天津環(huán)境保護(hù)稅征管現(xiàn)狀與對(duì)策建議

文/國(guó)家稅務(wù)總局天津市稅務(wù)局課題組

環(huán)保稅征收兩年來(lái)，天津各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)與財(cái)政、環(huán)保等部門密切配合，嚴(yán)格按照“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保監(jiān)測(cè)、信息共享、協(xié)作共治”征收程序?qū)嵤⑼ㄟ^(guò)推出“8 秒核算”法、優(yōu)化系統(tǒng)操作模塊、建立快速反應(yīng)機(jī)制等方式，切實(shí)發(fā)揮綠色稅制的激勵(lì)倒逼效應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保稅征管平穩(wěn)運(yùn)行。

一、天津環(huán)保稅收入的特點(diǎn)

從總量上看，環(huán)保稅收入占天津稅收總收入規(guī)模較小。2018 年到2019 年天津環(huán)保稅納稅戶3500 余戶，申報(bào)稅款共計(jì) 14.28 億元，減免稅款共計(jì)6.40 億元，入庫(kù)稅款共計(jì)7.88 億元，占天津稅收總收入的0.12%，比重較小。其收入分布呈現(xiàn)集中度較高的特點(diǎn)，具體體現(xiàn)為：

（一）稅源區(qū)域分布主要集中在環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)、遠(yuǎn)郊五區(qū)

兩年來(lái)，天津稅源戶的區(qū)域分布顯示，濱海新區(qū)、靜海區(qū)、武清區(qū)為環(huán)保稅納稅大戶，分別 為891 戶、332戶、313 戶，占天津納稅人戶數(shù)的44%。同時(shí)，為了便于分析，課題組將天津16 個(gè)區(qū)按地域分為市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)、遠(yuǎn)郊五區(qū)。如表1、圖1 所示，環(huán)城四區(qū)收入規(guī)模最高，占全部收入的34.80%；濱海新區(qū)、遠(yuǎn)郊五區(qū)分別占比為 33.92%、27.93%；市內(nèi)六區(qū)最低，占比3.34%。收入規(guī)模最高的環(huán)城四區(qū)是最低的市內(nèi)六區(qū)的10.41 倍，充分顯現(xiàn)出環(huán)保稅源區(qū)域高度集中分布的特點(diǎn)。

（二）應(yīng)稅污染物主要集中在大氣污染物

如表2 所示，兩年來(lái)，天津環(huán)保稅的應(yīng)稅污染物分為四類，從納稅戶次看，最高的大氣污染物達(dá)到4914 戶次，占天津納稅戶次的66.73%，依次為固體廢物、水污染物和噪聲；從入庫(kù)稅款看，最高的大氣污染物達(dá)到7.83 億元，占天津環(huán)保稅總稅款的90.39%，依次為水污染物、固體廢物和噪聲。上述數(shù)據(jù)充分顯現(xiàn)出天津環(huán)保稅收入的來(lái)源主要集中在大氣污染物，大氣污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

表2 天津市2018 年、2019 年環(huán)保稅應(yīng)稅污染物分布

圖1 天津市2018 年、2019 年各區(qū)域環(huán)保稅額對(duì)比

（三）行業(yè)分布主要集中在制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以及房地產(chǎn)業(yè)

兩年來(lái)，天津環(huán)保稅稅款分布的主要行業(yè)分別為制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以及房地產(chǎn)業(yè)。入庫(kù)稅款分別為4.11 億元、2.28 億元、0.61 億元，占天津環(huán)保稅收入的88.93%，其中制造業(yè)占比最高達(dá)到52.22%。

二、實(shí)施環(huán)保稅征管取得的成效

兩年來(lái)，天津環(huán)保稅占全市稅收總收入比重較小，拉動(dòng)天津稅收增長(zhǎng)幅度有限，但其社會(huì)意義和生態(tài)意義大于財(cái)政收入意義。它以征稅為手段，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到企業(yè)的生態(tài)成本和產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格中去，讓污染企業(yè)承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任。環(huán)保稅的開(kāi)征，拓寬了稅收調(diào)節(jié)領(lǐng)域，更好地發(fā)揮了稅收在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。

（一）納稅人環(huán)保意識(shí)和遵從度逐步增強(qiáng)

環(huán)保稅法確定了企業(yè)“按月計(jì)算、按季申報(bào)”的申報(bào)繳納方式，對(duì)逾期不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的，給予處罰及加收滯納金。天津各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)合環(huán)保部門持續(xù)不斷地開(kāi)展形式多樣的宣傳培訓(xùn)輔導(dǎo)，有效促進(jìn)納稅人積極履行稅法規(guī)定的自行申報(bào)義務(wù)。兩年來(lái)，天津稅務(wù)機(jī)關(guān)比對(duì)納稅人申報(bào)數(shù)據(jù)6500余戶次，通過(guò)自主申報(bào)、聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部門核查等途徑新增納稅人600 余戶，實(shí)現(xiàn)從排污費(fèi)核定繳費(fèi)到環(huán)保稅自主申報(bào)的轉(zhuǎn)換，納稅人減排意愿增強(qiáng)，稅法遵從度顯著提升。

（二）有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

目前天津正處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵期，部分工業(yè)企業(yè)技術(shù)老舊，產(chǎn)生大量廢水、廢氣和廢棄物，對(duì)環(huán)境的破壞極大。環(huán)保稅開(kāi)征后，企業(yè)稅負(fù)差異導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格、生產(chǎn)成本的差異，高污染高排放企業(yè)生存成本上升，就不得不尋求低污染生產(chǎn)途徑來(lái)減少成本。某企業(yè)從2017 年開(kāi)始，改善生產(chǎn)工藝，采用了新的脫硝設(shè)備去除氮氧化物，安裝在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，2018 年繳納環(huán)保稅較同期排污費(fèi)同比減少70 萬(wàn)元，降幅達(dá)21%。2020 年6 月該企業(yè)與某區(qū)生態(tài)環(huán)境局簽訂了污染物減排協(xié)議，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)大氣污染物減排，提升空氣質(zhì)量。另外，鋼鐵行業(yè)也進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)行超低排放改造，截至2020 年6 月底，鋼鐵行業(yè)污染物排放總量同比下降42.7%。

（三）稅收優(yōu)惠助力環(huán)保

環(huán)保稅制度設(shè)置了兩檔稅收減免優(yōu)惠，即納稅人排放的污染物濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)30%和50%的，環(huán)保稅按75%和50%征收。兩年來(lái)，天津稅務(wù)部門嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保稅法，落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，全市共有1117 戶次納稅人符合減免條件享受減免稅款6.4億元，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行進(jìn)一步增強(qiáng)了企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保、優(yōu)化了生產(chǎn)工藝、減少污染物排放、提高環(huán)保設(shè)施處理效率的動(dòng)力。

（四）可持續(xù)發(fā)展后勁十足

長(zhǎng)期以來(lái)，天津始終將解決人民群眾最關(guān)心的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題擺在首位，堅(jiān)持精治污、細(xì)服務(wù)、嚴(yán)監(jiān)管。環(huán)保稅的征收在一定程度上有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善，空氣質(zhì)量同比上升。天津市生態(tài)環(huán)境局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年，全市環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)5.48，同比上升1.7%；達(dá)標(biāo)天數(shù)219 天，達(dá)標(biāo)率為60.0%。PM10、二氧化氮濃度均同比下降，降幅分別為3.8%和2.3%；PM2.5 平均濃度總體保持穩(wěn)定，達(dá)到51 微克/立方米，同比上升2.0%。環(huán)保稅的征收，有效發(fā)揮綠色稅制調(diào)節(jié)作用，切實(shí)滿足人民群眾對(duì)美好居住環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的追求，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境。

三、環(huán)保稅征管中存在的問(wèn)題

環(huán)保稅施行兩年來(lái)，取得了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但由于征稅對(duì)象和征收方式的特殊性以及各級(jí)部門之間協(xié)作性要求，加大了征管的難度，目前存在諸多亟待解決的問(wèn)題。

（一）涉稅信息共享平臺(tái)建設(shè)有待加強(qiáng)

根據(jù)《環(huán)保稅法》規(guī)定，環(huán)保稅征收遵循“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管機(jī)制。國(guó)家稅務(wù)總局和生態(tài)環(huán)境部簽訂 《環(huán)保稅征管協(xié)作機(jī)制備忘錄》，隨后還印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作的通知》，對(duì)健全協(xié)作工作機(jī)制、開(kāi)展涉稅信息共享、加強(qiáng)比對(duì)復(fù)核管理等方面進(jìn)行了規(guī)范。但目前環(huán)保稅涉稅信息平臺(tái)的建設(shè)比較滯后，時(shí)效性和準(zhǔn)確性不足，不利于兩部門之間的信息資源共享，不利于建立環(huán)保稅管控長(zhǎng)效機(jī)制，不利于稅收管理人員及時(shí)掌握稅基稅源變化情況，也不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)收入風(fēng)險(xiǎn)和采取相應(yīng)對(duì)策。

（二）稅收優(yōu)惠政策有待完善

目前的環(huán)保稅法主要考慮當(dāng)前的征管能力，設(shè)置的納稅人免稅條款缺乏一定的前瞻性和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照《環(huán)保稅法》第十二條第一項(xiàng)規(guī)定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)模化養(yǎng)殖）排放應(yīng)稅污染物的免征環(huán)保稅。”而實(shí)際生活中，農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的小型養(yǎng)殖場(chǎng)由于缺乏環(huán)保意識(shí)，缺少治污技術(shù)設(shè)備，對(duì)環(huán)境的破壞往往還大于規(guī)模更大的企業(yè)。第三項(xiàng)規(guī)定“依法設(shè)立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放相應(yīng)應(yīng)稅污染物，不超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的免征環(huán)保稅”，那么會(huì)有一些污水處理廠或者生活垃圾處理廠僅僅追求達(dá)標(biāo)即可，不再繼續(xù)改善其排污設(shè)施提高減排能力，該免稅政策對(duì)污水處理廠和生活垃圾處理廠在標(biāo)準(zhǔn)之外繼續(xù)努力減少污染物排放的激勵(lì)作用不大。

（三）建筑揚(yáng)塵環(huán)保稅征管問(wèn)題突出

對(duì)建筑揚(yáng)塵開(kāi)征環(huán)保稅，有利于通過(guò)稅收調(diào)節(jié)作用倒逼企業(yè)采取苫蓋、灑水等防塵降霾措施，從而減少對(duì)周邊大氣環(huán)境的污染，達(dá)到“以稅控塵”的效果。但由于建筑業(yè)的特點(diǎn)導(dǎo)致征管的難度變大，建筑業(yè)普遍存在跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)多項(xiàng)項(xiàng)目的現(xiàn)象，并且許多工程存在招標(biāo)后進(jìn)行多家或多次分包。按照稅法第二條規(guī)定，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為環(huán)保稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)保稅。據(jù)此，全國(guó)絕大多數(shù)地方將“直接排放” 揚(yáng)塵的施工單位認(rèn)定為環(huán)保稅納稅人。但許多建筑工地，尤其是市政工程，存在一項(xiàng)工程多家分段承包的情況，且建筑業(yè)項(xiàng)目多，工程跨度長(zhǎng)、工期長(zhǎng)、地點(diǎn)分散、流動(dòng)性大等特點(diǎn)難以確定有效的納稅人，導(dǎo)致了稅收征管易漏難管。

（四）納稅人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)亟待加強(qiáng)

隨著“放管服”改革的推進(jìn)，納稅人享受稅收優(yōu)惠時(shí)申報(bào)材料采用留存?zhèn)洳榈姆绞剑诜奖慵{稅人的同時(shí)，也要求納稅人必須增強(qiáng)自我管理意識(shí)，做好相關(guān)憑證及資料的收集保管工作，隨時(shí)留存?zhèn)洳椤５趯?shí)務(wù)中，不少納稅人申報(bào)享受環(huán)保稅免稅優(yōu)惠時(shí)，普遍忽略了相關(guān)憑證及資料的收集、保管、提供等，存在很大風(fēng)險(xiǎn)。例如某企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生了固體廢物并對(duì)其進(jìn)行銷售，但未建立固體廢物管理臺(tái)賬，保存相關(guān)資料，就直接申請(qǐng)享受固體廢物綜合利用免征環(huán)保稅優(yōu)惠，屬于免稅憑據(jù)不足，容易出現(xiàn)享受優(yōu)惠不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）涉稅人員能力建設(shè)尚有差距

環(huán)保稅作為新稅種，征收時(shí)間尚短，該稅種專業(yè)性強(qiáng)、征收管理特殊且復(fù)雜、涉及行業(yè)較多，環(huán)保稅的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和稅額計(jì)算等環(huán)節(jié)需要較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)，特別是對(duì)于第三方監(jiān)測(cè)報(bào)告的分析以及物料衡算法、排污系數(shù)法等計(jì)算方法的應(yīng)用，均具有十分強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)基層工作人員的能力素質(zhì)都提出了新的挑戰(zhàn)。

四、完善環(huán)境保護(hù)稅稅收共治征管模式的建議

從長(zhǎng)期看，繼續(xù)深化環(huán)保稅改革是大勢(shì)所趨，通過(guò)逐步擴(kuò)大環(huán)保稅征收范圍、增加稅目、提高稅額，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)減排。同時(shí)，也可彌補(bǔ)環(huán)境治理成本的不足；但從短期看，目前經(jīng)濟(jì)下滑壓力大，企業(yè)效益不佳，不是進(jìn)行環(huán)保稅擴(kuò)圍與提高稅額的有利時(shí)機(jī)，也有悖于 “減稅降費(fèi)”的大趨勢(shì)，因此，要充分發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)控功能，需要從加強(qiáng)環(huán)保稅的征管入手，積極探索稅收共治的新征管模式。

（一）優(yōu)化征管工作體系

明確各級(jí)政府職責(zé)。環(huán)保稅征管模式遵循“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”機(jī)制，在此機(jī)制下各級(jí)政府應(yīng)在環(huán)保稅的征管工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的主導(dǎo)作用，細(xì)化兩部門工作職責(zé)，明確協(xié)作任務(wù)及工作要求。重視平臺(tái)的維護(hù)，制定并落實(shí)平臺(tái)管理制度和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，做到環(huán)保部門實(shí)時(shí)傳遞監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，稅務(wù)部門及時(shí)反饋征收數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息交換零延遲零誤差，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，為環(huán)保稅征收提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)保障。

（二）完善環(huán)保稅優(yōu)惠政策

縮小農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖優(yōu)惠范圍。將環(huán)保意識(shí)薄弱、缺少治污技術(shù)設(shè)備的小型養(yǎng)殖企業(yè)納入征稅范圍，以緩解和遏制農(nóng)村地區(qū)“小而散”的污染源對(duì)環(huán)境的破壞。創(chuàng)新稅收優(yōu)惠方式，對(duì)此可借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)的稅收優(yōu)惠包括購(gòu)置可循環(huán)利用的設(shè)施免稅；專門用于環(huán)保的設(shè)施裝備可以在指定的年限內(nèi)加速折舊。丹麥以補(bǔ)貼環(huán)保企業(yè)的形式返還大部分環(huán)保稅。據(jù)此可以對(duì)城鄉(xiāng)污水集中處理和生活垃圾集中處理場(chǎng)所設(shè)定免稅期限以激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)更新產(chǎn)能及技術(shù)，降低污染的程度；對(duì)循環(huán)利用和環(huán)保研發(fā)給予稅收抵免，加速折舊；用于污染防治的環(huán)境保護(hù)設(shè)備在幾年內(nèi)，部分稅收收入可以以補(bǔ)貼的形式返還。

（三）改進(jìn)建筑揚(yáng)塵環(huán)保稅征收方式

加強(qiáng)稅務(wù)與住建、環(huán)保、自然資源、財(cái)政等部門的信息共享機(jī)制，堅(jiān)持“部門協(xié)作、源頭管控”的管理思路加強(qiáng)溝通協(xié)作，以便稅務(wù)部門及時(shí)掌握管轄范圍內(nèi)施工單位的經(jīng)營(yíng)情況。通過(guò)“事前+事后” 的模式促進(jìn)揚(yáng)塵污染的治理與征收。事前先由住建部門根據(jù)施工單位提交的建設(shè)合同、揚(yáng)塵污染防治措施等相關(guān)資料進(jìn)行核查，核查后填寫核查意見(jiàn)交由稅務(wù)部門審核征收。事后住建部門對(duì)施工企業(yè)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，須要求其提供有關(guān)完稅證明，從而倒逼施工單位依法納稅。通過(guò)加強(qiáng)跨部門溝通協(xié)作有效解決征管問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)源頭管控。

（四）強(qiáng)化納稅人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

按照文件規(guī)定，納稅人應(yīng)當(dāng)參照危險(xiǎn)廢物臺(tái)賬管理要求，建立其他應(yīng)稅固體廢物管理臺(tái)賬，如實(shí)記錄產(chǎn)生固體廢物的種類、數(shù)量、流向以及貯存、處置、綜合利用、接受轉(zhuǎn)入等信息，并將應(yīng)稅固體廢物管理臺(tái)賬和相關(guān)資料留存?zhèn)洳椤Ｏ嚓P(guān)憑證及資料是享受稅收優(yōu)惠的重要依據(jù)，稅務(wù)部門可通過(guò)培訓(xùn)、檢查提高納稅人合規(guī)管理的意識(shí)，做好憑證及資料的收集、保管等工作，不能存僥幸心理，否則在檢查時(shí)發(fā)生享受優(yōu)惠不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，必須補(bǔ)繳相應(yīng)稅款。

（五）打造專業(yè)人才隊(duì)伍

環(huán)保稅是一項(xiàng)涉及多部門、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，特別是對(duì)污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取、污染物排放的測(cè)量、周圍環(huán)境影響的評(píng)價(jià)等涉及到諸多方面的技術(shù)。為此，堅(jiān)持做到人員和業(yè)務(wù)相融合，擴(kuò)大環(huán)保部門和稅務(wù)部門的協(xié)作機(jī)制，切實(shí)提高申報(bào)水平和環(huán)保數(shù)據(jù)的處理能力，搭建多元化教育培訓(xùn)平臺(tái)，打造一支精通稅收業(yè)務(wù)、具備必要環(huán)境知識(shí)、相對(duì)穩(wěn)定的多元化、復(fù)合型環(huán)保稅人才隊(duì)伍。