核安全文化與核安保文化的共生性研究

王鐵驪，高 山，劉 永，詹 晶

（南華大學，衡陽 421001）

核安全的含義包括廣義和狹義兩個方面。廣義上的核安全包括核軍控和裁軍、防止核擴散和核恐怖主義、和平利用核能及防止核意外等一切與核相關的安全問題。狹義上的核安全（nu?clear safety）則強調保證核設施與核材料的正常運行狀態，防止事故或減輕事故后果，以保護工作人員、公眾和環境免受不當的輻射危害。核安保（nuclear security）則重點關注涉核材料及其附屬設施的盜竊、蓄意破壞、非授權進入、非法轉移和其他惡意行為的防范、探測和響應［1］。除非特殊說明，本文中所提到的核安全是狹義的核安全概念。雖然，狹義上的核安全與核安保是內涵各自側重的兩個概念，但從國際社會實踐活動來看，核安全和核安保一直是國際社會積極推進的兩大安全議題。

依據我國總體國家安全觀和中國核安全觀的內涵，核安全與核安保共同構成了國家核安全體系，是總體國家安全體系的有機構成部分。要想更好利用核能、實現更大發展，必須應對好各種核安全挑戰，維護好核材料和核設施安全，而政治投入、國家責任、國際合作、安全文化是加強國際核安全體系建設的必要措施［2］。因此，積極推進核安全與核安保文化的建設，健全國家核安全體系（框架）是我國國家安全治理的必然要求。

1 核安全文化與核安保文化

從安全管理的實踐來看，安全的保證體系除了需要技術的支持、法律法規的約束和規范化的管理外，更需要從人的行為上培養其“質疑態度、對自滿情緒的防范、追求卓越的精神、個人責任感和自律意識”，所以，為了保護個人、社會和環境，每個國家都應當采取適當措施以確保促進與放射源有關的安全文化和安保文化［3］。

1.1 核安全文化的提出與發展

20世紀50年代，國際社會開始著力推進國際核能利用的安全機制建設，初步形成了以限制核能軍用、促進核能民用的國際法律文件為基礎并以國際原子能機構（International Atomic Energy Agency，IAEA）為組織核心，輔以多邊及雙邊實踐的國際核安全體系。隨著核能和平利用的不斷拓展，IAEA的工作重心逐漸轉向核設施設計以及生產層面的安全（safety）問題及其治理，形成較為成熟的全球核安全體系（框架），涵蓋國際立法手段（文書）、核安全標準體系、基于核安全標準的國際安全評估與服務以及核安全文化建設與評價體系。

1991年，IAEA 在《核安全文化》報告中，將核安全文化定義為：“存在于組織和個人中的特性和態度綜合，強調核電站安全，因為其重要性應該得到全方位的重視”，提出了核安全文化的基本構成，如圖1所示［4］。

圖1 核安全文化的基本結構圖Fig.1 Basic framework of nuclear safety culture

在核安全文化概念的基礎上，IAEA先后就安全文化體系的建設內容、評價體系以及評價方法制定了一系列相關的文件和相關導則，為世界和各國核安全管理提供了一個為核安全作貢獻的統一行為準則，如表1所示。

表1 核安全文化的形成與發展Table 1 Formation and development of nuclear safety culture

由于各國核能事業處于不同的階段，面臨的發展環境也不盡相同。因此，主要核大國紛紛立足于本國國情，以IAEA 提出的核安全文化導則為指導，著手建設和發展符合本國特色的國家核安全文化體系。以IAEA 所提出的“核安全文化系列術語”為基本準則，我國在2014 年發布了用于指導核設施單位開展安全文化體系建設與開展相關評價的《中國核安全文化手冊》，該手冊將核安全文化定義為：“相關組織和個人達成共識并付諸實踐的價值觀、行為準則和特性的總和”，并指出：核安全文化應以“安全第一”為根本方針，以維護公眾健康和環境安全為最終目標，為我國核安全體系的建設指明發展方向。

1.2 核安保文化的提出與發展

2001年“9·11恐怖襲擊事件”以后，防止對人或環境引起故意損害的核與輻射恐怖主義成為國際核安全領域的重點工作。根據國際裂變材料專家組公布的數據，截至目前，全世界共有高濃鈾1370 噸，民用钚材料270 萬噸，27 個國家擁有1 kg 以上的民用高濃鈾。分布越來越廣泛的核材料與放射源進一步增加了核材料流失、非法販運和核與輻射恐怖主義威脅的風險。IEAE 啟動核安保行動計劃，仿效全球核安全體系建設框架，開始著手創建全球核安保框架，先后出臺了核安保導則及相關指導文件，鼓勵各國結合自己國情，開展本國的核安保建設。

在此背景下，IAEA提出了核安保文化的概念，指出核安保文化是“用于支持和加強核安保的一種手段，是個人、組織和機構在核安保領域中表現出的特性、態度和行為的綜合體”；認為“參與實施實物保護的所有組織都應適當地優先考慮安保文化及其必要的維護，以確保其在整個組織中的有效實施”［5］；同時，依據核安保工作的推進需要，構建了核安保文化的基本框架，如圖2所示。

圖2 核安保文化的基本框架Fig.2 Basic framework of nuclear security culture

從核安保文化產生的背景和概念內涵來看，核安保文化的目的在于打擊那些通過破壞或利用放射性物質來實施惡意的行為，以防止和避免由此帶來的威脅。在國際層面，IAEA已經提出一套相對完整的核安保文化實施導則和相關文件，為各國核安保文化的建設指明了發展方向。與較為成熟的核安全文化體系相比，核安保文化正處于初期發展階段；在各國實踐層面，核安保文化尚處于由國家主導的推進階段。

表2 核安保文化的提出與發展Table 2 Formation and development of nuclear security culture

綜上所述，核安全文化強調的是如何通過管理活動和個人行為控制，來防范核科研、核生產和核材料運輸過程中因為自然因素、技術因素和非故意行為而導致的核泄露事故，重在技術防范和規范管理。而核安保文化則重在防范、探測和響應涉及核材料、放射性物質及其附屬設施的盜竊、蓄意破壞、非授權進入和非法轉移等惡意行為，重在獲取情報、保護實物、設計基準威脅和警戒等。兩者從不同的角度關注核能利用過程中的安全問題，共同構成了國家安全體系不可缺少的組成部分。

2 核安全與核安保文化體系的一致性分析

盡管核安全與核安保文化體系存在著不同之處，但他們卻有著共同的終級目的，即保證人員、環境和社會的輻射安全，以推進核能和平利用的可持續發展。同時，文化的本質是一個群體在特定時期的行為和態度的結合體，“態度和行為”構成了核安全與核安保文化體系建設與發展的共同基石。從文化體系的實施來看，有效的文化體系取決于科學的體系設計、宏觀的政策支持、恰當的組織實施、持續的營運與維護、適時的評估與改進以及必要的人力資源。因此，國家政策、組織管理和員工行為是核安全與核安保文化體系實施的必要保障，兩個文化體系在最終目的、運行基礎和實施載體上存在著一致性。

2.1 最終目的的一致性

企業文化的最終目的是建立統一的價值和規范標準，以實現對員工思想、心理和行為的導向作用、約束作用、凝聚作用、輻射作用和激勵作用，提升管理效率。核安全文化的目的是通過制訂安全管理制度和行為規范，以確定輻射防護和安全問題作為首要的優先事項而得到組織和個人應有的重視；核安保文化的根本目的則是通過管理系統的優化和員工行為的約束，來確保核安保措施的實施因其重要性而受到組織和個人應有的關注［6］。雖然核安全文化和核安保文化在價值觀與行為規范上有著內容上的不同，但兩者最終的目的是促進組織和員工重視安全和安保問題，以避免放射性物質和相關設施可能產生的風險。

2.2 運行基礎的一致性

態度和行為是文化的基本要素，這決定了兩個文化體系的構成基礎具有一致性，即均呈現出“無形與有形的有機融合”的特點。從無形的態度來看，在核安全文化體系中，“核安全是壓倒一切的任務”，是組織和個人必須擁有的態度；在核安保文化體系中，“存在可信的威脅”和“核安保是重要的”是組織和員工應該持有的“信念與態度”［7］。從有形的行為來看，核安全文化體系主要由國家、組織、管理者和員工行為四個層面構成，強調了文化體系構建和推行離不開國家政策的引導、組織層面的監管以及管理者和員工的行為支持；核安保文化則強調了由理念和準則、管理系統、員工行為三個層面構成的金字塔體系，其中管理系統包括國家、組織和具體實施單位應實施的行為要求，而員工行為則包括具體管理者和工作人員的行為規范。因此，國家、組織、管理者和員工的行為要求是兩個文化體系構建的四個必要構成部分。

2.3 實施載體的一致性

正如IAEA 匯編的《安全文化》手冊上所說，除了所謂的“上帝行為”，在核電站發生的任何事故在某種程度上都是人為因素；反之，在消除和減輕這些潛在核事故風險和保證安全的方面，人卻又發揮著積極作用。無論在核安全領域，還是核安保領域，個人行為承擔著重要的安全責任，是一切安全和安保活動的最終載體。因此，兩個文化體系所倡導的信念和態度需要貫徹到每個人，國家和組織的政策和法規依賴于人來執行，安全行為規范需要人來落實。核安全文化和核安保文化建設與運行的最終載體具有強烈的一致性。

3 兩個文化體系的共生性分析

共生性源自于生態學的共生理論，指在同一生態系統中，兩個或兩個以上的物種之間相互依賴和互利共生的現象。核安全文化與核安保文化是國家安全文化復雜系統中的有機構成部分，所關注的都是核能利用領域的安全問題，追求的是“人員、環境和社會的輻射安全”目標，其具體的實施者則是基層核設施單位。因此，無論是核安全文化，還是核安保文化，他們的實現都必須依賴于國家政策的導向、監管機構的推進和企業自律行為。所以，兩個文化體系在其形成與發展中存在著必然的共生性。我們探討其共生關系，將有助于在監管資源有限的前提下，實現資源的優化、合理和高效配置。

3.1 法律法規的共生性

從IAEA 所倡導的核安全與核安保文化體系的基本框架結構中可以得出，國家政策在、兩個文化體系建設與推行中承擔著重要的責任。世界核安全進程亦證明，能否在一個國家建立起有效的核安全和核安保體系，主要取決于這個國家的政府是否愿意承擔起這份建設和推行的責任。一國政府只有在政策制訂層面上重視核安全和核安保體系的建設，通過法律法規框架的制定來聲明核安全與核安保建設的必要性，明確各級組織在核安全和核安保領域的監管或實施職責，才能培育出高效的核安全文化與核安保文化。

一個國家的核能法律法規體系主要包括基礎法、法規文件、安全導則、技術報告以及相關的標準和規范。核安全與核安保文化以相同的最終目的，共同支撐起整個核能和平利用的安全運行；以不同的放射性風險控制為具體目標，分別關注著自然風險、技術風險和人為風險所導致的核輻射安全問題。這決定了核安全與核安保在其所依賴的基礎法律法規體系上存在著整合性，在安全導則、技術規范和標準制定上，則體現出各自的特色及其相互依賴性。其互利共生性具體表現在：

（1）基礎法律的制定需要與國際接軌，確立核安全與核安保的必要性和重要性，融合核安全和核安保的基本內涵，為建立安全監管制度，制定相關的法規和導則等奠定必要的法律基礎。

（2）行政法規的制定需要針對民用核設施的選址、設計、建造、運行和退役的安全問題，明確監管機構及職權分工、監管原則及程序等，其中應涵蓋核安全與核安保的基本要求，體現出核安全文化與核安保協同運行的基本原則。

（3）安全導則和技術規范的制定需要結合核安全和核安保的特點，參考IAEA 所提供的指導性文件，結合國家自身的核能發展特點，有針對性地制定相關的技術文件和標準規范，在安全管理上體現兩體系之間的相互支持和協同共生性。

3.2 組織管理的共生性

核安全與核安保同屬于核監管的范疇，在致力于保護人、環境和社會，避免其遭受核輻射危害的任務上，核安全是核安保的基礎，核安保是核安全的延伸，它們既獨立存在又相互促進。為此，IAEA設置了肩負雙重責任的Nuclear Safety&Se?curity 部門，發揮兩者在核監管系統中的協同作用，致力于建設和推行可持續發展的、清晰明了且約束力強的世界核安全與核安保框架。同時，國家層面的法律和法規框架為核安全與核安保文化的建設提供了宏觀的政策支持和方向引導，負責核事務的各級組織則承擔著具體實施和運行維護責任。因此，只有監管部門和營運組織之間實現了安全與安保職能劃分的協調和合作，才能保證核安全與核安保文化體系的高效運行。

（1）監管組織的協同管理。實踐表明，一國的核安全與核安保文化的監管職責可以設置在相同或不同的部門。但若通過不同部門對核安全和核安保分別進行監管，兩體系在建設內容上的重疊部分會導致監管工作在部門之間的重復性，引發多部門在監管領域上的矛盾和沖突。為保證監管的有效性，我們需要從成本控制、資源共享和優化配置的角度，在核安全監管機構與核安保監管機構之間建立起有效的溝通和協調機制，實現核安全與核安保監管責任的協同管理。

（2）營運組織的雙重責任。無論是核安全文化，還是核安保文化，其直接的實施責任都會落實到具體的核設施運營單位中，即核設施運營組織需要承擔起核安全與核安保文化建設的雙重責任。因此，必須鼓勵發展一種能夠體現相互支持和合作共存的文化建設方案。如我們在價值觀塑造上，應強調核安全與核安保并重的觀念；在管理職責上，應設置能夠統籌協調核安全與核安保文化建設的部門或崗位等。

3.3 員工行為的共生性

事實亦表明，人的因素是造成所有核安全與核安保事件或放射性設施故障的主要原因，涵蓋了惡意行為、無意的人因失誤以及相關的人機工程學問題、組織程序設計問題以及管理失效問題等多個領域。因此，在具體的核設施運營單位中，個人行為既需要符合核安全標準要求，又需要遵循核安保的行為規范。因此，安全行為和安保行為在個人行為系統中存在著共生性。

（1）管理者行為的兼性共生。雖然核安全文化和核安保文化都關注人的行為所帶來的風險，但從側重程度來細分，核安全文化重點關注非故意性的人為錯誤風險，而核安保文化則強調故意行為所導致的風險［5］。只有實現了核安全和核安保文化體系的有機結合和相互補充，才能真正意義上實現國家的核安全。這決定了核設施運營管理層必須鼓勵發展以相互支持、共同發展和相互促進的兼性互利模式，來推進核安全與核安保文化的具體建設工作。

（2）個體行為的互利共生。無論是核安全文化還是核安保文化的建設，最終都要落實到個體行為上。個人對于自身作用和責任的理解和承諾、對于不斷改進的承諾以及管理者的承諾對于核安全和核安保的實現具有十分重要的現實意義［8］。對同一組織的員工個人行為而言,既需要他們具有核安全質疑的態度，又需要他們樹立核安保防范的意識。由于核安全與核安保行為的唇齒相依性，只有員工自覺地將核安全與核安保要求納入個體行為中，實施行為和態度的內在自我約束機制，核安全人員與核安保人員保證實施個體行為的互利共性，才能有效地提升核安全文化和核安保文化的積極作用。

4 結束語

核安全與核安保是國家核安全體系的重要組成部分。這決定了核安全和核安保的協同并進是我國核安全治理現代化的核心內容。從文化體系構成來看，核安全文化與核安保文化均以國家、組織和個人為其構成體系的軸心，強調了政策制訂、組織管理和個人行為的必要性和重要性。從其具體內容來看，核安全文化與核安保文化在政策支持、監管設計、組織責任、管理活動和信息共享與溝通等領域存在著不可分割性，為文化體系的互利共生和協同運行提供了可行性。因此，我們需要從法律法規、組織管理和員工行為的角度，深入探討在核安全治理中核安全文化和核安保文化協同并進的實施路徑和發展策略，充分發揮文化建設在國家核安全治理現代化實施中的積極作用。