關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的思考

文 中國公路學(xué)會(huì)法律工作委員會(huì)秘書長、山東交通學(xué)院交通法學(xué)院院長 范冠峰

構(gòu)建交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的必然要求，對(duì)于解決長期以來困擾交通領(lǐng)域的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰等問題具有治本之效。然而，任何改革都不可能一帆風(fēng)順，在推進(jìn)過程中，會(huì)因?yàn)楦鞣嚼娌┺亩龅阶枇?，從而影響改革進(jìn)程，甚至在改革完成后，還會(huì)因?yàn)榕f有執(zhí)法體制的長期影響而出現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制不暢等問題。

改革的必要性

從根本上解決新時(shí)代交通運(yùn)輸領(lǐng)域存在的主要矛盾

人民群眾生活方面的諸多需求都與交通運(yùn)輸息息相關(guān)，除了出行方面需要更加安全便捷的運(yùn)輸體驗(yàn)之外，能否有一個(gè)運(yùn)行良好、井然有序的交通環(huán)境，決定著人們?cè)谝率匙⌒械确矫娴母哔|(zhì)量需求能否得到充分滿足。然而，當(dāng)下的交通運(yùn)輸領(lǐng)域卻存在著諸如超限超載等久治不愈的“頑疾”，時(shí)有發(fā)生的重特大交通運(yùn)輸事故也嚴(yán)重威脅著公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。這些問題與執(zhí)法體制不順等情況密切相關(guān)，因此，舊有的執(zhí)法體制亟需改革，只有加快構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的綜合行政執(zhí)法體系，才能使交通運(yùn)輸領(lǐng)域監(jiān)管更有力、治理更有效。

實(shí)現(xiàn)交通領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

執(zhí)法人員例行執(zhí)法檢查

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了推進(jìn)新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體措施。落實(shí)到交通運(yùn)輸領(lǐng)域，就是要深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高執(zhí)法能力水平。交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革主要是對(duì)原有條塊分割執(zhí)法體制的反思和修正，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建職責(zé)分明、便民高效的執(zhí)法體系。

貫徹落實(shí)法治思想的需要

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議首次提出法治思想。法治思想是新時(shí)代全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南，交通運(yùn)輸主管部門必須以此為指導(dǎo)，在法治軌道上推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而當(dāng)下的綜合行政執(zhí)法改革正是貫徹落實(shí)法治思想的重要舉措。

改革既是治理需求，也是民意所向

交通運(yùn)輸領(lǐng)域多為窗口行業(yè)，事關(guān)民生基本問題，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，如果交通運(yùn)輸治理尤其是執(zhí)法方面存在問題，不但會(huì)影響人民群眾的實(shí)際利益，減損幸福感和獲得感，而且會(huì)嚴(yán)重影響政府的公信力，甚至引發(fā)輿情。由此來看，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革順民心，穩(wěn)大局，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)。

存在的問題

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革工作進(jìn)展不平衡

近年來，各省份對(duì)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革工作積極響應(yīng)，大力推進(jìn)，絕大多數(shù)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門正式出臺(tái)了改革實(shí)施意見或組建了省級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但各地改革進(jìn)展并不平衡，尤其是省級(jí)與市縣級(jí)的工作存在差距，與“省級(jí)機(jī)構(gòu)落實(shí)、市縣機(jī)構(gòu)組建”的工作目標(biāo)還有一定距離。

各地成立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱和職責(zé)權(quán)限范圍不統(tǒng)一

由于本次交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革對(duì)于設(shè)立的機(jī)構(gòu)未做統(tǒng)一規(guī)定，致使各地在改革探索過程中成立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，甚至執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限也存在差異。雖然在命名方面各地有一定的自主權(quán)，但名稱不統(tǒng)一也帶來了諸多不便，尤其與公安交警各級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置相比，這種不統(tǒng)一在一定程度上減損了改革的嚴(yán)肅性。

基層交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革動(dòng)力不足，積極性不高

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革在省級(jí)層面較為順利，但基層改革的動(dòng)力不足，缺乏積極性。主要有兩方面的因素：

頂層設(shè)計(jì)存在問題 交通運(yùn)輸部作為全國交通運(yùn)輸主管部門，在宏觀設(shè)計(jì)和謀劃方面思路清晰，目標(biāo)明確，但細(xì)化不足，尤其是缺乏有針對(duì)性的推進(jìn)方案，雖然基層有較大探索空間，但因?yàn)槿狈唧w要求，有些方面工作不知如何著手。

基層政府制約改革進(jìn)程 政府財(cái)政負(fù)擔(dān)是一個(gè)不容忽視的問題，機(jī)構(gòu)的設(shè)置和整合，尤其是執(zhí)法人員數(shù)量的增加，都需要財(cái)政支持；編制問題是制約改革的關(guān)鍵所在，原來分屬多支執(zhí)法隊(duì)伍，改革后整合在一起，有編無編的統(tǒng)一、不同編制的統(tǒng)一、控編數(shù)與實(shí)際工作所需編制的矛盾、隊(duì)伍整合后的人員轉(zhuǎn)隸問題等都值得基層政府關(guān)注。如果基層政府對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度不夠，缺乏相應(yīng)的政策和配套改革方案，將在一定程度上制約改革的進(jìn)程。

綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立后的諸多問題不容忽視

在改革過程中，某些地方為了完成任務(wù)，一蹴而就，不重質(zhì)量。雖然掛牌儀式轟轟烈烈，但后續(xù)問題不少，若處理不好，不但達(dá)不到效果，還可能會(huì)適得其反。

改革后出現(xiàn)真空期和真空帶問題 從掛牌到真正實(shí)現(xiàn)職能整合需要一個(gè)過程，要防止改革后的“缺位”問題。

執(zhí)法人員法治素養(yǎng)提升問題 改革前，執(zhí)法隊(duì)伍人員復(fù)雜，整體法治素養(yǎng)不高，這類素養(yǎng)不會(huì)因?yàn)榻M建了綜合執(zhí)法隊(duì)伍而得以快速提升，必須引起高度重視。

執(zhí)法權(quán)的邊界劃定問題 既包括交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法權(quán)和交通運(yùn)輸行政管理權(quán)力的邊界劃分，也包括交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法權(quán)與交通運(yùn)輸領(lǐng)域之外其他部門執(zhí)法權(quán)的界限劃分。同時(shí)，新機(jī)構(gòu)成立后，如何轉(zhuǎn)變?cè)瓕俨煌瑱C(jī)構(gòu)人員的工作方式和工作思路，也值得深入思考。

對(duì)策與建議

進(jìn)一步細(xì)化頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)針對(duì)性

在國家層面，明確交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的主體、執(zhí)法程序等，厘清交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他各職能部門的關(guān)系，明確各層級(jí)政府在改革中的責(zé)任。對(duì)各層級(jí)的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱加以明確，盡量規(guī)范、統(tǒng)一。

理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他職能部門間的關(guān)系

交通運(yùn)輸主管部門是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作的責(zé)任主體，交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法是交通運(yùn)輸行業(yè)管理的一部分，因此，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他職能部門應(yīng)資源共享，互相配合。同時(shí)，還應(yīng)厘清不同層級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各職能部門的關(guān)系，明確監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法重點(diǎn)。

執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面，盤活存量，嚴(yán)把增量關(guān)口

對(duì)整合后的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，應(yīng)摸清底牌，根據(jù)實(shí)際情況有針對(duì)性地制定培訓(xùn)方案，加強(qiáng)法治教育，提高法治素養(yǎng)。對(duì)于新進(jìn)人員，明確錄用標(biāo)準(zhǔn)，把好入口關(guān)，拒絕不合格人員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍。對(duì)所有執(zhí)法人員應(yīng)實(shí)行持證上崗和資格管理制度，還應(yīng)從總體上優(yōu)化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制和力量配備，推動(dòng)執(zhí)法力量向一線下沉。

加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，保證改革后的工作質(zhì)量

建立權(quán)責(zé)清單制度,明確執(zhí)法邊界 梳理并向社會(huì)公布執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，讓人民群眾了解執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序以及問責(zé)追責(zé)機(jī)制，在滿足群眾知情權(quán)的同時(shí)，也讓執(zhí)法人員清晰知曉執(zhí)法權(quán)限，既不越位也不缺位，盡職履責(zé)。

應(yīng)建立執(zhí)法信息公開制度，及時(shí)、主動(dòng)、全面公開執(zhí)法信息 除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的案件，均需在網(wǎng)上公開，防止暗箱操作。

應(yīng)建立健全執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)制度，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì) 定期開展提升綜合法治素養(yǎng)和解讀最新法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，打造高素質(zhì)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

此外，在交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革過程中，地方交通運(yùn)輸主管部門還應(yīng)積極尋求同級(jí)黨委、政府的支持與配合，從編制和財(cái)政等方面爭(zhēng)取有利政策。

鏈接：

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革大盤點(diǎn)

2006年1月1日，重慶市交通綜合行政執(zhí)法總隊(duì)正式掛牌；2007年7月9日，廣東交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法監(jiān)督處成立；……

2018年11月27日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》后，福建、江蘇、青海等多個(gè)省份綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)紛紛成立……

公開資料顯示，截至2020年12月31日，26?。▍^(qū)、市）省級(jí)層面交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革已經(jīng)全面完成。其中，組建省級(jí)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)的有8個(gè)省份，分別為北京、天津、內(nèi)蒙古、上海、福建、重慶、四川、西藏；組建省級(jí)行政執(zhí)法（監(jiān)督）局（處），由廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)執(zhí)法職能的有14個(gè)省份，分別是陜西、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南、海南、廣東、山西、甘肅、青海、寧夏、新疆；在現(xiàn)有廳（局）機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室加掛牌子的有4個(gè)地區(qū)，分別是遼寧、浙江、湖南、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。全國交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段。

近兩年來，全國交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，破舊立新、建章立制，專業(yè)化、專門化執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)不斷提升，但仍存在一些問題。2020年12月23日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》中明確，2020版《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》（共396項(xiàng)）已經(jīng)國務(wù)院原則同意。這份落實(shí)統(tǒng)一實(shí)行交通運(yùn)輸執(zhí)法要求、明確交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法職能的重要文件出臺(tái)在即，屆時(shí)，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)將實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，這將是改革的重大跨越。

掃描二維碼，可查看截至2020年12月31日，各省份交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)情況統(tǒng)計(jì)表。