關于我國酌定不起訴制度立法現狀與完善的思考

劉月童

摘 要：起訴便宜主義現已基本被世界各國所接受，并以檢察人員是否享有決定起訴與否的自由裁量權為標志，主要是通過各具特色的酌定不起訴制度加以體現。我國立法對于酌定不起訴的規定主要體現于實體條件和程序條件，其中，實體條件存在適用范圍模糊不清的問題，而程序條件上的審批等環節則過于繁瑣。從完善立法的角度看，應當適當擴大、明確酌定不起訴的實體標準，并且簡化程序、賦予檢察官獨立的自由裁量權。

關鍵詞：起訴便宜主義;不起訴;酌定不起訴

一、起訴便宜主義與酌定不起訴制度

（一）起訴便宜主義的含義與淵源

起訴便宜主義，與起訴法定主義相對，是現代刑事訴訟制度中兩種主要起訴模式之一。起訴法定主義更早誕生，即只要是符合法定要件的犯罪案件，檢察官都應依職權對其起訴，不能依據案件情況而自由裁量起訴與否。而在近代，隨著刑罰觀念由傳統的報應論轉變為報應論與預防論并重的二元化格局，再加之法律界對人權保障的重視、對訴訟效率的要求，起訴便宜主義漸漸突破了起訴法定主義的“壟斷”格局。其是指對于符合法定要件的犯罪案件，檢察官可以行使自由裁量權，根據具體情況決定是否要提起公訴。由此可見，起訴便宜主義與起訴法定主義的實質性區別，就是是否賦予檢察官決定起訴與否的自由裁量權。

（二）起訴便宜主義與酌定不起訴制度的關系

我國的酌定不起訴制度于1996年刑事訴訟法修改時確立，該次修改廢除了之前備受詬病的免于起訴制度。酌定不起訴，主要是指人民檢察院認為沒有必要追究犯罪嫌疑人的犯罪行為或者犯罪嫌疑人不需要執行刑罰的情況下，決定不向法院起訴追究犯罪嫌疑人的刑事責任，從而終止已開始的追訴活動的一種制度。通過酌定不起訴制度，檢察機關被賦予決定是否繼續追訴某一犯罪嫌疑人的自由裁量權，當然，這一權利的行使必須在法律的框架下進行。如前所述，檢察官擁有決定起訴與否的自由裁量權，是起訴便宜主義的標志性體現。由此可見，起訴便宜主義是酌定不起訴制度的理論基礎，而酌定不起訴制度則是我國立法中起訴便宜主義的具體落實措施。

二、現狀與問題

（一）實體條件

我國酌定不起訴制度的實體條件，主要是指酌定不起訴制度的適用范圍，由《刑事訴訟法》第一百七十三條第二款規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”這一法律條文本身存在表意不確定的地方，由此學界與實務界對其之理解與適用就產生了分歧。

首先，對“犯罪情節輕微”的理解。“犯罪情節輕微”在罪名上有無限制？具體而言，此處的犯罪從罪名上講僅指性質較輕的犯罪還是也包括性質較重的犯罪？這涉及酌定不起訴適用的案件范圍。有學者認為，原則上應該將此處的“犯罪情節輕微”限制在法定刑為三年以下的輕罪案件以內;也有學者認為，“犯罪情節輕微”存在于所有種類的犯罪之中，綜合來看，重罪案件也可能屬于“犯罪情節輕微”的情形。最高人民檢察院《關于審查逮捕和公訴工作貫徹刑訴法若干問題的意見》中說明，“犯罪情節輕微，主要是指，雖已觸犯刑法，但從犯罪動機、手段、危害后果、犯罪后的態度等情節綜合分析，依法不需要判處刑罰或者免除刑罰的。”從這一解釋的立場來看，所謂犯罪情節輕微，主要是指犯罪人的主觀惡性和犯罪行為的社會危害性兩方面均比較輕微的情況。對此，筆者認為，“犯罪情節輕微”應當適用于所有罪名。一方面，對于有些案件來說，盡管其應予適用的法定刑幅度為三年有期徒刑以上，但是其完全可能因為犯罪行為和犯罪人主觀惡性對社會危害小而最終被判處三年有期徒刑以下量刑。另一方面，從法條本身的文義出發，“犯罪情節輕微”沒有任何限制性或排他性的約束條件，使其只限于犯罪性質較輕的罪名;并且，對照刑法總則第十三條關于犯罪一般概念的規定來看，劃分罪與非罪的界限上有一個重要的“但書”規定，即“情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”。這一“但書”規定解決的是所有罪名的罪與非罪問題，由此可見酌定不起訴中的“犯罪情節輕微”也是解決所有罪名中是否存在酌定不起訴的法定情形的問題。

其次，“犯罪情節輕微”與“依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”之間存在的是何種關系？從法條本身的表述方式不難發現，立法者將其作為兩種情形來看待，即依照刑法規定不需要判處刑罰的情形和依照刑法規定免除處罰的情形。其中，前一種情形是依照《刑法》第37條的規定對行為人免于刑事處罰的情況，可稱之為“酌定免除處罰”;后一種情形是指依照《刑法》第十六條的六種情形等明確規定的情節對行為人免除處罰，可稱之為“法定免除處罰”。對此問題，學界主要存在兩種觀點。一種觀點是，“犯罪情節輕微”統領“依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”;另一種觀點則是，“犯罪情節輕微”只是“依照刑法不需要判處刑罰”的條件，而不是“免除刑罰”的條件。持該觀點的學者認為，對于“法定免除處罰”的情形而言，其并不以“犯罪情節輕微”為前提條件，只要滿足刑法規定的情形，不論犯罪情節是否輕微，都可以適用酌定不起訴。對此，筆者認為，僅從文義解釋的角度來看，該問題的答案便已清晰。從文字表述來看，該條應劃分為相互并列的兩種情形：

第一，犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰的情形;第二，犯罪情節輕微，依照刑法規定免除刑罰的情形。如果認為“犯罪情節輕微”不是“免除刑罰”的條件，則該法條應該這樣表述才能對應：“對于犯罪情節輕微依照刑法規定不需要判處刑罰的，或者依照刑法規定免除處罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”這與當前法律規定顯然不符。

（二）程序條件

根據我國《刑事訴訟法》與《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規定（試行）》等相關法規文件，酌定不起訴制度主要包含兩階段的程序。第一個階段為審查程序。人民檢察院對于不起訴的案件，要審查全部的事實、情節與證據，查明犯罪事實、情節是否清楚，證據是否充分。第二個階段為決定階段。案件承辦的檢察官在審查結束后，認為符合酌定不起訴案件條件的，需要逐級上報公訴部門的負責人進行審核，分管副檢察長、檢察長審批，并且經過檢察委員會討論之后，才能最終作出不起訴決定。雖然立法上來看，作出酌定不起訴的自由裁量權是賦予至檢察官個人的，但是檢察機關出于對酌定不起訴度決定的謹慎態度以及辦案責任的分散，仍然將這種裁量權放置于檢察委員會之上。

酌定不起訴制度，作為起訴便宜主義在我國立法中的具體落實措施，本應發揮出起訴便宜主義的優勢作用。立法者設立該制度的立法目的，一方面是想促進案件的審前分流，實行簡案快辦，追求刑事訴訟的效率價值，從而使得有限的司法資源能夠更好的運作于社會危害性更嚴重的大案、要案之中;另一方面，從保障人權的角度出發，順應世界范圍內的刑罰論變革——由報應論轉向報應論與預防論的統一。酌定不起訴制度的適用實體條件范圍不清、程序繁瑣，且實質上架空了檢察官個人的自由裁量權，導致在司法實踐中該制度的適用比例較低，使得該制度并未發揮出應有作用。

三、我國酌定不起訴制度立法的完善建議

（一）適當擴大、明確酌定不起訴的實體標準

首先，立法機關應當對《刑事訴訟法》第一百七十三條第二款進行重構，對理論界與實務界存在的爭議予以回應。 首先應明確，“犯罪情節輕微”的范圍不限于量刑為有期徒刑三年以下的輕罪，而是應當適用于滿足犯罪行為、犯罪人主觀惡性不嚴重條件的所有罪名。其次，應明確“酌定免于處罰”與“法定免于處罰”在酌定不起訴制度上的具體適用規則，避免表意不清，從而增加適用的不確定性，導致適用標準的不統一。最后可以與認罪認罰從寬制度有效銜接，將酌定不起訴作為認罪認罰案件包括重罪案件的一種處理方式，通過在實體上從寬、程序上從簡，有利于認罪悔罪的犯罪人盡早回歸社會，體現恢復性司法理念，特別是在共同犯罪、涉眾型犯罪中能夠體現區別對待和寬嚴相濟。此外，筆者建議最高人民檢察院以司法解釋的形式，根據刑法總則和分則的規定，結合刑事公訴實踐，參照最高人民法院《關于常見犯罪的量刑指導意見》，對具體常見罪名適用酌定不起訴的情形進行細化完善，同時明確酌定不起訴適用的排斥性條件，規范檢察機關酌定不起訴權的行使。特別是最高人民法院《關于常見犯罪的量刑指導意見》在實踐應用中已經成型，對于根據量刑指導意見可能判處1年有期徒刑以下刑罰的案件，符合法律適用標準的可以直接作出酌定不起訴處理。

（二）賦予檢察官獨立的酌定不起訴決定權

檢察人員擁有法律賦予的自由裁量權，才是起訴便宜主義的本質體現。筆者建議，通過最高人民檢察院的文件，在全國范圍內確立酌定不起訴制度具體在地方檢察院的適用程序，并且，應該以減少行政色彩強的審批程序為方向。公訴權主要是對案件事實以及證明案件事實的證據依照法律規定進行獨立判斷，作出是否起訴的決定，具有獨立性、親歷性和判斷性，符合司法權的本質屬性。完全以行政性的層層審批行使公訴權的辦案模式，雖然在一定時期內從保證檢察權集中性和統一性的角度發揮了積極作用，但是在目前司法責任制改革的大背景下，已經不符合司法規律、檢察規律和現實需要。事實上，在一些改革先行地區，不起訴決定權已經下放給檢察官。內部放權可分兩步來完成：第一步是限縮提交領導審批及檢委會研究的案件比例及范圍，即能否作出酌定不起訴存有疑問或案件重大敏感復雜的，才能向上提交。第二步是全面放開。由于辦案瑕疵在所難免，在強化司法責任的同時，還應細化與之配套的免責保障機制。需要指出的是，一些辦案人員出于對案件質量重點評查的顧忌，對酌定不起訴案件徑行起訴由法院判處緩免等刑罰的問題，其實完全沒有必要。目前，最高人民檢察院關于特定種類案件評查的范圍并不包括普通刑事案件的不起訴權運用，反而是將提起公訴案件撤回起訴以及被判無罪納入評查內容。從長遠來看，隨著檢察官業績評價體系的完善，檢察機關案件質量評查必然會針對所有類型案件，而非目前限縮的六種案件范圍。只要不枉法徇私、沒有故意或者重大過失，就無需瞻前顧后、畏首畏尾。鑒于公開審查制度對確保酌定不起訴權依法規范行使、司法公信力提升的重要作用，對一些社會影響重大、關注度高且案件當事人存在異議的案件，應當采取公開審查的方式進行。建議將該制度在刑事訴訟法中予以確認。

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