美國農(nóng)業(yè)政策：法律基礎(chǔ)、政策框架和支持系統(tǒng)

王宇

提 要：美國農(nóng)業(yè)人口還不到全國人口總數(shù)的2%，卻能夠在嚴格實行休耕、退耕和限產(chǎn)的制度安排下，成為世界最大糧食出口國，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一。除了得天獨厚的自然條件和發(fā)達的科學技術(shù)之外，美國農(nóng)業(yè)發(fā)展是與其農(nóng)業(yè)政策支持分不開的。

從理論上講，農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，受自然條件變化的影響較多、生產(chǎn)周期較長、價格波動較大，并且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門還具有一定的“公共物品”屬性，這些特征決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)業(yè)政策的較強依賴性。因此，要理解美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，首先需要理解美國農(nóng)業(yè)政策。本文主要討論三個問題：一是美國農(nóng)業(yè)政策的法律基礎(chǔ)；二是美國農(nóng)業(yè)政策的總體框架；三是美國農(nóng)業(yè)政策的支持系統(tǒng)。

（一）1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》：農(nóng)業(yè)基本法

美國農(nóng)業(yè)政策的實施載體是五年左右修訂一次的農(nóng)業(yè)法案。1933年時任美國總統(tǒng)羅斯福簽署的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，是美國歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案。此后，美國農(nóng)業(yè)政策的制定和實施基本上都是圍繞著對農(nóng)業(yè)法案的修訂展開的。

1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》確立了農(nóng)業(yè)部門的基礎(chǔ)地位，成為美國農(nóng)業(yè)的基本法。以此為起點，美國政府先后制定了100多部專項法律為之配套，形成了較為完善的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系。從1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》開始，到2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》為止，美國政府共計發(fā)布了18部農(nóng)業(yè)法案，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品和營養(yǎng)保障、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易和農(nóng)業(yè)保險等多個方面，成為美國農(nóng)業(yè)政策制定和實施的法律基礎(chǔ)。

1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》明確了美國農(nóng)業(yè)政策的基本原則，并且從農(nóng)產(chǎn)品價格支持和農(nóng)作物產(chǎn)量限制出發(fā)，制定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃。主要內(nèi)容是每年政府部門按照上年度主要農(nóng)作物產(chǎn)量以及停耕和休耕計劃，計算出本年度農(nóng)產(chǎn)品庫存量和下年度市場需求量，并在此基礎(chǔ)上，制定下年度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃，包括播種面積計劃和產(chǎn)出計劃。農(nóng)戶按照自愿原則與政府簽訂合同，確定播種面積和產(chǎn)出，確定一定比例的土地進行停耕和休耕，并且對停耕和休耕的土地給予補貼。

1933年以來，盡管美國農(nóng)業(yè)法案已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但農(nóng)業(yè)政策的基本目標和主要工具在不斷的修訂過程中得以保存。美國農(nóng)業(yè)政策目標：一是以合理價格向國內(nèi)消費者提供充足的食品和營養(yǎng)保障；二是使人們在農(nóng)業(yè)部門得到的收入與在其他部門得到的收入基本相同；三是農(nóng)業(yè)部門以家庭農(nóng)場為單位；四是保護農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境。美國農(nóng)業(yè)政策工具包括調(diào)整供給和擴大需要兩個方面。在供給調(diào)整方面，主要是休耕、退耕和限產(chǎn)，對按照政府的種植計劃，自愿進行休耕、退耕和限產(chǎn)的農(nóng)戶實行價格支持和直接補貼。在擴大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和營養(yǎng)；擴大農(nóng)產(chǎn)品用途；增加農(nóng)產(chǎn)品出口。

（二）2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》：農(nóng)業(yè)保險計劃

2014年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》。2014年農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)以保障農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和提升農(nóng)業(yè)部門競爭力為主要目標，致力于構(gòu)建以農(nóng)民收入、環(huán)境保護、食品和營養(yǎng)保障為基本內(nèi)容的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)。該法案執(zhí)行期為五年（2014-2018年）。農(nóng)業(yè)預算總額約為4890億美元，其中農(nóng)業(yè)補貼、環(huán)境保護、食品和營養(yǎng)計劃、農(nóng)業(yè)保險計劃四項預算支出的占比分別為5%、6%、80%和8%。

2014年農(nóng)業(yè)法案的主要內(nèi)容：一是實行不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的農(nóng)業(yè)保險計劃，不再按照播種面積和農(nóng)作物產(chǎn)量來確定補貼數(shù)額，農(nóng)戶獲得的農(nóng)業(yè)補貼主要取決于其選擇的保險項目及繳納的保費。包括取消固定直接支付、逆周期補貼、平均作物收入選擇計劃，新設(shè)立價格損失保障計劃和農(nóng)業(yè)收入風險補助計劃。二是強化農(nóng)業(yè)風險管理，增加農(nóng)業(yè)保險投入，加強農(nóng)業(yè)災害援助，建立永久性的牲畜災害援助計劃。三是加大農(nóng)業(yè)資源保護，2014-2018年美國政府用于環(huán)境保護預算支出280億美元，占農(nóng)業(yè)預算總支出的6%，主要用于休耕儲備、生態(tài)保護、土地資源保護和區(qū)域資源保護合作等。

（三）2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》：最新的農(nóng)業(yè)法案

2018年12月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署了2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》，執(zhí)行期為五年（2019-2023年）。2019-2023年美國農(nóng)業(yè)預算總額約為3870億美元，明顯低于2014-2018年的農(nóng)業(yè)預算總額。

2018年農(nóng)業(yè)法案的立法原則和主要內(nèi)容：一是關(guān)于收入補貼和價格補貼改革，包括調(diào)整補貼資格門檻和上限；在補貼項目上賦予農(nóng)戶更多自主權(quán)利；調(diào)整基礎(chǔ)單產(chǎn)和基礎(chǔ)面積；增加農(nóng)業(yè)銷售援助貸款。二是關(guān)于食物和營養(yǎng)保障，包括繼續(xù)提供食品和營養(yǎng)援助；提高食品和營養(yǎng)計劃的實施效率，減少浪費、欺詐和濫用；提升災害補充援助的保障水平。三是繼續(xù)推進新從業(yè)農(nóng)民發(fā)展計劃，包括為新從業(yè)農(nóng)民提供更多的教育和培訓機會；加強科學普及和技術(shù)援助，確保新從業(yè)農(nóng)民能夠適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的需要；為新從業(yè)農(nóng)民、初創(chuàng)公司、退伍軍人提供更多的獲得土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的機會，鼓勵他們進入農(nóng)業(yè)部門工作；將農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)貸款和研發(fā)貸款由五年延長至十年。四是關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易，包括加強農(nóng)業(yè)部門的國際合作、完善農(nóng)產(chǎn)品出口計劃、提升農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。五是關(guān)于食品安全，包括提高檢驗標準、保障食品安全、預防食源性疾病。六是關(guān)于農(nóng)業(yè)研發(fā)與教育，包括擴大對農(nóng)業(yè)教育、職業(yè)培訓和人力資本的投資；加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前沿性研究；推動農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的創(chuàng)新、發(fā)展、普及和應用。七是關(guān)于農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護，包括增加休耕和退耕面積；加強林地和濕地保護，繼續(xù)改良土壤、水和空氣質(zhì)量。八是關(guān)于農(nóng)村發(fā)展，包括提高農(nóng)村信息服務水平；完善農(nóng)業(yè)醫(yī)療保險計劃，滿足低收入農(nóng)戶的醫(yī)保需求；加強農(nóng)村水利系統(tǒng)建設(shè)；強化農(nóng)村給排水技術(shù)援助。九是進一步完善農(nóng)業(yè)保險計劃，提高農(nóng)業(yè)部門應對市場沖擊和自然災害的能力。

（一）農(nóng)業(yè)補貼

農(nóng)業(yè)補貼是美國農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容。美國是最早對農(nóng)業(yè)部門進行政府補貼的國家之一。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)補貼政策的先河。美國農(nóng)業(yè)補貼政策種類繁多，主要包括直接補貼、營銷補貼、投入品補貼、逆周期補貼、出口補貼和農(nóng)業(yè)保險保費補貼等。美國農(nóng)業(yè)補貼政策覆蓋面較廣，既有專門針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼政策，又有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易、食品和營養(yǎng)保障、農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護、農(nóng)村發(fā)展的補貼政策。

美國政府通過對農(nóng)業(yè)法案的修訂，不斷完善農(nóng)業(yè)補貼政策。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》建立了以價格支持和限產(chǎn)措施為重點的農(nóng)業(yè)補貼政策。1955年取消了實物收購政策，規(guī)定農(nóng)民可以用現(xiàn)金來償還政府提供的銷售貸款，實行彈性耕種面積計劃。20世紀60年代，在減少價格支持的同時，實施了“直接收入補貼項目”，“土地儲備補貼項目”和“休耕補貼計劃”。1973年《農(nóng)業(yè)與消費者保護法》引入目標價格，實行差額補貼制度。1977年對農(nóng)戶自己儲備谷物給予補貼。2002年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》決定，加大對農(nóng)業(yè)補貼，建立以收入支持為主導的補貼體系。2012年擴大了農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》進一步提出，增加農(nóng)業(yè)保險投入，擴大農(nóng)業(yè)災害補貼范圍。

（二）食品與營養(yǎng)計劃

食品和營養(yǎng)保障計劃是美國農(nóng)業(yè)政策的核心，是農(nóng)業(yè)預算支出中規(guī)模最大的項目，約占美國農(nóng)業(yè)預算總支出的80%。主要目的是為低收入家庭提供食品和營養(yǎng)保障。主要內(nèi)容包括補充營養(yǎng)援助計劃、學校營養(yǎng)午餐計劃和緊急食品援助等。

美國農(nóng)業(yè)政策的邊界較為寬泛，其對象不僅包括農(nóng)業(yè)人口而且包括非農(nóng)業(yè)人口。雖然農(nóng)業(yè)人口僅占美國總?cè)丝诘?%左右，但可以直接獲得食品和營養(yǎng)補貼的人口卻占美國總?cè)丝诘?0%以上。據(jù)統(tǒng)計，平均每月約有4210萬美國人（約占美國居民的12.9%）可以領(lǐng)到680億美元的補充營養(yǎng)援助。平均每月約有3000萬學生（約占學齡人口的44%）可以從122億美元的學校營養(yǎng)午餐計劃中受益。

2014年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，2014-2018年美國政府每年農(nóng)業(yè)財政預算支出約為1000億美元，其中80%用于食品與營養(yǎng)計劃。2018年農(nóng)業(yè)法案提出，2019-2023年美國政府將繼續(xù)為低收入家庭提供補充營養(yǎng)援助計劃，幫助所有低收入家庭獲得充足的食物和營養(yǎng)保障。

（三）農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護

關(guān)于農(nóng)業(yè)資源保護，1936年《土壤保護和國內(nèi)配額法案》提出，加強對農(nóng)業(yè)資源尤其是土地資源和水資源的保護，重視對土壤污染的治理、保持土壤有機物和耕地的生產(chǎn)力。此后，美國政府相繼出臺了一系列法律法規(guī)，加強對農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的保護。包括1962年《耕地保護計劃》、1965年《耕地調(diào)整計劃》、1972年《聯(lián)邦污染控制法案》和《聯(lián)邦殺蟲劑控制法案》、1977年《土壤和水資源保護法案》等。在2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》的基礎(chǔ)上，2019-2023年美國農(nóng)業(yè)財政預算支出增幅最大的一項來自資源保護項目，預計增幅將達到5.55億美元。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護，美國環(huán)境保護法律體系主要由《國家環(huán)境政策法案》、實體性環(huán)保立法和解釋性條例構(gòu)成。1970年《國家環(huán)境政策法案》是美國生態(tài)環(huán)境保護的基本法。實體性環(huán)保立法包括資源與自然保護立法、污染預防和治理立法、食品藥品質(zhì)量安全保護立法等。

（四）農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易政策

美國是最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，農(nóng)產(chǎn)品出口比重占農(nóng)業(yè)銷售總額的25%以上，因此農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易政策是美國最重要的農(nóng)業(yè)政策之一。1934年美國政府發(fā)布了《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》，1954年美國政府出臺了《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展援助法案》，其主要內(nèi)容都是通過出口補貼政策，降低農(nóng)產(chǎn)品出口價格，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模，提高美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場占有率。

這兩部法案經(jīng)過多次修改，至今仍是美國政府促進農(nóng)產(chǎn)品出口政策的重要內(nèi)容，并且經(jīng)過多年發(fā)展和完善，形成了較為完整的農(nóng)產(chǎn)品出口促進政策體系：一是出口信用擔保計劃，包括商業(yè)出口信貸擔保計劃、供給方信用擔保計劃、農(nóng)用設(shè)備擔保計劃等。二是市場開發(fā)計劃，包括市場增長計劃、國外市場開發(fā)合作計劃、新興市場計劃。三是針對技術(shù)性貿(mào)易壁壘的出口補貼計劃，包括生物技術(shù)與農(nóng)業(yè)貿(mào)易計劃，以及特殊農(nóng)作物技術(shù)支持計劃。四是出口補貼計劃，包括出口倍增計劃和乳制品出口獎勵計劃。

2018年農(nóng)業(yè)法案提出，繼續(xù)提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易的市場準入、國際市場開發(fā)、特殊農(nóng)作物技術(shù)援助，以及新興市場開發(fā)的資金支持。2019-2023年，美國農(nóng)業(yè)對外貿(mào)易計劃每年安排資金2.55億美元，其中，市場準入項目不低于2億美元，國際市場開發(fā)資金不低于3450萬美元，新興市場開發(fā)資金約為1000萬美元，特殊農(nóng)作物技術(shù)援助資金約為900萬美元。

（五）農(nóng)業(yè)保險計劃

美國農(nóng)業(yè)保險由農(nóng)業(yè)部風險管理局負責，主要險種保單和費率由聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定，聯(lián)邦政府為參保農(nóng)戶提供保費補貼，保險業(yè)務由商業(yè)性保險公司承擔。美國聯(lián)邦政府還為農(nóng)業(yè)保險提供保費補貼和業(yè)務費用補貼。在保費補貼方面，對那些造成農(nóng)戶大幅減產(chǎn)的巨災保險保費由聯(lián)邦政府全額補貼。在業(yè)務費用補貼方面，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向承辦聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目的商業(yè)性保險公司提供一定比例的費用補貼。

美國農(nóng)業(yè)保險種類繁多，大體可以分為三個部分。一是基礎(chǔ)性保險，基礎(chǔ)性保險是應對多種自然風險的農(nóng)作物保險，保險責任包含干旱、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡、雹災、火災和農(nóng)作物病蟲害等。聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司根據(jù)災害發(fā)生的頻繁程度將美國農(nóng)用耕地劃分為高風險土地和非高風險土地，與此相對應，基礎(chǔ)性保險也劃分為巨災保險和高風險替代保障保險。巨災保險是提供基本保障的保險，保費由政府全額補貼，農(nóng)戶只需按規(guī)定交納管理費，低收入農(nóng)戶還可以申請管理費豁免；高風險替代保障保險是針對高風險土地推出的，農(nóng)戶只要為其耕種的高風險土地購買替代保險，就可以獲得非高風險土地的相應保障。二是附加性保險，附加性保險也是農(nóng)作物保險，由商業(yè)性保險公司提供。附加性保險是對基礎(chǔ)性保險的補充保險，可以分為價格保險、產(chǎn)量保險和收入保險等。三是商業(yè)性保險，美國政府鼓勵商業(yè)性保險公司為農(nóng)業(yè)部門承保風險，政策性保險主要集中于那些商業(yè)性保險公司無力承擔的項目上。

（一）金融與財稅

美國農(nóng)業(yè)信貸體系由政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)和合作農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)共同組成。政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)包括農(nóng)民家計局、商品信貸公司和農(nóng)村電氣化管理局。農(nóng)民家計局是政府向農(nóng)場主提供貸款擔保和直接貸款的機構(gòu)。商品信貸公司的主要職責是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，增加農(nóng)戶收入。農(nóng)村電氣化管理局主要為農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場提供貸款，為農(nóng)場電氣化合作社提供技術(shù)指導。

合作農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)主要由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行構(gòu)成。其中，聯(lián)邦土地銀行主要發(fā)放購置農(nóng)業(yè)不動產(chǎn)的長期貨款，貸款對象是農(nóng)戶和從事農(nóng)業(yè)活動的生產(chǎn)經(jīng)營者。聯(lián)邦中期信貸銀行主要向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者信貸協(xié)會提供貸款，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者信貸協(xié)會再向農(nóng)戶發(fā)放短期貸款，以解決農(nóng)業(yè)季節(jié)性需求。合作銀行向農(nóng)業(yè)合作社發(fā)放中期貸款，也可以直接向農(nóng)民貸款。由于具有立法保護，美國農(nóng)業(yè)信貸體系一直被認為是金融市場中最具安全性的信貸機構(gòu)。

美國農(nóng)業(yè)部門較多地享受了稅收政策優(yōu)惠：一是延期納稅政策，即可以將一部分尚未出售或雖已出售但未收到現(xiàn)金的農(nóng)產(chǎn)品遞延至下一年度納稅。二是減稅政策，即對于用于購買機器設(shè)備、生產(chǎn)用房及飼養(yǎng)一年以上的牲畜等支出可以作為資本支出從當年收入中扣除。三是免稅政策，即對于出售農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)所得可以免除60%收入的稅賦。四是固定資產(chǎn)加速折舊的稅收優(yōu)惠政策。五是關(guān)于農(nóng)業(yè)保險免稅政策，對美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的特許經(jīng)營權(quán)、資本等財產(chǎn)，以及直保合同和再保合同的保費、支出、利潤等，均免征一切稅賦。對于商業(yè)性保險公司，如果其經(jīng)營聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃中的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，也免征除營業(yè)稅之外的其他稅賦。

（二）教育與研發(fā)

1857年，來自佛蒙特州的美國國會議員莫里爾向美國國會提交了關(guān)于聯(lián)邦政府以公共土地資助各州設(shè)立“贈地學院”（主要是農(nóng)學院）的提案。一是將總數(shù)為634萬英畝的土地按照每個州或地區(qū)在國會的參議員和代表數(shù)分配到各個州和地區(qū)，每個參議員或代表將為其州分得2萬英畝土地（地區(qū)分得6萬英畝）。二是土地出售前的管理費用由各州政府負責，出售后所獲資金按照指定目的用于建立永久性基金，以資助建立農(nóng)學院。三是出售土地獲得資金的10%可以用于購買建立農(nóng)學院所需的土地或試驗農(nóng)場。四是受贈土地的州或地區(qū)須在五年內(nèi)至少建立一所農(nóng)學院，否則受贈土地將被聯(lián)邦政府收回。1862年，時任美國總統(tǒng)林肯簽署了《莫里爾法案》。

《莫里爾法案》極大推進了美國農(nóng)業(yè)教育和科研進程，在聯(lián)邦政府無償贈予土地的條件下，各州紛紛建立了“贈地學院”。1890年，美國國會通過了第二個《莫里爾法案》，支持在南方各州創(chuàng)辦“贈地學院”。到20世紀90年代，美國“贈地學院”發(fā)展到69所，注冊學生超過40萬人。后來“贈地學院”大都成為以農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)科研為主導的州立大學，主要學科包括畜牧學、奶牛飼養(yǎng)、農(nóng)業(yè)化學、農(nóng)業(yè)水利、農(nóng)學、土壤學、園藝學和昆蟲學等。

1887年，美國政府頒布《哈奇法案》，規(guī)范了各州農(nóng)業(yè)實驗站的建設(shè)，即由聯(lián)邦政府按照各州農(nóng)場和農(nóng)民的數(shù)量，資助各州建立農(nóng)業(yè)試驗站。農(nóng)業(yè)試驗站主要進行基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)研究，包括植物病理學、土壤學、農(nóng)業(yè)化學和動植物疾病防控等。1914年，美國政府出臺《斯密斯-萊佛法案》，授權(quán)成立農(nóng)業(yè)合作推廣體系，將“贈地學院”和農(nóng)業(yè)實驗站的科技成果推廣到各個農(nóng)場。由《莫里爾法案》《哈奇法案》和《史密斯-雷佛法案》所建立的農(nóng)業(yè)教學、科研和推廣“三位一體”制度，為美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。

（作者為國務院參事室金融研究中心研究員）