關(guān)于地方立法聽證中存在的問題及其對策建議

王臘生

在當(dāng)代法治化程度發(fā)達(dá)的國家，以聽取意見、收集信息為核心的立法聽證制度，在立法機(jī)關(guān)的法案制定過程中發(fā)揮著重要的作用。上世紀(jì)九十年代以來，我國首先在行政執(zhí)法和行政決策中引入聽證制度。2000 年3 月，全國人大通過的立法法規(guī)定了立法聽證，聽證制度正式進(jìn)入立法領(lǐng)域。2015 年修改立法法對立法聽證制度作了完善。本文僅就地方立法聽證中存在的共性問題及其對策建議談點(diǎn)個人粗淺的想法。

地方立法聽證中存在的主要問題

二十多年來，全國各地在立法聽證方面進(jìn)行了積極探索，做了大量工作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成效。但從總體上看，立法聽證還處于工作探索、制度構(gòu)建的階段，還沒有發(fā)揮應(yīng)有的效用，需要不斷加以總結(jié)提高。從我省實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合其他省市情況，我們認(rèn)為，地方立法聽證中存在以下幾個方面的主要問題。

（一）立法聽證的普及化程度不夠高

在西方國家議會立法中，聽證雖然不是一個必經(jīng)程序，但也是一個基本程序，未經(jīng)委員會聽證就制定法案的情況是例外。比較而言，顯然我國現(xiàn)在的立法聽證的數(shù)量很少，沒有普及。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，從2000 年立法法頒布到2015 年底，我國省一級的人大常委會舉行的地方立法聽證只有150 多件。就我省而言，到今年1 月底現(xiàn)行有效的省地方性法規(guī)264 件，舉行聽證的也只有5 件；現(xiàn)行有效的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)410 件，五年來，舉行立法聽證的也只有18 件，其中有5 個市還沒有舉行過立法聽證。特別是近些年來，立法聽證數(shù)量在全國各地明顯呈下降趨勢，有的省、市幾乎未開展立法聽證活動。立法聽證數(shù)量少的原因主要在于：一是法律依據(jù)上的薄弱化。立法法和地方上的立法條例雖然規(guī)定聽證會是立法過程中聽取意見的一種形式，但約束性不強(qiáng)，特別是立法法修改前不是作為必經(jīng)程序，是可以舉行，也可以不舉行，造成聽證存在較大的隨意性。二是性質(zhì)定位上的政治化。過分追求聽證的形象意義，偏重政治宣傳，注重新聞報道，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。三是操作程序上的復(fù)雜化。不少地方在立法聽證實(shí)踐中，規(guī)格層次高，規(guī)模數(shù)量大，組織程序繁，成本投入多，搞得大而熱鬧，好像一個“節(jié)日”。上述幾種原因，直接的后果就是立法聽證的普及化程度比較低。

（二）聽證陳述人的遴選機(jī)制不夠科學(xué)

科學(xué)、合理地選擇聽證陳述人，是舉行好立法聽證會的關(guān)鍵所在。目前，在聽證陳述人遴選機(jī)制上不夠科學(xué)、合理，陳述人的產(chǎn)生具有較大隨意性，代表性不夠，甚至存在無法遴選產(chǎn)生陳述人的情況。首先，利益表達(dá)聲音往往失衡。一些實(shí)力強(qiáng)大的利益群體想方設(shè)法參加聽證會，盡可能多地表達(dá)自身聲音。而一些分散的個體如公民，特別是農(nóng)民、工人等弱勢群體，由于自身能力的限制不能有效行使參與權(quán)，無法表達(dá)自己的意見，顯得沒有聲音或者聲音很弱小。立法聽證要求立法者當(dāng)面聽取涉案各方的意見，如果有一方利益表達(dá)不足或者根本沒有參與表達(dá)，在此基礎(chǔ)上作出的立法決策往往不能充分保護(hù)各方利益。其次，代表產(chǎn)生存在一定的隨意性。由于陳述人是聽證會組織者單方?jīng)Q定的，且名額是事先確定好的，為了減少法規(guī)通過的阻礙，避免產(chǎn)生不必要的社會影響，聽證會組織者可能更加希望選擇那些能夠預(yù)見乃至掌握其發(fā)言內(nèi)容和方式的陳述人，甚至不能完全排除某些與制定法規(guī)草案密切相關(guān)的政府部門參與到立法聽證會的報名工作中來，誘導(dǎo)甚至指派相關(guān)人員參加立法聽證會的可能。第三，遴選代表無法產(chǎn)生。目前，在有的地方已經(jīng)發(fā)生沒有人或者極少數(shù)人報名參加立法聽證會，立法聽證會最后被迫取消的情況，造成了極為不好的社會影響。

（三）聽證相關(guān)人權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠明確

立法聽證的相關(guān)人主要包括聽證人（主要指聽證組織者和主持人）和聽證陳述人，合理界定二者在聽證過程中的權(quán)利與義務(wù)，能夠保證立法聽證的質(zhì)量和效果。從目前各地的立法聽證規(guī)則來看，對聽證人和聽證陳述人的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定較不明確，多數(shù)立法聽證規(guī)則對聽證人和聽證陳述人的權(quán)利與義務(wù)沒有制定專門條款，或只是零散地分散在各條款之中，這將有可能在立法聽證實(shí)踐中造成一定的操作困難，不利于立法聽證會的順利開展，從而難以保證其實(shí)際成效。尤其是在聽證陳述人的權(quán)利保障方面，如信息知情權(quán)，地方人大聽證規(guī)則中較少作出明確而具體的規(guī)定；少數(shù)涉及陳述人的質(zhì)詢、辯論、解答、時間運(yùn)用等方面的規(guī)定和運(yùn)用，也具有較大的隨意性和聽證人的主觀控制性。

（四）立法聽證過程中質(zhì)辯氣氛不夠濃烈

質(zhì)辯是聽證制度的重心，它是聽證參加人能夠表明自己證據(jù)與觀點(diǎn)的有效途徑，也是立法機(jī)關(guān)借以查明事實(shí)問題和法律問題的重要途徑。聽證陳述人有權(quán)利表明自己的觀點(diǎn)，還要陳述依據(jù)和理由并且通過質(zhì)問駁斥對方主張，這樣才能獲得大量的資料和信息，發(fā)現(xiàn)一些深層次的問題。在實(shí)踐中，各地也大都規(guī)定了陳述人可以在主持人的主持下，就主要爭議事項進(jìn)行辯論，但不少地方的立法聽證會上，很少進(jìn)行質(zhì)問和辯論，一般都是按順序正面陳述意見為主，不同觀點(diǎn)的碰撞不多，辯論不夠深入，矛盾暴露得不夠充分，事實(shí)查明得不夠徹底。究其原因，一是可能選擇立法聽證事項爭議性不強(qiáng)，關(guān)注度不高；二是可能遴選的陳述人準(zhǔn)備不充分，辯論意識和能力不高；三是聽證主持人一般偏重于維護(hù)秩序，希望聽證順利進(jìn)行，不愿發(fā)生爭辯的情況。此外，在立法聽證會中，很少有聽證人逐一詢問問題，在我省的5 次立法聽證會中只有10 次詢問，立法聽證人成了主要的聆聽者。當(dāng)然，我們不可能也不需要立法聽證會像法庭審理案件那樣質(zhì)疑、辯論，但針對爭議問題進(jìn)行必要的質(zhì)辯還是十分必要的。

（五）立法聽證的效用不夠顯著

地方人大的立法聽證實(shí)踐一般都偏重于其民主性功能，較為強(qiáng)調(diào)聽證操作的公開透明、公正合理，而對于聽證會的執(zhí)行性功能，即對立法聽證結(jié)果的后續(xù)處理和實(shí)際應(yīng)用則往往較為忽視，未能充分體現(xiàn)和保證立法聽證活動對于增強(qiáng)公共決策現(xiàn)實(shí)功效的促進(jìn)作用。應(yīng)當(dāng)說，允許媒體報道、公開立法聽證會會議記錄都是促進(jìn)立法更加公開、透明的有效途徑，但這是工作的一個方面，另一方面聽證要能產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效用。從目前的實(shí)踐來看，盡管有些立法聽證起到了較好的效果，但有些立法聽證發(fā)揮實(shí)效的情況卻不盡如人意。很多地方聽證意見采納與否取決于立法工作人員，甚至在聽證前已決定于胸，聽證是走程序；有的地方“聽而不證”，對聽證會上的重要意見不分析研究，沒有采納的，不向聽證陳述人反饋，也不向常委會作出說明，聽證流于形式。立法聽證會結(jié)束后，聽證陳述人和社會公眾難以通過有效途徑知悉聽證會上陳述的意見和建議有無采納，如果未采納，是否有足夠正當(dāng)?shù)睦碛?，這大大影響了立法聽證的實(shí)際效果和社會公眾對地方立法的滿意程度，損害了立法的質(zhì)量和權(quán)威。

完善地方立法聽證制度的對策建議

針對上述地方立法聽證中存在的不足和問題，應(yīng)當(dāng)首先需要突出立法聽證的功能作用，將立法聽證作為實(shí)現(xiàn)民主立法的基本途徑；同時，要進(jìn)一步健全規(guī)則，完善制度，實(shí)現(xiàn)立法聽證的規(guī)范性、法制化。我們的具體建議和想法是：

（一）糾正認(rèn)識偏差，準(zhǔn)確把握立法聽證功能定位

近些年來，不重視立法聽證的一個根本性的原因是認(rèn)識混淆問題，這就是：立法聽證與座談會、論證會差不多，召開立法座談會就可以了，能夠達(dá)到同樣的目的和效果。立法聽證與立法座談會都是聽取意見的方式，但兩者要求明顯不同。立法聽證會是法案起草單位（審查修改單位）主持，由代表不同利益的雙方或者各方參加，對法案內(nèi)容的必要性、合理性、可行性等進(jìn)行辯論，起草單位（審查修改單位）根據(jù)辯論結(jié)果，確定法案內(nèi)容。目前召開的立法座談會大都是聽取政府有關(guān)部門的意見，而立法聽證主要是聽取管理相對人、利益相關(guān)方的意見，更具代表性；立法座談會一般不公開進(jìn)行，而立法聽證會則向社會公開，更具透明性；立法座談會征求意見內(nèi)容比較廣泛，而立法聽證主要圍繞聽證議題進(jìn)行，更具針對性；立法座談會以陳述意見為主，而立法聽證不僅要陳述意見還要相互質(zhì)證，更具辯論性；立法座談會很少形成書面意見，而立法聽證則要形成聽證報告，并要說明意見采納情況，更具有實(shí)效性?？傊?，立法聽證較之立法座談會更具有立法民主性，更能充分反映利益相關(guān)方的訴求，是民主立法的重要形式。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量和效率，我們必須準(zhǔn)確把握立法聽證的功能定位，充分彰顯立法聽證在民主立法中的重要作用。

（二）建立法定啟動途徑，做到立法聽證活動常態(tài)化

解決目前普遍存在的立法聽證數(shù)量少、普及程度低的有效途徑，是建立健全立法聽證的法定啟動機(jī)制。雖然修改后的立法法及各省市立法條例都要求進(jìn)行立法聽證，但對立法聽證具體事項規(guī)定都比較原則。根據(jù)立法聽證的性質(zhì)、功能，我們認(rèn)為，下列事項應(yīng)當(dāng)舉行聽證：一是涉及公民權(quán)利義務(wù)，社會普遍關(guān)注的；二是涉及不同利益群體，且有明顯利益沖突的；三是涉及的情況、問題復(fù)雜，需要進(jìn)一步搜集重要信息的；四是有關(guān)方面對有關(guān)制度安排存在重大爭議的。當(dāng)然，關(guān)于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的事項、通過科技手段解決的事項，以及應(yīng)當(dāng)予以保密或?yàn)榱斯怖姹仨氀杆傩袆拥氖马?，則不需要進(jìn)行聽證。同時，要簡化聽證機(jī)構(gòu)層次，擴(kuò)大發(fā)起主體。外國目前的立法聽證，一般由議會委員會組織舉行。而在我國的地方立法聽證中聽證機(jī)構(gòu)的層次比較多，包括常委會、主任會議、專門委員會、工作機(jī)構(gòu)等。我們認(rèn)為，人大立法聽證宜由專門委員會、工作機(jī)構(gòu)舉行，這樣比較方便、靈活，有利于工作開展。從發(fā)起主體來看，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定本級人大代表15 人以上聯(lián)名、本級人大常委會委員5 人以上聯(lián)名要求聽證的，以及本地區(qū)一定數(shù)量公民提出聽證建議的，就應(yīng)當(dāng)舉行聽證。為了做到聽證活動經(jīng)?；私⒎ǘ▎訖C(jī)制外，還需要簡化決定環(huán)節(jié)，增強(qiáng)聽證過程的便利性。從我省實(shí)踐看，舉行立法聽證由委員會決定，報常委會領(lǐng)導(dǎo)同意即可。在確定聽證后，聽證過程要簡捷、便利，聽證人數(shù)不一定多，也不要給聽證參加人設(shè)定太多的義務(wù)和約束，只要有代表性、真實(shí)性即可。聽證時間可長可短，視內(nèi)容復(fù)雜程度而定，有的事項可以多次聽證，從而實(shí)現(xiàn)聽證活動的小型化、簡易化。還需要指出的是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，聽證可以線上進(jìn)行，有的地方已開始進(jìn)行網(wǎng)上聽證，對聽證常態(tài)化開展開辟了新的途徑和方式。

（三）健全遴選工作機(jī)制，保證聽證陳述人的代表性

立法是對各種利益關(guān)系的分配、界定和協(xié)調(diào)。立法聽證要使所有的代表不同利益的合理的觀點(diǎn)都將被提出來。聽證陳述人的確定要體現(xiàn)公開、公正的原則，保證聽證陳述人具有充分的代表性。遴選的代表要有普遍性，盡量覆蓋立法行為所影響到的所有利益群體；要有均衡性，聽證代表應(yīng)由各個層次的人員組成；要有交涉性，直接對立的利益集團(tuán)基本形成均勢。因此，在聽證陳述人遴選機(jī)制上應(yīng)當(dāng)完善以下三種制度：一是推薦制度。在厘清立法涉及的利益群體的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會團(tuán)體、行業(yè)組織和社會中介機(jī)構(gòu)的作用，從中選擇或者推薦相關(guān)利益群體的聽證陳述人。二是公開報名遴選制度。這是目前各地普遍采取的辦法。對于公民個人以采取自愿報名的辦法為主，但為了克服分散性、代表性不強(qiáng)的不足，可以采取由持相同或者相近觀點(diǎn)的報名人員相互推薦產(chǎn)生代表集中陳述意見的辦法，增強(qiáng)其發(fā)言的代表性。三是邀請制度。如法案內(nèi)容涉及某一利益群體，但該利益群體又沒有代表報名，則應(yīng)當(dāng)邀請其參加。專家既可以邀請參加，也可以報名參加。政府部門可以列會作出說明，但不能作為聽證陳述人邀請其參加。在聽證陳述人遴選機(jī)制上，特別要注意弱勢群體的利益訴求，吸收他們的代表作為陳述人參加聽證會，使其意見能在聽證會上得到體現(xiàn)?？梢源_立比例代表制、地區(qū)代表制、職業(yè)代表制與部門代表制相結(jié)合的代表產(chǎn)生方法，使立法聽證機(jī)構(gòu)能夠獲取更公正、客觀的資料和信息?？梢酝菩小罢幢壤啤保胶獠煌庖姵钟姓叩膮⒓尤藬?shù)，這樣可以防止強(qiáng)勢利益集團(tuán)操縱聽證會，充分聽取各方利益訴求。

（四）明確界定權(quán)利與義務(wù)，保障聽證相關(guān)人有效參加聽證活動

聽證相關(guān)人具體包括聽證組織者、聽證人、聽證陳述人、聽證旁聽人等。立法聽證規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確界定立法聽證相關(guān)人的權(quán)利與義務(wù)，使其更加有效地參加立法聽證活動。首先，要進(jìn)一步明確聽證組織者公開聽證事項的背景情況，保障聽證各方充分的知情權(quán)。除了公開發(fā)布法規(guī)草案、聽證會公告外，還需對與聽證事項有關(guān)的必要背景資料作充分的介紹，所包含的信息應(yīng)當(dāng)足以使公眾判斷聽證事項是否會對其產(chǎn)生影響。其次，要盡可能賦予聽證陳述人、旁聽人更多的權(quán)利。要允許其充分發(fā)表自己的意見，陳述自己的主張；對不同的意見可以進(jìn)行反駁。聽證陳述人要能夠代表自己的利益群體發(fā)表觀點(diǎn)，其觀點(diǎn)、主張要有相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)和理由。對聽證陳述人、旁聽人的意見要一視同仁、均衡對待。第三，要適當(dāng)體現(xiàn)“反對意見優(yōu)先發(fā)言、重點(diǎn)對待”的原則。在立法聽證過程中，尤其是在持反對意見者居于少數(shù)弱勢的情況下，應(yīng)當(dāng)給予持反對意見者優(yōu)先發(fā)言權(quán)，并慎重對待其意見，以合理保障少數(shù)群體或弱勢群體的合法權(quán)益。

（五）完善質(zhì)辯程序，保證聽證各方意見陳述的充分性

針對聽證過程中質(zhì)辯氣氛比較平淡的狀況，可以通過以下途徑予以改進(jìn)。在立法聽證事項選擇方面，要明確具體，針對性和目的性都很強(qiáng)，容易引發(fā)不同利益群體之間的爭論。在聽證會準(zhǔn)備階段就要準(zhǔn)確具體提煉出需要聽證的事項，并且列舉不同的觀點(diǎn)。這樣，陳述人就能抓住要害，直截了當(dāng)?shù)匕l(fā)表意見。在陳述人人員結(jié)構(gòu)方面，要選擇意見準(zhǔn)備比較充分、觀點(diǎn)鮮明準(zhǔn)確的參加人，并且不同意見者人數(shù)基本相當(dāng)，這樣才能形成意見交鋒。同時，還要選擇弱勢群體代表，使他們的意見表達(dá)也能在聽證會上得到體現(xiàn)。在程序設(shè)置方面，一般宜逐個問題進(jìn)行聽證，一個問題結(jié)束后再進(jìn)行下一個問題。先由提案人或聽證會組織者說明聽證事項的內(nèi)容及其相關(guān)背景資料等，再由聽證陳述人對立法理由及法案具體規(guī)定等提出自己的觀點(diǎn)，并提供證據(jù)。陳述由支持方、反對方交替進(jìn)行。為了弄清事實(shí)全部真相，陳述人之間可以進(jìn)行質(zhì)證。另外，陳述人表達(dá)完意見后，聽證人應(yīng)當(dāng)發(fā)問，了解相關(guān)問題。外國議會立法聽證過程中委員詢問證人遵循“5 分鐘規(guī)則”，每個委員都有機(jī)會發(fā)問。我們的立法聽證中往往缺少這個環(huán)節(jié)，需要加以改進(jìn)。

（六）健全處理反饋機(jī)制，充分發(fā)揮立法聽證的實(shí)效性

立法聽證的效果通常體現(xiàn)在聽證報告的使用上。目前，對待立法聽證報告的作用有三種觀點(diǎn)或做法：一是立法聽證報告印發(fā)常委會會議，供委員審議時參考。這是大多數(shù)地方的做法，我省也是這樣做的；二是立法聽證報告為立法決策的重要依據(jù)，并建立立法機(jī)關(guān)的反饋機(jī)制；三是立法聽證報告為立法決策的唯一來源，未在聽證會出現(xiàn)的材料不能作為立法的內(nèi)容。我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)和做法，使聽證的效力缺乏必要的約束，容易產(chǎn)生“聽而不證”，使聽證流于形式，這也是我們所指出的目前聽證中存在的主要問題之一。第三種觀點(diǎn)是借鑒外國行政決策中的“案卷排他性原則”而得出的結(jié)論。這種觀點(diǎn)不符合我國人大立法的性質(zhì)。因?yàn)樵谖覈挥腥舜蠹捌涑Ｎ瘯庞凶罱K的審議決定權(quán)，聽證陳述人的意見不能等同于人大代表的立法意見。立法聽證只是代議制民主的補(bǔ)充，不能代替或者超越代議制民主。比較而言，我們認(rèn)為第二種觀點(diǎn)更具有可行性。將立法聽證報告作為立法決策的重要依據(jù)，一方面克服了僅作為參考的“軟性”缺點(diǎn)；另一方面，也防止了作為唯一依據(jù)的絕對化傾向。同時，將聽證報告效力的發(fā)揮置于公眾監(jiān)督之下，如果重要的合理的意見沒有采納就會受到公眾的質(zhì)疑。在采納第二種觀點(diǎn)并付諸實(shí)施時，我們認(rèn)為還需要完善以下幾點(diǎn)：首先，立法決策需要在平衡各種利益和因素后才能作出，有的還需要科學(xué)的事實(shí)根據(jù)，對特別重大的聽證事項，除根據(jù)聽證會意見外，還要結(jié)合論證會、座談會的意見，以及調(diào)查研究的結(jié)論作出科學(xué)的立法決策，做到立法的民主性和科學(xué)性相統(tǒng)一。其次，對聽證會上獲取的公眾意見特別是反對意見要認(rèn)真研究，合理的予以采納；不論采納與否，都要向常委會作出說明，并向陳述人給予書面答復(fù)。第三，將聽證報告和意見吸收采納情況（審議結(jié)果報告）通過媒體向社會公開，擴(kuò)大社會知情范圍，從而最終達(dá)到提高立法聽證的實(shí)效和提高立法質(zhì)量的目的。

自2000年以來，立法聽證制度已實(shí)施了20多個年頭。二十多年來，各地方在立法聽證活動中做了大量的工作，但也存在一些急需加以解決的不足和問題。建議全國人大常委會法工委在充分調(diào)查研究論證的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善措施，制定全國統(tǒng)一的立法聽證規(guī)則，逐步實(shí)現(xiàn)立法聽證的常態(tài)化、制度化，充分發(fā)揮立法聽證的功能效用，切實(shí)提高立法質(zhì)量。