數字政府背景下全球個人數據開發進展研究

羅力

摘要：如何更好地發揮原本位于政府部門或民營企業內的數據，讓數據能被更靈活的開發應用，也被各國視為推動數字經濟發展的重要手段。MyData是促進以人為中心的個人數據運用為目的的先進理念，最早是由芬蘭交通運輸部在2014年提出來，這也是一種新方法，能夠在一定程度上實現個人數據管理的范式轉換，將個人數據轉化為作為個人可以控制和開發的資源。該文回顧了芬蘭、英國、日本、韓國和新加坡的相關政策與做法，發現這個理念已經在一些國家推廣，涵蓋了政府、金融、健康醫療等領域。目前最常見的MyData服務，就是由中央或地方政府提供的單一窗口或一站式整合服務。如果要進一步推動MyData的發展，有必要對MyData服務架構進行定義，構建良好的數據治理環境，制定一套明確的操作指南。

關鍵詞：數字經濟;數字政府;數據治理;MyData

中圖分類號：TP3 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1009-3044（2021）34-0022-03

近些年來，在全球數字化轉型浪潮沖擊下，數據的價值得到進一步重視。如何更好發揮原本位于政府部門或企業內的數據，讓數據能被更靈活地開發應用，也被各國視為推動數字經濟發展的重要手段。經濟合作與發展組織在2019 年出版的《衡量數字化變革：未來的路線圖》（Measuring the Digital Transformation： A Roadmap for the future）研究報告將移動互聯網、云計算、物聯網、人工智能和大數據看作主要的數字轉型驅動力，而數據將扮演一個重要角色，數據也將成為數字治理的核心要素。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035年遠景目標綱要》將加快數字發展、建設數字中國作為獨立篇章，提出要加快出臺大數據、軟件、信息通信等產業“十四五”專項規劃，推進數字產業化和產業數字化，加強數字社會、數字政府建設，分級分類推進新型智慧城市建設，建設智慧城市和數字鄉村。2021年初，浙江省、上海市相繼出臺了數字化改革，數字化轉型的重磅文件。然而數據的開發應用，尤其是極具價值的個人數據，因為涉及個人隱私，在全球紛紛出臺法律或設立監督部門，加強對個人數據進行保護，以免個人數據被泄露和濫用的背景下，一些國家在個人數據保護法律中積極融入了個人數據自主控制的原則，試圖在數據保護之間取得一種平衡。歐盟《一般數據保護條例》賦予了數據主體一系列新的權利，比如數據可攜權，即數據控制者必須同意用戶帶走自己的數據，在不同的服務商中轉移自己的個人數據，這充分體現了個人數據的自主權。MyData數據自主開發利用是試圖在個人數據保護與開發利用兩者之間找到平衡的一種創新理念，目前已經在一些國家推廣，涵蓋了政府、金融、健康醫療等領域。本文對近些年來芬蘭、英國、日本、韓國、新加坡等國家推動MyData的情況進行梳理，以期對我國數字政府的建設提供有益的借鑒。

1 MyData的起源和內涵

MyData是一種理念，而非一個具體的產品、服務，解決方案或平臺，涉及包括政府、銀行、證券、保險、健康醫療等行業。這個理念最早正式出現在芬蘭交通運輸部在2014年發布的關于《MyData-A Nordic Model for human-centered personal data management and processing》白皮書。該報告介紹了MyData的框架、原理和模型。其核心思想是將過往以組織為中心的數據管理模式轉向為以個人為中心，并將個人數據視為數據主體所能掌控的資源。MyData講求互惠互利，對個人、組織和社會都會帶來不同程度的好處，能增加彼此之間的信任。

MyData包含四個不同角色，分別是個人/數據主體或者賬戶擁有者、數據系統管理者、數據源及數據用戶/服務提供商。個人/數據主體或者賬戶擁有者是個人數據的建立者，使用MyData賬戶連接新的應用服務，且以表示同意的方式授權數據傳輸。數據系統管理者負責提供MyData賬戶和相關服務。賬戶可以用來進行同意授權的數字管理服務。數據提供者經個別民眾同意收集個人數據，再將個人數據提供給服務提供商。數據用戶/服務提供商則是利用個人數據提供服務的角色。MyData的基本運作模式是采用授權的方式，促使數據在數據提供者和用戶之間流動;同時數據可移植性使得數據的轉換變得更為便利。MyData的基本原則是：（1）個人可以訪問和控制數據，并保護數據的隱私;（2）數據在技術上應易于以標準化格式訪問和使用;（3）利用共享基礎架構和分散管理打造開放型商業環境。

2 國外推動MyData開發利用的實踐進展

2.1 芬蘭的實踐進展

芬蘭是較早開展MyData實踐的國家，早在2014年就通過《MyData-A Nordic Model for human-centered personal data management and processing》白皮書向全世界介紹了MyData的框架、原理和模型。芬蘭將MyData模式定位為國家基礎建設的高度，主張以民眾作為數據經濟發展的中心，以及增加個人數據使用方式的透明度，讓民眾主動提供個人數據的可能性大大增加。目前芬蘭大力推動MyData在健康數據以及大眾交通運輸服務方面的運作。在健康數據分享和使用方面，芬蘭將MyData的數據自主理念擴展到民眾的電子醫療紀錄，讓民眾能夠獲得自己的醫療紀錄、用藥處方、個人健康信息，并可和醫療保健服務業者、藥店分享數據。在大眾交通運輸方面，芬蘭交通運輸部在名為traficom eService的大眾交通數字化服務中，引入MyData理念。當個人用戶注冊后，即可在系統中查詢自己使用大眾交通運輸的紀錄，也可以禁止這些個人數據分享給第三方服務商使用，還可以選擇禁止事項，例如禁止商業應用、禁止出現在公開接口、禁止與交通有關目的的使用、禁止用于發展創新活動等。芬蘭從2016年開始每年舉辦MyData年會，讓個人、組織在年會現場交流MyData經驗。他們將數據開放的精神拓展到個人數據的收集和使用，確保民眾有了解、查閱、修改、使用、分享、出售個人數據的權利。

2.2 英國的實踐進展

Midata計劃是英國商務創新技術部在2011 年發布的消費者賦權策略中的一個重要組成部分，是由政府和產業界共同組成的“Midata 創新實驗平臺”負責運行，旨在通過安全的電子格式與程序對接，消費者可將其消費數據進行轉移和使用，企業除了可以增強與消費者間的信賴關系外，并使消費者根據個人需求做出更好的決策，更進一步促進企業間競爭與推動創新的服務模式。該計劃目前仍屬于自愿性參與計劃，不過仍授權主管機關可以強制要求企業釋放出與Midata有關的數據。2013年英國通過《企業與規制改革法案》獲得授權，指定能源、個人銀行活期存款賬戶、信用卡與手機產業率先配合實施Midata，同時提供評估未來是否需要以法規強制企業實施Midata。

為改善 Midata 所面臨障礙，英國政府修正推動方向與利用其他政策來彌補缺陷，包含通過API接口將數據開發達到最大效果，使消費者可以通過設計平臺直接了解個人事務數據軌跡，而無須下載與上傳增加傳輸流量與儲存空間，進而鼓勵自愿性將其數據進行共享。2015年起英國政府以法律形式推動發展開放銀行，不僅要求銀行開放數據，還主導制定技術規格，建立統一的開放銀行API標準。政府規定只要用戶同意，銀行就必須通過統一的API接口，將數據授權給受到監管的第三方服務商使用，從而改善用戶的金融服務體驗。英國民眾已經可以通過第三方服務商提供的App獲取自己在多家銀行所開立的賬戶信息，比如賬戶余額匯總、交易紀錄分析等，不用再逐一登錄各家銀行的App。

2.3 日本的實踐進展

日本政府認為，在保護數據與隱私的同時，仍要促進數據流通，打造讓各種數據流通、利用的環境，才能實現第四次工業革命與社會5.0的愿景。因此，日本政府希望構建一個能使個人積極參與，進而促進數據流通與利用的機制，這稱為“數據信托機制”。數據信托在名稱上并沒有使用MyData，但其內涵都和其他國家推動的MyData相近。日本推動建立數據信托機制最主要的原因就在于促進數據的自由流通。在數據信托機制中的關鍵角色便是數據銀行，這是基于與數據當事人間的委托契約，通過個人數據保存系統管理個人數據，根據數據當事人指示或事前指定的條件，在判斷合理性后向第三方服務商提供數據。日本政府還針對數據銀行的資格、業務內容及委托契約，分別在2018年至2019年先后出臺了《數據信托功能認定指引》的第一版及第二版，分別針對數據銀行的基本功能、目的，及其與數據主體間的關系進行說明。與數據銀行相關的是個人數據保存系統，是指可讓數據當事人根據自己的意思，保存跟管理個人數據，并且可向第三方服務商提供自己數據的系統。個人數據保存系統可以是分散型，也可能是集中型。

目前有不少公司希望以數據銀行身份，在市場中推出數據信托服務，較著名的有三菱UFJ信托銀行、電通集團、日立制作所、富士通等。日本My Data Intelligence公司在2019年7月宣布推出數據銀行服務，該服務保存個人購買歷史等數據并提供給想要利用數據的企業。

2.4 韓國的實踐進展

2018年，韓國科學技術信息通信部發布了包括三大策略在內的《數據產業促進戰略》。該戰略是韓國為應對第四次工業革命而制定的DNA戰略的一部分，其包含的三大策略分別是數據使用系統模式的轉化、創新數據的全周期價值鏈以及奠定全球數據產業的發展基礎。保障民眾的MyData是數據使用系統模式轉化的一大重點。個人可以直接從醫療機構、金融機構下載和使用個人數據，也可以提供給第三方服務商。個人數據使用項以本人意愿為主進行轉換。在沒有個人信息相關法律修訂的情況下，通過引入MyData，可以不需要進行身份識別就可以使用數據，這能夠提高數據的使用價值。

韓國政府在2019年亞太經濟合作組織電子商務指導小組中還提出《促進亞洲太平洋區域MyData生態系統：挑戰、機會及最佳實務》倡議計劃。韓國Mydata 生態系統計劃主要強調個人是其個人數據的原始所有人，通過新興服務使個人能夠通過“以個人為中心的控制方式”主導個人數據使用，該計劃的總體目標是期望同時達到個人數據的保護與再利用。2019年更進一步在MyData計劃中強化數據主體對于數據利用的目的及第三方直接與間接利用形式的確定，并將MyData擴展到醫療領域和能源領域。韓國金融委員會于2020年12月22日舉行了例行會議，在35家申請MyData初步許可的公司中，有29家公司通過初審。其中，有13家金融公司。金融服務委員會計劃發布“MyData指南”，其中包括MyData服務訂閱和同意方法、通過MyData提供的信息范圍、安全數據傳輸方法，以及消費者保護計劃等。

2.5 新加坡的實踐進展

2016年，新加坡政府推出了MyInfo計劃，并在同年5月上線平臺。MyInfo是新加坡科技局建立的一個重要的平臺，也是推動新加坡數字政府建設的重要助手。MyInfo由科技局從移民局、稅務局等各個政府部門將民眾的個人姓名與登記地址等基本數據整合成單一的數據文件。民眾可以自行決定是否加入額外的信息，如年收入、教育程度、就業情況等。民眾還可以從政府提供的個人數據庫MyInfo中，更新個人的基本數據，包含姓名、聯系方式、就業、教育、家庭等個人數據，并且只需要填寫一次，未來使用任何政府服務時，就無須再填寫個人數據。在MyInfo平臺上民眾可享受的服務橫跨六大政府機關、涵蓋公共住宅、育兒津貼申請等。不過，MyInfo的功能并非建立一中心化數據庫，而是讓有關部門在民眾同意下，能夠獲取使用該民眾提供給其他部門的數據，因此民眾個人數據仍然由個別業務主管機關所保有與管理維護。民眾在MyInfo完成注冊后，后續在此平臺進行任何業務申辦，只要點選表單網頁上的”獲取我的信息“按鈕，承辦機關就可取得現有數據，從而減輕民眾向不同機關申辦服務就要重復提供數據的負擔。新加坡政府在2019年還推出了MyInfo Business服務，即通過MyInfo平臺擴展，使企業能夠管理其自身與其客戶的個人數據，并為其提供更為方便的服務。自2019年1月以來，MyInfo Business已與三家新加坡本地銀行：新加坡星展銀行（DBS）、華僑銀行（OCBC）和大華銀行（UOB）進行試點，促進中小企業的快速信貸評估，平均交易時間將縮短60%至70%。

3 小結

Mydata是促進以人為中心的個人數據運用為目的的先進理念，最早是由芬蘭交通運輸部在2014年提出來的，這也是一種新方法，能夠在一定程度上實現個人數據管理的范式轉換，將個人數據轉化為作為個人可以控制和開發的資源。各國政府都在尋求如何兼顧個人隱私保護與個人數據開發效益的創新領域，本文回顧了芬蘭、英國、日本、韓國和新加坡的相關政策與做法，發現目前最常見的MyData服務，就是由中央或地方政府提供的單一窗口或一站式整合服務。但隨著時間的推移，越來越多民營企業也積極加入，協同提供跨部門的數字服務。目前我國正處于發展數字政府和提供個性化數字化服務的時間點，除了要做好網絡安全和數據安全防護外，還要兼顧數據開放與數據再利用及經濟價值的發揮，借助5G、人工智能、大數據、云計算等新興信息技術和新的理念，實現數據驅動創新，最終實現智慧政府。鑒于MyData涉及多種個人數據，而這些數據又多分散在不同機構中，因此如果要進一步推動MyData的發展，有必要對MyData服務架構進行定義，構建良好的數據治理環境，制定一套明確的操作指南。民眾作為MyData數字化服務的使用者，其使用習慣、經驗、身份驗證、個人數據授權等流程，也值得諸如上海“一網通辦”平臺在升級改造時加以借鑒。另外，為了落實當事人權利保障，這些中介平臺的基本權利、義務及相對應的規范，如當事人權利的維護及授權范圍內使用的確認，必須通過一定的內部流程，甚而需要依靠第三方的監管。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[2] ?劉新海談本人數據管理：個人數據管理和處理的新模式[OL].http：//finance.sina.com.cn/zl/china/2021-01-12/zl-ikftpn nx6187666.shtml.

[3] 芬蘭數據輸入：我的數據我可以做主[OL]. https：//finland.fi/zh/shangyeyuchuangxin/fenlanshujushuruwodeshujuwokeyizuozhu.

【通聯編輯：朱寶貴】