環資審判專門機構設立之協同突破模式研究

陳幸歡 熊文瑾

[提 要]貴州、福建等地法院，均先于最高人民法院成立環資審判專門機構，該創新和突破，均源于當地重大污染事件之倒逼。環資審判專門機構成立過程之實證分析表明，環資審判專門機構的快速設立，得益于條塊關系下，最高人民法院和地方法院合力推動的協同突破模式。中國的壓力型體制，以及條塊政治形態架構之下，地方法院設立專門的環資審判機構，有遵從上級法院文件要求的因素，同時其作為地方政治體制的一個部分，其自身的政績驅動也不可忽視。在協同突破模式的推動下，環境資源法院之設立有望成為現實。

[關鍵詞]環資審判專門機構;協同模式;環境資源法院;地方法院

[作者簡介]陳幸歡，江西財經大學法治政府研究中心研究員，法學博士，華東政法大學博士后研究人員，研究方向為環境治理、環境司法;熊文瑾，江西財經大學法學院博士研究生，江西省社會科學界聯合會助理研究員，研究方向為法學理論。（江西南昌 330013）

[基金項目]江西省社科規劃項目“環境檢察民事公益訴訟賠償額度訴請精準化研究”（20FX06）;江西財經大學研究生創新專項資金項目“綠色原則下地方檢察院參與民事環保公益訴訟研究”

在建設生態文明的時代背景下，作為為生態文明建設承擔保駕護航任務之環境司法，在近年迎來飛速發展的機遇期。作為法院內部承擔環境司法具體工作的環資審判專門機構，其從無到有、從少到多的設立過程，在嚴控機構增加的大環境下，經歷了怎樣的發展模式？對其進行透視和分析，可以反映我國環境司法的總體發展路徑和模式，并可以展望未來環資審判專門機構的發展趨勢，繼而對我國環境司法和生態文明建設的未來發展提供助力。

一、協同模式的理論闡釋

“協同”一詞是協作配合之意。“協同發展”一詞多用于經濟學研究，其主要內涵是指，統籌兩個或兩個以上的主體，相互協助和配合，為完成某一任務和目標而共同努力，最終實現共贏。我國最廣為人知的有關協同發展的表述是“京津冀城市群協同發展”。經濟學上協同發展的理論基礎包括散耗結構理論、協同論、互補原理、系統論等。[1]而有關京津冀城市群協同發展的研究認為，京津冀城市群的協同種類包括規劃協同、交通協同等。[2]在法學領域的研究中，彭中遙博士認為，“應構建公私法協同的生態損害救濟模式”。[3]孟慶瑜教授認為，“京津冀三地亟需建立協同立法保障機制”。[4]張文顯教授認為，我國法院系統內縱向的上下級法院之間，和不同地區的地方法院之間，缺乏工作上的互動，在案多人少的訴訟社會之中，應當打破縱向和橫向的司法壁壘，以使得法院作為一個整體的司法資源實現優化配置，進而實現法院的整體協動，并構建聯動司法模式。[5]該聯動司法模式與協同發展模式的區別在于，聯動司法模式更多地側重于法院內部的協助執行、委托取證等具體工作內容的協助配合，而非整體意義上不同主體共同協作推進某項事業的發展。

法治區域協同之理論觀點認為，其發展可歸結為兩個面向，首先是其與外部之協同;其次是其內部自洽性協同。[6]

在我國民事訴訟法學領域的研究中，訴訟模式中的協同主義模式，為學者所倡導。協同主義訴訟模式，由德國學者首倡，后為日本、我國臺灣地區吸收。“其內涵為搜集訴訟資料，系當事人和法官協力之任務。”[7]該訴訟模式的對立面為辯論主義。辯論主義對法官之定位為完全中立，雙方當事人處于完全對抗狀態，這導致民事訴訟效率低下、程序冗長且費用高昂。辯論主義訴訟模式在案件事實的查明方面也缺陷明顯，導致實質正義的目標難以實現。

協同主義的訴訟模式試圖修正辯論主義訴訟模式的上述缺點，強調訴訟主體在訴訟過程中的相互合作。即在民事訴訟中，為查明案件真實情況，法官與訴訟參與人之間，以及訴訟參與人相互之間，共同推進案件審理的進程。作為訴訟模式之協同主義，其內容具體含括兩個方面，“協同首先體現在訴訟兩造當事人相互之間，其次體現在法官與當事人之間。”[8]

二、我國環境資源審判專門機構的實踐檢視

“國家嚴格推行環境法令，常由環境污染導致之群體性事件而推動”。[9]從上表可以看出，貴州、福建、江蘇等地之地方法院，均先于最高人民法院成立環資審判專門機構。這些地方法院成立環境資源審判專門機構的創新和突破，基本源于當地重大的污染事件，在污染事件的倒逼下先后成立了環境資源審判庭，“環資審判專門機構設置肇始之地方性，引領了作為自下而上之實踐的環境司法專門化。”[10]專門機構的成立和專門人員的配備對于環境資源司法事業的發展是不可或缺的一環。機構編制及人員的充分配備，會成為該機構良性發展的助推器。“更多事權會配置給人員較多的機構。”[11]最高人民法院在成立了自己的專門環資審判機構之后，曾專門下發文件規定，專門的環資審判機構系省級層面法院的必備機構，而對于中級法院和基層法院，則要求根據自身業務量和具體情況設立，暫時沒有設立條件的，可以先行設立專門的環資合議庭。

雖然最高人民法院的文件對于同一系統的地方各級法院有約束力和指導意義，但機構編制屬于黨委政府的核心權力和資源之一。最高人民法院的文件，并不能當然地約束地方各級負責審批機構編制的編辦，“最高法院之意見，對于地方黨委并無剛性效力，只有指導性和建議性之效力。”[12]特別是，在此之前的2011年，中辦國辦曾專門下發文件，要求嚴控機構編制總量，在地方編辦根據中央要求嚴控編制的背景下，在地方法院為推進環境資源審判工作，愿意遵從最高人民法院的文件要求增設環資審判專門機構的情況下，地方法院如何依據最高人民法院的文件要求，策略性地協調地方編辦批復設立專門機構，成為研究地方法院在環境資源司法工作中實現突破的重要窗口。

三、條塊關系下環境資源審判專門機構之協同突破

基于最高人民法院下發之文件，要求各高級法院將環資審判專門機構作為必備之內設機構，2015年初，A省高級法院基于目前環境資源案件數量不多的實際情況，權宜性地向省編辦申請，將環資庭的牌子，加掛于該院民一庭。因不涉及增加編制和人員的問題，且外省有成立環境資源審判庭的先例，省編辦很快批復。

司法實踐中，縱觀各省環境資源審判機構成立的過程，部分高級人民法院在成立單獨編制的環境資源審判庭之前，為了符合最高人民法院成立專門機構的文件要求，又囿于地方編辦緊控編制的壓力，均將環境資源審判庭的牌子和業務掛在某一既有的庭室。這樣既符合了最高人民法院的文件要求，又能在不實際增加編制的情況下通過地方編辦的審批。

如湖南省高級人民法院的環境資源審判業務曾掛在民三庭，上海市高級人民法院和浙江省高級人民法院，曾分別掛在民一庭和行政庭。概括而言，高級法院和中級法院掛在民庭的比較多，也有少數掛在行政庭，基層法院掛在刑庭的比較多。因為基層法院的環境資源類刑事案件比較多，而中高級法院的環境資源類民事和行政案件較多。此外，在法院內部，有“基層法院看刑庭、中高級法院看民庭”的說法，基層法院的刑庭因為辦理大量輕微的刑事案件而在法院內部處于核心庭室的位置，中高級法院的民商事案件標的額大，民庭可以為法院增加不菲的訴訟費收入而在法院內部處于核心庭室的位置。相對而言，核心庭室相應配備了法院內部業務能力比較強的法官，集中了優質的審判力量，業務承載能力相對較強，增加部分業務不會超出其承載能力。

“龐大的內設庭室置于中國四級法院，直筒狀系法院內設庭室的外觀表象。”[13]A省高級法院之內設業務庭室，有立案庭兩個，民庭四個，刑庭三個，此外，行政庭、審監庭各一個，共有11個業務庭。①報批之前，之所以考慮將環境資源審判庭的牌子加掛在民一庭而非其它庭室，主要考慮因素一是因為之前環境侵權類案由作為傳統民事案由一直由民一庭主管;二是因為民一庭作為傳統大庭干警人數和業務量均較多，②增加新的業務相較小庭而言承受能力強一些。民一庭加掛環境資源審判庭牌子并接受業務后，向上同時對口最高人民法院的民一庭和環資庭，對下負責兩塊業務的指導，原有人手捉襟見肘，于是向院領導和院黨組打報告，將三名具有專業背景的法官調整至環境資源審判庭。

A省獲批國家生態文明先行試驗區后，為策應省委省政府建設生態文明的中心工作，A省高級人民法院向省編辦報送《關于單獨設置環境資源審判庭的請示》，申請成立單獨編制的環境資源審判庭，在報送了其它省份編辦對于高級法院成立單獨編制環境資源審判機構的批文后，省編辦隨后批復。A省獲批國家生態文明先行試驗區，為該省高級法院成立單獨編制的環境資源審判庭提供了難得的機遇。A省高級法院也借助該機遇，通過策應地方黨政中心工作的方式達到了最高人民法院的文件要求，自身機構得以增加，事權得以擴大。

左衛民教授研究認為，“衡量省高級法院院長是否稱職的標準之一，系其是否具備卓越的對外溝通能力。”[14]省高級法院如想自己的某項工作得到省委省政府的強力支持，必須通過省委政法委將該項議題提交省委常委會進行匯報，通過后省委省政府再通過發文、給予資金等方式支持。而這個過程極大地考驗法院院長的協調溝通能力，在增加機構方面，如何抓住機遇積極協調，也同樣考驗著法院院長的協調能力。

值得注意的是，A省高級人民法院獲批單獨編制的環境資源審判庭之后，A省檢察院也相應獲批單獨編制的生態檢察處，省編辦在批復省級法檢兩院的編制方面也把握著平衡。法檢兩家的編制獲批后，該省省委省政府應省檢察院的請求，下發有關要求支持檢察公益訴訟的通知，要求全省機關、團體等支持檢察公益訴訟工作。但在總體上而言，省委省政府對法檢兩院的支持力度保持著微妙的平衡。此次支持檢察公益訴訟通知下發之前，支持解決法院執行難的通知，由A省省委辦公廳、省政府辦公廳下發。雖然發文支持的具體業務不一樣，但在總體上保持著微妙的均衡。這表明，在省級體制中，作為權力核心的省委省政府，在體制運轉中把握著獨特而微妙的平衡藝術。

A省B市在獲批成為生態文明先行示范市之后，該市市委書記在中級法院院長匯報工作時，要求盡快大力推進生態環境司法工作，并且要求加強宣傳。“地方黨委對于法院院長之外，人員任免權和行財裝備等審批權對于院長構成一種反制。”[15]B市市委書記提出的要求給了中級法院院長極大的工作壓力，該中級法院院長隨即與A省高級法院的環境資源審判庭庭長進行了電話溝通，并要求該院主管環境資源審判業務的庭長帶隊，前往省高級人民法院環境資源審判庭匯報并尋求支持。

請求支持的內容包括兩個方面，一是環境資源審判專門機構的設立，自中央收緊編制后，新機構的設立統一由省一級編辦進行把握和審批，市一級沒有權限，且在司法改革的大背景下，設立新的機構也與司法改革要求的機構扁平化機制不符，故特地請求省高級人民法院統一向省編辦協調機構設立的事宜。在體制內，沒有專門機構和專門人員，要想推工作卻沒有抓手，想做工作也落不到實處，有心無力;二是請求協調媒體資源對該市的環境資源審判工作進行宣傳報道，擴大該市環境資源審判工作的影響力。A省高級人民法院環境資源審判庭的庭長對第二項請求當即應允，可以通過省高級人民法院的宣傳處供給相應的媒體宣傳資源，且生態司法和環境資源審判工作在全國建設生態文明的背景下，官方和民間的關注度都非常高，媒體非常樂意宣傳報道該方面的工作，經常有新聞媒體找上門來主動要求宣傳報道，但苦于缺乏有亮點的素材。

第一項請求就不那么容易實現。自2011年，中辦、國辦要求嚴控機構編制后，新增機構之申請，在省編辦很難獲批通過。2014年，環資庭在最高人民法院之新設，也是由原立案二庭轉制而來，即撤一設一。在裁撤最高人民法院原有的內設機構立案二庭之后，再成立新的機構環境資源審判庭。A省高級法院環境資源審判庭向該院黨組提交了《關于請求加強環境資源審判工作的報告》，其中最重要的一條請求就是協調在全省各級法院有選擇性地設立環境資源審判專門機構，院黨組原則上支持該報告，但對于在中基層法院設立專門機構的請求，也表示在中央嚴控編制和司法改革機構扁平化的要求下，要求所有中基層法院設立專門機構確有困難，建議通過加掛牌子或者在法院內部調劑成立無需編辦批準的合議庭的方式，來確定專門從事環境資源審判工作的人員。

中級人民法院緣何求助于上級法院而不是通過同級黨委向上級黨委反映，這源于法院作為專業性很強的業務型機構，在與上級法院長期的業務聯系中，產生的歸屬感和親近感。省級層面的高級人民法院和最高人民法院的業務庭室，對于自己條線范圍內下級法院的的業務事項，除開已為公眾熟知的案件業務指導之外，在機構設立、職責范圍確定等方面都承擔了大量的協調溝通和指導功能。

“中國共產黨在治理地方政治中，出現了條塊關系的特殊政治形態。”[16]在條線方面的努力沒有結果的情況下，省高級法院環境資源審判庭轉而向塊線方向努力，即起草報告向該省負責協調生態文明建設事宜的省生態文明建設領導小組辦公室，請求協調解決中基層法院專門機構的設立問題，并在報告中列明了福建、江蘇等專門機構比較健全的省份，專門審判機構設立的情況和做法，以作為參照和設立的依據。省發改委設有常設性質的機構省生態文明建設領導小組辦公室，故省發改委對于生態司法工作也發揮著間接的協調推動功能，只是這種功能的發揮來源于生態文明建設的需要，也源于法檢兩家的請求而被動地承擔了協調功能。需要說明的是，因為A省系國家生態文明先行試驗區之一，生態文明建設工作系黨委政府的中心工作，相對而言，該省法院的環境資源審判工作的重要性更加凸顯，至于在其它非生態文明試驗區省份，是否具有同樣的情形，還有待觀察。

省生態文明建設領導小組辦公室將該報告作為省生態文明建設聯席會議的討論事項向省編辦提出，后省編辦的書面回復與省高級人民法院黨組的回復如出一轍，建議結合司法改革的推進，在法院內部協調解決。該答復沒有解決問題，然而時間不等人，在條塊協調都沒有取得實際效果的情況下，該中級法院只好權宜性地自我突圍，即在編制沒有增加的情況下，將環資庭的牌子，加掛于民三庭，并從刑庭、行政庭抽調法官組成專門的合議庭，因為合議庭是臨時性的組織，法院內部可以自主確定而無需走編辦審批的途徑，但在對外宣傳時，可稱三審合一性質的，專門的環資審判合議庭業已成立。

四、環境資源法院作為專門機構的未來發展方向

“壓力型體制是為完成上級下達的各項指標，而采取的數量化任務分解之評價體系。”[17]上述環資審判專門機構成立的過程說明，中國的壓力型體制和條塊政治形態的特殊架構，也直接作用于地方法院環資審判專門機構之設立過程。環資審判機構在地方法院之設立，有遵從上級法院文件要求的因素，同時地方法院作為地方政治體制的一個部分，其自身的政績驅動也不可忽視。成立專門的環境資源審判機構既可以為黨委政府的中心工作生態文明建設保駕護航，同時也通過成立專門機構的方式積極將自身嵌入當地黨委政府的中心工作，這是法院保證自身存在正當性，并據此獲得地方黨委政府財政經費、編制、職數支持的重要依據。

童海超博士研究認為，“地方法院在三個領域展開競爭：地方大局之服務、司法產品供給、司法知識生產。”[18]地方法院在環境資源司法領域的競爭，在成立專門的環境資源審判機構成為一種普遍的趨勢之后，競爭必然會向更高層面發展，成立專門的環境資源法院成為了環境資源司法領域新的競爭形式。實踐中，2017年9月開始，甘肅礦區人民法院已經轉型成為名副其實的環境資源法院。

張海波作為全國人大代表、甘肅省高級人民法院院長，曾建言“力推甘肅礦區法院成為全國首家環境資源法院。”江西省高級人民法院則結合江西省情，設想力推鄱陽湖環境資源法院之成立。地方法院之間的競爭和創新是我國環境資源司法工作發展的重要動力和助推因素。在模仿、復制的基礎上加以創新成為了競爭的主要手段和方式。可以預見，在不久之將來，在協同突破模式的助推下，環境資源專門法院之設立有望成為現實。

注釋：

①筆者實證調研和觀察發現，A省高級法院上到院領導下到普通干警均習慣于將A省高級法院簡稱為省法院或省院。從稱謂上分析，該稱謂可能源于A省高級法院的干警將單位自我認同和定位為省直屬部門。

②筆者觀察到，法院文件和話語中，“干警”這一特定詞匯被用來指代法院工作人員。根據丁衛的研究，該稱呼源于革命年代稱呼的延續，當然也有行文方便的考慮，因為法官之外，法院還有黨務人員、行政管理人員、工勤人員和書記員。參見丁衛：《秦窯法庭——基層司法的實踐邏輯》，生活、讀書、新知三聯書店2014年版，第113-114頁。

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