未來社區數字化服務的屬性探究與規劃策略

文｜中國建筑設計研究院有限公司城鎮規劃院 張雪

一、未來社區數字化服務的內涵

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出加快數字化發展，加強老舊小區改造和社區建設。《社區生活圈規劃技術指南（征求意見稿）》針對特色引導型社區，提出以契合社區未來生活為導向，融合先進文化和前沿科技，配置體現創新性、智能化的服務要素。未來社區數字化服務是指面向未來社區生活場景的數字化服務，參考國家標準《智慧城市 建筑及居住區 第1 部分：智慧社區建設規范（征求意見稿）》（以下簡稱《智慧社區建設規范》），包括社區智能基礎設施、社區數字化公用設施、社區物業數字化管理、社區便民數字化服務和社區商業數字化服務等。

從智能產品應用角度而言，社區空間相對封閉、使用人群相對固定，是各類技術廠商推廣智能設施產品的主要載體。從未來社區營造角度而言，社區服務的智能化提升在當前我國智慧社區建設中實踐和研究最為豐富。未來社區數字化服務不僅是社區公共服務的有效補充，也是未來社區服務質量改善提升的重要路徑。

二、社區數字化服務的屬性爭議

圖1 智慧社區系統架構與未來社區數字化服務內涵

公共經濟學依據產品消費方式與特征，將服務分為市場提供的私人服務與公共服務，公共服務又分為純公共服務和準公共服務，準公共服務又包括公共資源和俱樂部物品，前者對應具有某種壟斷性的專營行業設施，如市政公用設施，后者對應服務某類群體的共有設施，如小區內的共有服務設施。目前國內對未來社區數字化服務的公私屬性仍在討論探索之中，政府、市場、公眾三方并未形成共識。政府出于布局均等化和價格公平性考量，希望對其選址、建設、運營、收費標準實施調控和監督；而企業出于投資回報考量，依然擁有其規劃權、定價權和經營權。

《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23 號）將智能快件箱納入城鎮老舊小區改造任務，向全國社區推廣，成為未來社區數字化服務的代表。智能快件箱的服務屬性，經歷了三個時期變化。

私人服務時期（2010-2016年）。2013年國家郵政局《關于提升快遞末端投遞服務水平的指導意見》“鼓勵和支持郵政、快遞企業及社會資金，投入快遞服務末端智能快件箱等自助服務設施建設并推廣使用”，主張經營方式多樣共存。但在智能快件箱誕生初始，主要由電商、快遞企業和社會資本投資建設，企業自由定價，設施自由選址，屬于私人服務商品。

私人服務與公共服務屬性共存時期（2017-2019年）。2017年中國郵政入股組建了“中郵速遞易”，將2.4 萬組傳統郵政快遞柜改造為智能快件箱，沿襲了公共服務屬性。以豐巢為代表的商品私人服務商品屬性智能快件箱依然占據多數。

私人服務向公共服務過渡時期（2020年至今）。2020年5月豐巢收購中郵速遞易，擁有智能快件箱數量達到全國總量的69%，表現出市場壟斷經營特征，私人服務商品屬性更為顯著。但在政策引導上，2020年4月商務部辦公廳和國家郵政局辦公室發布《關于深入推進電子商務與快遞物流協同發展工作的通知》，“明確智能快件箱、快遞末端綜合服務場所的公共屬性”。

三、屬性爭議引發規劃管理問題

作為公共政策之一，規劃是政府提供公共物品、建立制度約束、均衡社會福利的主要手段。社區數字化服務的屬性不明確，一定程度上造成了規劃管理失效，以智能快件箱為例，具體表現為規劃編制標準不完善、規劃傳導體系不健全、規劃實施權責模糊。

1.規劃編制標準不完善

《智慧社區建設規范》模糊了公私屬性，將面向社區商業用戶的商業服務和面向社區居民的便民服務統稱為社區服務。《社區生活圈規劃技術指南（征求意見稿）》倡導設施與場地的集成共建與使用共享，提出集約使用、彈性適應、品質提升原則。目前可指導智能快件箱規劃編制的政策文件有國家標準《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）、行業標準《智能快件箱》（YZ/T 0133-2013）和《智能快件箱設置規范》（YZ/T 0150-2016）。國家標準明確了智能快件箱屬于居住用地，應在居住街坊配建，可與其他設施聯合設置；2 個行業標準從設備層面對箱體硬件和平臺系統進行了相對全面的規定。

出于經營考慮，廠商往往將社區數字化服務設施設置在人流密集處，與周邊交通缺乏統籌，造成空間分割、流線混亂。人行道寬度多為2.5 至5 米，1 組豐巢標準智能快件箱深0.5 米、長4.5 米，根據實際需求還可繼續拓展副柜，箱體自身及存取件人流勢必對交通秩序帶來較大影響。標準要求智能快件箱選址原則上“不妨礙車輛和人員的正常通行，不遮擋消防設施，不阻礙安全疏散通道”，實際設置中缺乏量化標準，設施占地規模、選址布局、與交通流線組織關系、與其他設施聯合設置的兼容性等管控存在規范空白，難以監管和維權。

2.規劃傳導體系未確立

國務院《關于促進快遞業發展的若干意見》（國發〔2015〕61 號）提出“研究將智能快件箱等快遞服務設施納入公共服務設施規劃”。2016年國家發展改革委等10個部門《關于加強物流短板建設促進有效投資和居民消費的若干意見》要求“大力發展智能快件箱，并納入公共服務設施規劃”。2017年國家郵政局《關于加強和改進快遞末端服務管理工作的指導意見》“爭取將智能快件箱和末端投遞服務中心等設施列入城市基礎設施規劃”。《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）“將智能快件箱、智能新報箱列入居住街坊應配建的便民服務設施”。2019年交通運輸部《智能快件箱寄遞服務管理辦法》“支持將智能快件箱納入公共服務設施相關規劃和便民服務、民生工程等項目”。2020年商務部辦公廳和國家郵政局辦公室《關于深入推進電子商務與快遞物流協同發展工作的通知》“將智能快件箱納入公共服務設施相關規劃”。

從政策表述來看，由“研究納入”“爭取納入”轉變為“支持納入”和“納入”，規劃編制的必要性逐漸加強。從規劃類型來看，各版政策表述不一，涉及到城市基礎設施規劃、公共服務設施及相關規劃、居住區規劃等不同種類和不同層級的規劃，反映出社區數字化服務這一新興事物，尚未真正融入規劃體系，在新構建的國土空間規劃中的地位亟待進一步明確。

3.規劃實施權責不明晰

社區數字化服務究竟是作為公共服務體系進行統一規劃，還是由市場主導配置、企業自行建造，尚不明確。社區數字化服務配置建設過程目前由市場主導，缺乏統籌規劃，廠商各自為營，為爭搶市場會在熱門地段投放同類設施，導致重復建設、空間效率降低。除原中郵速遞易選擇改造傳統郵政快遞柜，大部分智能快件箱企業選擇新建設施，豐巢快件箱的寄件功能僅對少數快遞公司開放、存件功能則設置了價格門檻，更加劇了公共空間利用低效。但倘若將社區數字化服務“一刀切”地列入公共服務，一些具備共享特征的數字化服務存在非排他性，覆蓋范圍的空間邊界屬性不強，服務對象難以限定，權責管理難以準確匹配。例如在開放小區、商住混合小區的智能快件箱，容易出現占用小區公共空間、服務范圍卻超出小區業主的錯配情況，對小區業主權益造成侵害。

四、未來社區數字化服務的屬性界定

造成社區數字化服務屬性不明確的主要原因，分析有三。首先是社區類型多樣，使得同一款數字化服務設施產品，在居住、辦公、商業等不同社區中運營方式有所差異，設施類型受到運營方式影響，難以一概而論。其次是數字化服務設施占用的是社區公共空間，而社區公共空間的權益所屬本身也存在爭議。最后是政府部門希望將社區數字化服務設施列入公共設施加以引導和監管，但還未就管理標準、支持措施等出臺具體實施細則，讓市場占據了主導權。

根據服務設施所占用地性質，結合服務人群和使用場景，建議區別定義社區數字化服務的屬性。社區數字化服務作為未來社區引導提升的方向，出于政府財政和社區現狀差異等考慮，不宜列入純公共服務面向所有社區推廣。對于設置在福利院、養老院、幼兒園、社區醫院等公共場所的社區數字化服務，設施所在用地屬于公共管理與公共服務用地，以社區基本公共服務覆蓋人群為主要服務對象，卻又難以將其與周邊其他人群區分開，服務具有一定非排他性和競爭性，應歸為準公共服務類型中的公共資源范疇，由政府相關部門出資租賃，與企業簽訂特許權協議，政府相關部門負責監管治理。對于住宅小區內的數字化服務，設施所在用地屬于居住用地，服務規模與小區人口基本匹配，基本不存在服務擁擠，競爭性較小，但能限制小區以外人群使用，服務具有排他性，符合俱樂部物品定義，建議設施由小區物業公司租賃，運營成本可參考日本經驗，提高小區業主每月物業費用。對于在商業服務業用地等的社區數字化服務，則可視為私人商品管理，由企業出資或社會資本加盟，鼓勵良性競爭，通過市場化機制決定收費標準。

五、研究納入國土空間規劃體系建議

《社區生活圈規劃技術指南（征求意見稿）》倡導設施與場地的集成共建與使用共享，但目前社區數字化服務設施在場地中如何建設，僅憑技術廠商與物業公司之間的一紙協議，從選址落地到建設運營全過程缺乏規劃引導和實施監督。建議將社區數字化服務設施規劃納入國土空間規劃編制審批體系，在市、縣、鎮（鄉）三級三類國土空間規劃中，明確社區數字化服務的規劃重點和管控傳導。由市、縣和鄉鎮級國土空間總體規劃確定本地社區數字化服務的發展目標，社區數字化服務公私屬性界定和規劃原則；詳細規劃建議開展社區數字化服務規劃專題研究，針對具有公共屬性的社區數字化服務設施全面評估、查找問題和制定對策，結合社區生活圈的空間劃分規則，落實社區數字化服務配置的具體內容、規劃要求和空間布局，形成規劃行動任務。有需求的市縣建議開展社區數字化服務設施專項規劃，并與社區生活圈、智慧城市、老舊小區改造等專項規劃加強銜接。

隨著未來社區生活場景不斷豐富、數字化技術不斷發展，社區數字化服務迭代更新速度將遠遠超出傳統公共服務，標準規范缺失不利于指導未來社區建設和社區服務供給。建議將社區數字化服務設施配置的剛性指標納入國土空間規劃技術標準體系，對未來社區數字化服務的空間需求和影響開展深入研究，分類指引，具有準公共屬性的社區數字化服務應提出規劃管控指標，商業屬性的社區數字化服務應提出安全、有序、高效方面的底線要求。同時，在實施監督體系中增加對社區數字化服務設施的監督和查處，增強社區數字化服務設施布局配置的合法性、合規性、合理性。

表1 未來社區數字化服務公私分類與特征