少數民族流動人口服務管理為重點，以推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境為抓手，推進城市民族工作制度化、規范化、精細化，切實加強各民族交往交流交融。

在此背景下，2016年國務院法制辦正式就修改城市民族工作條例公開征求意見，標志著這部已經頒布施行23年的《城市民族工作條例》進入了實質性修訂階段。此次條例修訂主要吸收了中央民族工作會議、全國城市民族工作會議精神，同時修改現行條例中一些過時和不適應社會主義市場經濟發展的內容，但修改《城市民族工作條例》的征求意見發出之后，社會反響很大，其中反對的聲音較為強烈。至此，修改《城市民族工作條例》的進程一直處在被擱置的狀態，《城市民族工作條例》也沒有進行新的修改。

二、《城市民族工作條例》在各省市的落實

1993年頒布的《城市民族工作條例》規定了開展城市民族工作所遵循的原則以及對各省市的民族地區提供經濟扶持、文化保護、就業保障、人才培養、教育支持等內容，各省市的城市民族工作也依此展開。各省市對條例的落實情況可以大致分為三個階段，起步探索階段、調整發展階段和創新推進階段。

第一階段：起步探索。在城市民族工作起步階段主要體現為各省市依據《憲法》、《民族區域自治法》和《城市民族工作條例》，從本省少數民族的特點出發，制定一系列具體的政策和措施。建立和恢復民族事務管理機構，全面宣傳黨的民族平等政策，貫徹執行黨和國家關于少數民族工作的方針、政策，管理民族事務，使各民族在黨的領導下，走上了社會主義道路，推動民族地區各項事業的加速發展。在這一階段，各省的城市民族工作的重心主要集中于在各省市民族地區的經濟發展以及對世居少數民族地區的群體的權益保障，通過對民族地區的政策支持，推動民族地區經濟的快速發展。

第二階段：調整發展。隨著改革開放的推進，城市民族工作也慢慢進入到了調整發展階段。此階段城市民族工作重心不僅集中在積極扶持少數民族和民族地區經濟社會發展，中后期還面臨著流動進入城市中的少數民族群體的權益保障問題。城市民族工作在這一階段開始逐步走向法制化軌道，部分省市發布了民族工作條例，例如山東省通過了第一部全省性的地方民族法規——《山東省民族工作條例》，《陜西省民族工作條例》之后也開始實施，基于條例依法處理民族問題的理念在廣大干部群眾中樹立起來。“全面實現小康，一個民族都不能少，一個都不能掉隊”的征程中，各省市從財力、物力、智力等方面支持民族鄉和民族聚居村組的經濟發展，把扶持少數民族脫貧納入扶貧開發的總體規劃中統籌推進。

經濟的飛速發展，越來越多的少數民族群眾隨著打工潮進入到城市，漢族與少數民族以及不同少數民族之間民的交往交流開始頻繁，各省市的城市民族工作開始面臨新的問題。

第三階段：創新推進。黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，城市民族工作進入到了創新發展階段，各省市的城市民族工作思路由分類式管理向嵌入式治理轉變，政策導向由優先優惠為主向推進基本公共服務均等化轉變，著眼點由解決“留下來”向“融進來”轉變。各省市也逐步形成自己特有的流動人口管理模式，依托社區推進城市民族工作，建立少數民族流動人口服務站，全省開展民族文化宣傳活動，設立特定的月份作為民族團結文化宣傳月，讓市民更多地了解少數民族的風俗習慣，讓更多的少數民族群體了解相關政策法規，遵守法律更好地維護自己合法權益。搭建漢族與少數民族交流的平臺，增強漢族與少數民族之間交往交流。

三、《城市民族工作條例》的現實性分析

（一）修改的必要性客觀存在

《城市民族工作條例》已經不能滿足當今全國各地城市民族工作的需要，經濟發展推動著客觀環境的變化，《城市民族工作條例》立法之時所要解決的問題發生了改變，少數民族流動人口的涌入對城市民族工作提出的巨大挑戰已經從“進的來”“留得下”的需求轉變為“呆的住”且能“過得好”。各省市的城市民族工作都面臨著無法可依的狀況，在推進國家治理體系法治化的大背景之下，城市民族工作的法治化對《城市民族工作條例》提出了修改的需求。《城市民族工作條例》一方面對城市少數民族流動人口的權益保障至關重要，另一方面對與民族關系的和諧發展以及城市的現代化建設都是及其重要的。我國當前面臨著從“傳統地域社會”向“城市移民社會的轉變”，這就使得地域性的行政管理在逐漸向流動性的城市民族工作法治化轉變。從民族區域自治地方流動進入城市的少數民族，在無法享有聚居地區文化、語言、經濟活動方面的自治權或扶持措施的同時，在公民權利的實現方面，有時因各種原因，會出現受損的情況。例如，在城市當中，有時會面臨當地居民或相關機構因不了解，誤解、或基于刻板印象的民族歧視、排斥，其公民權利受到損害，因此，需要一些有力的理論支持與法律救濟。城市中的流動少數民族既需要一些法律法規的規范和協助以免于公民權利受損，也需要法律法規的保障以防止其他各方面權利流失。

其次，城市民族工作的進行需要《城市民族工作條例》對其做出規范，近年來各省市已經通過實踐形成了自己的管理模式，例如“寧波模式”“武漢模式”“上海模式”等。現有的《城市民族工作條例》似乎對這些新的管理模式已經無法起到調整作用，城市民族工作在創新推進的同時也要防止其權利濫用。對于近年來各省市的城市民族工作治理模式可以進行歸納整理以及調研，將優秀的治理模式可以概括吸納到《城市民族工作條例》中，進而可以規范各省市的城市民族工作。

（二）反對修改的呼聲眾多，修改的進程無法推進

國務院關于《城市民族工作條例》的修改意見一經出臺，就遭到社會各界的反對。反對的聲音不僅僅針對的是修改的條例，而且提出廢止《城市民族工作條例》的呼聲也是居高不下，其中大部分反對者認為《城市民族工作條例》的修改違背了公民權利的平等，特權化嚴重。部分學者認為，反對的聲音主要源于長期以來的針對少數民族工作進行質疑的陳舊思路，即一種較為典型的對少數人、少數人群體、少數民族的權利的質疑，這種質疑反映出社會各界對于少數民族權利保障的法理認識不足，對我國多民族國情下民族問題重要性的認識不夠，尤其是對我國治理現代化大趨勢下我國社會轉型及社會結構的巨大轉變認識不足，對城市治理、城市民族工作的價值、意義和重要性認識不足。究其本源，依然是國內針對城市民族問題、城市民族工作的理論資源準備不足，理論論述不夠。

對少數民族流動人口的權益保障不必然與公民權利的平等性相沖突，我們在談及公民權利的平等性時，并不是公民權利的絕對平等，而是差異性的公民權利的平等，否則將會導致形式公平而不是實質公平。反而，《城市民族工作條例》及其修訂正是基于對公民權利平等性的實質性保護這一角度出發，對不同群體進行差異性地對待，從而實現實質公平。《城市民族工作條例》正是從這一角度維護弱勢群體的合法權利來實現平等，進而更好地維護民族團結、促進社會和諧發展的角度，推動城市民族工作的法治化治理。

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