關于地方立法聽證中存在的問題及其對策建議

王臘生

在當代法治化程度發達的國家，以聽取意見、收集信息為核心的立法聽證制度，在立法機關的法案制定過程中發揮著重要的作用。上世紀九十年代以來，我國首先在行政執法和行政決策中引入聽證制度。2000 年3 月，全國人大通過的立法法規定了立法聽證，聽證制度正式進入立法領域。2015 年修改立法法對立法聽證制度作了完善。本文僅就地方立法聽證中存在的共性問題及其對策建議談點個人粗淺的想法。

地方立法聽證中存在的主要問題

二十多年來，全國各地在立法聽證方面進行了積極探索，做了大量工作，積累了一定的經驗，取得了較好的成效。但從總體上看，立法聽證還處于工作探索、制度構建的階段，還沒有發揮應有的效用，需要不斷加以總結提高。從我省實踐出發，結合其他省市情況，我們認為，地方立法聽證中存在以下幾個方面的主要問題。

（一）立法聽證的普及化程度不夠高

在西方國家議會立法中，聽證雖然不是一個必經程序，但也是一個基本程序，未經委員會聽證就制定法案的情況是例外。比較而言，顯然我國現在的立法聽證的數量很少，沒有普及。據有關方面統計，從2000 年立法法頒布到2015 年底，我國省一級的人大常委會舉行的地方立法聽證只有150 多件。就我省而言，到今年1 月底現行有效的省地方性法規264 件，舉行聽證的也只有5 件；現行有效的設區的市地方性法規410 件，五年來，舉行立法聽證的也只有18 件，其中有5 個市還沒有舉行過立法聽證。特別是近些年來，立法聽證數量在全國各地明顯呈下降趨勢，有的省、市幾乎未開展立法聽證活動。立法聽證數量少的原因主要在于：一是法律依據上的薄弱化。立法法和地方上的立法條例雖然規定聽證會是立法過程中聽取意見的一種形式，但約束性不強，特別是立法法修改前不是作為必經程序，是可以舉行，也可以不舉行，造成聽證存在較大的隨意性。二是性質定位上的政治化。過分追求聽證的形象意義，偏重政治宣傳，注重新聞報道，形式意義大于實質意義。三是操作程序上的復雜化。不少地方在立法聽證實踐中，規格層次高，規模數量大，組織程序繁，成本投入多，搞得大而熱鬧，好像一個“節日”。上述幾種原因，直接的后果就是立法聽證的普及化程度比較低。

（二）聽證陳述人的遴選機制不夠科學

科學、合理地選擇聽證陳述人，是舉行好立法聽證會的關鍵所在。目前，在聽證陳述人遴選機制上不夠科學、合理，陳述人的產生具有較大隨意性，代表性不夠，甚至存在無法遴選產生陳述人的情況。首先，利益表達聲音往往失衡。一些實力強大的利益群體想方設法參加聽證會，盡可能多地表達自身聲音。而一些分散的個體如公民，特別是農民、工人等弱勢群體，由于自身能力的限制不能有效行使參與權，無法表達自己的意見，顯得沒有聲音或者聲音很弱小。立法聽證要求立法者當面聽取涉案各方的意見，如果有一方利益表達不足或者根本沒有參與表達，在此基礎上作出的立法決策往往不能充分保護各方利益。其次，代表產生存在一定的隨意性。由于陳述人是聽證會組織者單方決定的，且名額是事先確定好的，為了減少法規通過的阻礙，避免產生不必要的社會影響，聽證會組織者可能更加希望選擇那些能夠預見乃至掌握其發言內容和方式的陳述人，甚至不能完全排除某些與制定法規草案密切相關的政府部門參與到立法聽證會的報名工作中來，誘導甚至指派相關人員參加立法聽證會的可能。第三，遴選代表無法產生。目前，在有的地方已經發生沒有人或者極少數人報名參加立法聽證會，立法聽證會最后被迫取消的情況，造成了極為不好的社會影響。

（三）聽證相關人權利義務規定不夠明確

立法聽證的相關人主要包括聽證人（主要指聽證組織者和主持人）和聽證陳述人，合理界定二者在聽證過程中的權利與義務，能夠保證立法聽證的質量和效果。從目前各地的立法聽證規則來看，對聽證人和聽證陳述人的權利與義務的規定較不明確，多數立法聽證規則對聽證人和聽證陳述人的權利與義務沒有制定專門條款，或只是零散地分散在各條款之中，這將有可能在立法聽證實踐中造成一定的操作困難，不利于立法聽證會的順利開展，從而難以保證其實際成效。尤其是在聽證陳述人的權利保障方面，如信息知情權，地方人大聽證規則中較少作出明確而具體的規定；少數涉及陳述人的質詢、辯論、解答、時間運用等方面的規定和運用，也具有較大的隨意性和聽證人的主觀控制性。

（四）立法聽證過程中質辯氣氛不夠濃烈

質辯是聽證制度的重心，它是聽證參加人能夠表明自己證據與觀點的有效途徑，也是立法機關借以查明事實問題和法律問題的重要途徑。聽證陳述人有權利表明自己的觀點，還要陳述依據和理由并且通過質問駁斥對方主張，這樣才能獲得大量的資料和信息，發現一些深層次的問題。在實踐中，各地也大都規定了陳述人可以在主持人的主持下，就主要爭議事項進行辯論，但不少地方的立法聽證會上，很少進行質問和辯論，一般都是按順序正面陳述意見為主，不同觀點的碰撞不多，辯論不夠深入，矛盾暴露得不夠充分，事實查明得不夠徹底。究其原因，一是可能選擇立法聽證事項爭議性不強，關注度不高；二是可能遴選的陳述人準備不充分，辯論意識和能力不高；三是聽證主持人一般偏重于維護秩序，希望聽證順利進行，不愿發生爭辯的情況。此外，在立法聽證會中，很少有聽證人逐一詢問問題，在我省的5 次立法聽證會中只有10 次詢問，立法聽證人成了主要的聆聽者。當然，我們不可能也不需要立法聽證會像法庭審理案件那樣質疑、辯論，但針對爭議問題進行必要的質辯還是十分必要的。

（五）立法聽證的效用不夠顯著

地方人大的立法聽證實踐一般都偏重于其民主性功能，較為強調聽證操作的公開透明、公正合理，而對于聽證會的執行性功能，即對立法聽證結果的后續處理和實際應用則往往較為忽視，未能充分體現和保證立法聽證活動對于增強公共決策現實功效的促進作用。應當說，允許媒體報道、公開立法聽證會會議記錄都是促進立法更加公開、透明的有效途徑，但這是工作的一個方面，另一方面聽證要能產生實實在在的效用。從目前的實踐來看，盡管有些立法聽證起到了較好的效果，但有些立法聽證發揮實效的情況卻不盡如人意。很多地方聽證意見采納與否取決于立法工作人員，甚至在聽證前已決定于胸，聽證是走程序；有的地方“聽而不證”，對聽證會上的重要意見不分析研究，沒有采納的，不向聽證陳述人反饋，也不向常委會作出說明，聽證流于形式。立法聽證會結束后，聽證陳述人和社會公眾難以通過有效途徑知悉聽證會上陳述的意見和建議有無采納，如果未采納，是否有足夠正當的理由，這大大影響了立法聽證的實際效果和社會公眾對地方立法的滿意程度，損害了立法的質量和權威。

完善地方立法聽證制度的對策建議

針對上述地方立法聽證中存在的不足和問題，應當首先需要突出立法聽證的功能作用，將立法聽證作為實現民主立法的基本途徑；同時，要進一步健全規則，完善制度，實現立法聽證的規范性、法制化。我們的具體建議和想法是：

（一）糾正認識偏差，準確把握立法聽證功能定位

近些年來，不重視立法聽證的一個根本性的原因是認識混淆問題，這就是：立法聽證與座談會、論證會差不多，召開立法座談會就可以了，能夠達到同樣的目的和效果。立法聽證與立法座談會都是聽取意見的方式，但兩者要求明顯不同。立法聽證會是法案起草單位（審查修改單位）主持，由代表不同利益的雙方或者各方參加，對法案內容的必要性、合理性、可行性等進行辯論，起草單位（審查修改單位）根據辯論結果，確定法案內容。目前召開的立法座談會大都是聽取政府有關部門的意見，而立法聽證主要是聽取管理相對人、利益相關方的意見，更具代表性；立法座談會一般不公開進行，而立法聽證會則向社會公開，更具透明性；立法座談會征求意見內容比較廣泛，而立法聽證主要圍繞聽證議題進行，更具針對性；立法座談會以陳述意見為主，而立法聽證不僅要陳述意見還要相互質證，更具辯論性；立法座談會很少形成書面意見，而立法聽證則要形成聽證報告，并要說明意見采納情況，更具有實效性。總之，立法聽證較之立法座談會更具有立法民主性，更能充分反映利益相關方的訴求，是民主立法的重要形式。習近平總書記反復強調，要推進科學立法、民主立法，提高立法質量和效率，我們必須準確把握立法聽證的功能定位，充分彰顯立法聽證在民主立法中的重要作用。

（二）建立法定啟動途徑，做到立法聽證活動常態化

解決目前普遍存在的立法聽證數量少、普及程度低的有效途徑，是建立健全立法聽證的法定啟動機制。雖然修改后的立法法及各省市立法條例都要求進行立法聽證，但對立法聽證具體事項規定都比較原則。根據立法聽證的性質、功能，我們認為，下列事項應當舉行聽證：一是涉及公民權利義務，社會普遍關注的；二是涉及不同利益群體，且有明顯利益沖突的；三是涉及的情況、問題復雜，需要進一步搜集重要信息的；四是有關方面對有關制度安排存在重大爭議的。當然，關于國家機關內部管理的事項、通過科技手段解決的事項，以及應當予以保密或為了公共利益必須迅速行動的事項，則不需要進行聽證。同時，要簡化聽證機構層次，擴大發起主體。外國目前的立法聽證，一般由議會委員會組織舉行。而在我國的地方立法聽證中聽證機構的層次比較多，包括常委會、主任會議、專門委員會、工作機構等。我們認為，人大立法聽證宜由專門委員會、工作機構舉行，這樣比較方便、靈活，有利于工作開展。從發起主體來看，還應當規定本級人大代表15 人以上聯名、本級人大常委會委員5 人以上聯名要求聽證的，以及本地區一定數量公民提出聽證建議的，就應當舉行聽證。為了做到聽證活動經常化，除了建立法定啟動機制外，還需要簡化決定環節，增強聽證過程的便利性。從我省實踐看，舉行立法聽證由委員會決定，報常委會領導同意即可。在確定聽證后，聽證過程要簡捷、便利，聽證人數不一定多，也不要給聽證參加人設定太多的義務和約束，只要有代表性、真實性即可。聽證時間可長可短，視內容復雜程度而定，有的事項可以多次聽證，從而實現聽證活動的小型化、簡易化。還需要指出的是，隨著信息技術的發展，聽證可以線上進行，有的地方已開始進行網上聽證，對聽證常態化開展開辟了新的途徑和方式。

（三）健全遴選工作機制，保證聽證陳述人的代表性

立法是對各種利益關系的分配、界定和協調。立法聽證要使所有的代表不同利益的合理的觀點都將被提出來。聽證陳述人的確定要體現公開、公正的原則，保證聽證陳述人具有充分的代表性。遴選的代表要有普遍性，盡量覆蓋立法行為所影響到的所有利益群體；要有均衡性，聽證代表應由各個層次的人員組成；要有交涉性，直接對立的利益集團基本形成均勢。因此，在聽證陳述人遴選機制上應當完善以下三種制度：一是推薦制度。在厘清立法涉及的利益群體的基礎上，充分發揮社會團體、行業組織和社會中介機構的作用，從中選擇或者推薦相關利益群體的聽證陳述人。二是公開報名遴選制度。這是目前各地普遍采取的辦法。對于公民個人以采取自愿報名的辦法為主，但為了克服分散性、代表性不強的不足，可以采取由持相同或者相近觀點的報名人員相互推薦產生代表集中陳述意見的辦法，增強其發言的代表性。三是邀請制度。如法案內容涉及某一利益群體，但該利益群體又沒有代表報名，則應當邀請其參加。專家既可以邀請參加，也可以報名參加。政府部門可以列會作出說明，但不能作為聽證陳述人邀請其參加。在聽證陳述人遴選機制上，特別要注意弱勢群體的利益訴求，吸收他們的代表作為陳述人參加聽證會，使其意見能在聽證會上得到體現。可以確立比例代表制、地區代表制、職業代表制與部門代表制相結合的代表產生方法，使立法聽證機構能夠獲取更公正、客觀的資料和信息。可以推行“正反比例制”，平衡不同意見持有者的參加人數，這樣可以防止強勢利益集團操縱聽證會，充分聽取各方利益訴求。

（四）明確界定權利與義務，保障聽證相關人有效參加聽證活動

聽證相關人具體包括聽證組織者、聽證人、聽證陳述人、聽證旁聽人等。立法聽證規則應當明確界定立法聽證相關人的權利與義務，使其更加有效地參加立法聽證活動。首先，要進一步明確聽證組織者公開聽證事項的背景情況，保障聽證各方充分的知情權。除了公開發布法規草案、聽證會公告外，還需對與聽證事項有關的必要背景資料作充分的介紹，所包含的信息應當足以使公眾判斷聽證事項是否會對其產生影響。其次，要盡可能賦予聽證陳述人、旁聽人更多的權利。要允許其充分發表自己的意見，陳述自己的主張；對不同的意見可以進行反駁。聽證陳述人要能夠代表自己的利益群體發表觀點，其觀點、主張要有相應的事實依據和理由。對聽證陳述人、旁聽人的意見要一視同仁、均衡對待。第三，要適當體現“反對意見優先發言、重點對待”的原則。在立法聽證過程中，尤其是在持反對意見者居于少數弱勢的情況下，應當給予持反對意見者優先發言權，并慎重對待其意見，以合理保障少數群體或弱勢群體的合法權益。

（五）完善質辯程序，保證聽證各方意見陳述的充分性

針對聽證過程中質辯氣氛比較平淡的狀況，可以通過以下途徑予以改進。在立法聽證事項選擇方面，要明確具體，針對性和目的性都很強，容易引發不同利益群體之間的爭論。在聽證會準備階段就要準確具體提煉出需要聽證的事項，并且列舉不同的觀點。這樣，陳述人就能抓住要害，直截了當地發表意見。在陳述人人員結構方面，要選擇意見準備比較充分、觀點鮮明準確的參加人，并且不同意見者人數基本相當，這樣才能形成意見交鋒。同時，還要選擇弱勢群體代表，使他們的意見表達也能在聽證會上得到體現。在程序設置方面，一般宜逐個問題進行聽證，一個問題結束后再進行下一個問題。先由提案人或聽證會組織者說明聽證事項的內容及其相關背景資料等，再由聽證陳述人對立法理由及法案具體規定等提出自己的觀點，并提供證據。陳述由支持方、反對方交替進行。為了弄清事實全部真相，陳述人之間可以進行質證。另外，陳述人表達完意見后，聽證人應當發問，了解相關問題。外國議會立法聽證過程中委員詢問證人遵循“5 分鐘規則”，每個委員都有機會發問。我們的立法聽證中往往缺少這個環節，需要加以改進。

（六）健全處理反饋機制，充分發揮立法聽證的實效性

立法聽證的效果通常體現在聽證報告的使用上。目前，對待立法聽證報告的作用有三種觀點或做法：一是立法聽證報告印發常委會會議，供委員審議時參考。這是大多數地方的做法，我省也是這樣做的；二是立法聽證報告為立法決策的重要依據，并建立立法機關的反饋機制；三是立法聽證報告為立法決策的唯一來源，未在聽證會出現的材料不能作為立法的內容。我們認為，第一種觀點和做法，使聽證的效力缺乏必要的約束，容易產生“聽而不證”，使聽證流于形式，這也是我們所指出的目前聽證中存在的主要問題之一。第三種觀點是借鑒外國行政決策中的“案卷排他性原則”而得出的結論。這種觀點不符合我國人大立法的性質。因為在我國只有人大及其常委會才有最終的審議決定權，聽證陳述人的意見不能等同于人大代表的立法意見。立法聽證只是代議制民主的補充，不能代替或者超越代議制民主。比較而言，我們認為第二種觀點更具有可行性。將立法聽證報告作為立法決策的重要依據，一方面克服了僅作為參考的“軟性”缺點；另一方面，也防止了作為唯一依據的絕對化傾向。同時，將聽證報告效力的發揮置于公眾監督之下，如果重要的合理的意見沒有采納就會受到公眾的質疑。在采納第二種觀點并付諸實施時，我們認為還需要完善以下幾點：首先，立法決策需要在平衡各種利益和因素后才能作出，有的還需要科學的事實根據，對特別重大的聽證事項，除根據聽證會意見外，還要結合論證會、座談會的意見，以及調查研究的結論作出科學的立法決策，做到立法的民主性和科學性相統一。其次，對聽證會上獲取的公眾意見特別是反對意見要認真研究，合理的予以采納；不論采納與否，都要向常委會作出說明，并向陳述人給予書面答復。第三，將聽證報告和意見吸收采納情況（審議結果報告）通過媒體向社會公開，擴大社會知情范圍，從而最終達到提高立法聽證的實效和提高立法質量的目的。

自2000年以來，立法聽證制度已實施了20多個年頭。二十多年來，各地方在立法聽證活動中做了大量的工作，但也存在一些急需加以解決的不足和問題。建議全國人大常委會法工委在充分調查研究論證的基礎上，總結經驗，完善措施，制定全國統一的立法聽證規則，逐步實現立法聽證的常態化、制度化，充分發揮立法聽證的功能效用，切實提高立法質量。