空間正義視角下城市更新中的公眾參與和空間重構

1 研究背景

20 世紀70 年代以來，西方發達工業國家城市化運動加速，在資本運作的驅動下，建設活動集中于對暴利的追求與資本的聚集，一定程度上忽略了對城市生活中人文關懷的創造。伴隨著社會矛盾的加劇，空間隔離、空間階層化和空間情感消逝等問題所引發的危機亟待緩解。我國目前正處于城市化高速發展時期，有效掌控城市化的規模和速度，避免西方國家類似問題的重演，在城市更新進程中保證公眾參與的有效實施具有重要的戰略意義。

目前，中國城市建設體制中的公眾參與處于象征主義階段[1]，2008年頒布實施的《城鄉規劃法》，對我國公眾參與的模式和階段等層面都進行了明確規定。2016 年，中央頒布“十三五”規劃（2016—2020），指出棚戶區和危房的改造與舊工業區的更新是中國城市更新的兩個重要方向[2]。在這一契機下，對發達國家經驗的剖析和學習正當其時；同時，我們也應意識到，不同國家城市在公眾參與的發展來源、組織形式和參與主體等方面存在一定的差別。因此，偏向于政策理念和設計手法的學習更具有可行性，對今后形成并適應于中國國情的公眾參與模式和空間重構戰略，也更具有參考價值。

2 研究內容

本文所研究的內容主要為：分析一定發展背景下國家或地區城市更新項目中的公眾參與流程和空間重構方法，剖析差異原因及策略共性，為我國的城市更新工作提供可借鑒的政策理念和設計方法。這一問題可以分為4 個子項：①城市更新項目中公眾參與流程和空間重構方法的案例研究；②參與流程模式的對比研究；③空間重構設計方法的類型分析；④政策理念和設計方法對國內城市更新工作的啟示。

3 理論基礎：西方城市更新中的正義與民主

20 世紀60 年代以來，伴隨經濟危機和城市建設激發的社會矛盾，正義概念的空間化演進趨勢逐漸形成。亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）、戴維·哈維（David Harvey）和愛德華·蘇賈（Edward W.Soja）等人提出“空間正義”的價值主張，呼吁維護公民包括弱勢群體平等使用城市空間的權利并強調區域自治的重要價值[3-6]。90 年代后期，空間正義理論在都市研究和規劃領域產生了重大影響。在城市更新過程中，對“空間正義”的追求主要是指在城市空間重塑過程中提高公共空間的可達性、包容性等環境品質，從而在提升城市活力的同時，賦予廣大民眾公平享受空間資源的權利。

20 世紀70 年代，卡羅爾·佩特曼（Carole Pateman）提出“參與式民主理論”（Participatory Democracy），強調“參與”在民主中的核心作用，呼吁為公民創造對公共事務直接參與的機遇[7]，但由于現實原因，該理論在實踐層面的經驗不足。80 年代興起的協商民主（Deliberative Democracy）是參與式民主的新階段[8]，公民會議、愿景工作坊和協商民意調查等形式的發展，為城市更新中的公眾參與提供了可借鑒的模式和方法。

目前，學界更為關注公眾參與流程的合理運作和構筑正義性城市開放空間的設計方法，并積極嘗試將其付諸城市更新等社會實踐之中。

4 案例分析：德日兩國城市更新項目中的公眾參與空間重構

從城市發展階段來看，德日兩國之間存在一定的共性。

（1）德國是聯邦體制國家，城鎮體系非常均衡。全國有67%的人口住在城市，且大、中、小城市均勻分布在不同區域，為市民提供了均好的生活條件及便利的公共基礎設施服務[9]（圖1）。

（2）日本2016 年的城市化率為93.9%，是世界上城市化水平最高的國家之一。雖然東京、名古屋和大阪三大都市圈聚集區城市人口密集，沿軌道交通線路布局向周邊發散式延伸，但仍有一半的人口在中小城市居住，整體呈現出大中小城鎮均衡發展的狀態（圖2）。

圖1 德國城市區域、人口分布與交通覆蓋圖例（截至2018 年12 月31 日）

圖2 日本城市區域、人口分布與交通發展圖例（截至2017 年1 月12 日）

高度發展的社會使兩國均已步入后城市化時期，城市更新歷程中所獲的經驗較為豐富。因此，本文以德日兩國的城市更新項目為例，對公眾參與流程和空間重構方法進行研究。

4.1 德國“耶拿脈管”（Adern von Jena）項目

4.1.1 背景介紹

耶拿市位于德國中部的圖林根州，因交通便利且山脈眾多，被譽為德國的“綠色心臟”。建于20 世紀70 年代的耶拿脈管原本是該區域的供熱管道，全長近4 000 m。管道的存留價值雖早已通過評估，但作為異質結構，其對城市景觀的視覺愉悅性造成了較強的負面效應（圖3）。因此，該項目意圖通過更新改造，實現其與周邊場所的良好融合。

4.1.2 公眾參與模式分析

項目在立項之初就明確提出長期動態投資改造的理念，將整個計劃分為若干個子項。從2004 年開始，項目進入籌備和啟動階段，每年完成1～2個子項。整個過程中，由于激發了在地參與者的熱情，產生了強大的自動力，使社區居民與市民組成了一個參與度頗高的廣泛網絡（圖4）。政府還依據項目編號，在公開網站上隨時更新、展示各個項目的階段性進展情況。

圖3 耶拿脈管項目之初實景圖

圖4 耶拿脈管項目進程組織

為實現公眾參與的民主與公平，組織方從兩方面做出了努力：①在收集意愿的方式上，為保證特殊群體的意見被納入“愿望檔案”，組織者用抽象圖像來代表具體的措施內容，便于兒童和老人以“讀圖”的形式理解項目的愿景并進行投票；②在場所方面，為保證公眾參與的廣泛性，組織者將投票場所設在可達性良好的公園草坪等公共空間，還在夏日周末舉辦主題聚會，并在啟動前利用移動海報、網站等媒體進行大量宣傳（圖5）。

4.1.3 空間重構方法分析

空間重構的目的是打造開放性公共活動空間，使參與人群的多樣性及活動種類的多樣化得以實現，體現出城市開放空間的正義性特征。同時，關注對城市歷史文脈的留存，這充分體現出對市民歸屬情感的關照。

在空間重構過程中，項目采用的設計方法有以下4 個特點：①管道表皮藝術化處理，滿足市民日常生活對公共藝術的需要；②利用場地原有綠植資源創造活力空間，激活人地情感；③配套設施開發多樣化，以實現對不同年齡或職業類型人群的吸引；④發掘脈管的在地特征，打造具有特色的公共空間，使之成為城市的新地標（圖6）。

4.2 日本橫濱港區項目

4.2.1 背景介紹

橫濱港區（Yokohama Portside）是日本原港灣產業設施的工廠和倉庫所在地，于1989 年成立了由土地所有者組成的“城市規劃委員會”；次年又出臺了《城市規劃決策》，以實現開放空間集約化和高層住宅建筑群調整為目標，開展城市更新。經營者將依據所簽署的《城鎮發展協議》，在各子項設計中將橫濱“設計都市”印象具象化，使城市公共開放空間成為藝術家作品展示和市民活動開展的重要場所（圖7）。

4.2.2 公眾參與模式分析

圖5 獲取公眾意愿的公眾參與形式

圖6 各階段項目進展現狀

圖7 橫濱港灣地區開發規劃

該更新項目重視對資金組織模式的策劃，采取公、私合作的多元投資模式，保證項目的順利運作：1995 年，橫濱港區成立城市規劃公益信托基金，以信托財產為基礎，保障調研和準備工作的進行，并對從事廣告活動的個人和團體進行資金支援（圖8）。同時，為實現公眾參與的民主與公平，該項目構建了多元協同的合作模式，市民、非營利組織（NPO）、志愿者、藝術家和民間企業的合作起到了積極的推進作用。《Gallery Road》雜志、“Art Fair”藝術活動等都成為了該項目的特色（圖9）。

4.2.3 空間重構方法分析

港區項目注重計劃對空間重構設計的導控作用，在其S-001 計劃書中，對城市空間的設計引導主要包含3 個方面：①步行空間設計——利用沿港口岸線資源，打造宜步行濱水開放空間；②邊界設計——采用開放綠植的圍欄，提升地塊之間的空間滲透；③建筑設計——建筑立面設計應與區域景觀相協調并需具備一定特色，底層立面還應考慮城市景觀的連續性。

在空間重構過程中，具體項目體現出的設計理念主要有以下4 點：①注重開放空間在日常生活中的融入，如港口公園的重建項目使公園邊界與街區底層商業的分界模糊化，公園融入步行可達的日常生活；②植入帶有歷史印記的公共藝術，如設計師將出自三菱重工船塢的舊材料加工設計成地景植入橫濱塔中心廣場，呼喚人們對城市歷史的回憶；③建筑立面的藝術化設計，例如建筑師在數據中心外立面上的大型圖繪，以此象征港灣地區的濱水特征；④標識設計提高街區地塊的可讀性，例如橫濱大廈前的地塊標識和民眾參與共同創作的海濱廣場公益作品，為市民在街區行走時識別方向提供了方便（圖10）。

5 對比研究：公眾參與模式的異同分析

通過對具體案例的解讀可以看出，德日兩國雖在城市發展階段較為類似，但在公眾參與的組織模式上，差異與共性并存。

圖8 橫濱港灣地區開發進程節點

圖9 多種形式的公眾參與及宣傳資料

圖10 各設計項目實景

5.1 項目類型不同導致的差異

更新項目的類型對公眾參與的組織模式影響顯著，有時甚至超過了制度層面的影響。從制度層面來看，德國城市建設中的公眾參與發源于德國憲法中有關公民財產的規定[10]，其流程模式具有自上而下明顯的線性特征（圖11）；而日本城市建設中的公眾參與深受“第二自然村”傳統文化底蘊的影響，公眾參與沒有制度上的嚴格規定，只是對權利和形式等方面進行了概述（圖12）。但從上文案例中可見，耶拿項目由于子項目規模較小，易于開展在地公眾參與，因此，屬于非正式公眾參與類型，開發了獨立的運作程序，并未完全參照法規中的流程要求，不受制度保障。而橫濱港區項目因為項目規模較大，社會涉及面較廣，因此，整個項目的開發需經過建設部和規劃委員會的批準逐步開展，設計和運作受到相關建筑法規約束。

圖11 德國建設規劃公眾參與流程

圖12 日本城市規劃公眾參與制度圖示

5.2 運營主體和參與程度的共性

兩個項目都建立了獨立的更新機構，無論是耶拿脈管項目中與政府建立合作的市政公司，還是橫濱港區項目中建立的城市規劃委員會和信托公司，都由專業團隊運營。這在一定程度上弱化了政府直接干預的力度，提高了項目運營的效率，更利于加強公眾參與對更新項目的作用力。同時，兩個項目都建立了廣泛的民眾參與度，參與者的地位是平等的，居民及利益相關者有意愿即可參與，老人、兒童等弱勢群體的意見也被納入進來，這有助于提升參與的民主性和保證空間的正義性。

由此可見，城市更新并不存在絕對合理適用的參考模式，而需在更新之初針對城市發展背景、項目類型及實際需求進行專項分析，選擇適合的公眾參與模式，明確運營主體的職責，并制訂具備可行性的公眾參與方案，使公眾參與得以有效組織。

6 空間重構的方法探究

雖然不同國家地區的社會背景不同，城市更新項目中所能利用的資源分布狀況也存在差異，但城市更新項目“創造具有空間正義的城市公共空間”的訴求是一致的。因此，在對城市公共空間的重塑中，均應體現出平等開放的包容性場所特質。通過德日兩國的案例分析，可歸納出城市更新中空間重構的4 項設計要點。

6.1 提高城市開放空間步行可達性

馬修·卡莫納（Matthew Camona）提出“所有權、進入和使用是保證空間公共性的3 個方面”[11]；而公共性是公共空間所有權被公眾擁有的重要體現，同時，步行可達性的提高可以吸引更多的市民在此活動相聚，并激發地區活力。橫濱港區項目中，對人行道空間和甲板空間的打造及海濱長廊的延伸，正是借用這一手法，使市民可以公平享受岸線景觀資源。

6.2 保證配套設施的使用均好性

克萊爾·庫珀·馬庫斯（Clare Cooper Marcus）認為人性場所的一項重要特征是“鼓勵使用人群中的不同群體的使用”[12]。因此，更新項目應注重各個年齡階段和各個市民人群參與項目和使用項目的可能性。耶拿脈管項目在對場地設施的配置中注重多元化設計，老人、孩童及各年齡段人群均可在此進行活動，提升了空間使用的均好性，對維護市民基本權利做出了貢獻。

6.3 提升行走空間界面視覺愉悅性

大衛·路德林（David Rudlin）指出“連續的視覺”對于地區魅力的重要作用[13]，富有魅力景觀的公共空間可以提升步行者的愉悅度。橫濱港區項目中對建筑立面和圍墻形態等組成開放空間界面的主要元素進行設計導控和格雷夫斯為建筑立面設計的濱水墻繪，以及耶拿脈管項目中對管道表皮進行的藝術化處理，都是從視覺要素方面來提升步行空間環境品質的舉措。

6.4 注重地域文脈的留存演繹

阿爾多·羅西（Aldo Rossi）曾論證了保留“城市集體記憶”的重要意義[14]。無論是耶拿脈管項目中對脈管在地特征的挖掘重塑，還是橫濱港區項目中將船塢材料植入地景的設計手法，都體現出對地域文脈的發掘和維護，實現了對在地居民情感的尊重。

7 對我國城市更新的啟示

為提升我國城市更新建設中公眾參與的力度，推動“空間正義”這一愿景的實現，筆者將圍繞公眾參與開展階段中的3 個重要問題，即如何激發民眾主動參與、如何對民意進行科學評估和采取何種更新設計策略，來探討上述案例對我國城市更新帶來的啟示。

7.1 激發民眾的參與主動性

激發民眾的參與主動性，主要體現在加強政務信息公開和重視規劃素質培養兩個方面。

（1）要提高市民獲取開放性信息的便捷性，即加強政務信息的公開。在橫濱港區項目中，民眾可以方便地在當地政府官網上查閱項目的詳細資料，并配有漫畫版以方便中小學生理解，這些都有力地提升了政府與公眾的合作力度。

（2）要提升市民理解政策的能力，重視規劃素質的培養。只有民眾理解政策的能力提高了，其參與的意愿與能力才會增強，也得以形成共建共享共治意識。在日本，市民講座和中小學生的規劃課堂等各種教育機制已經建立起來，這對培養公民理解政策的能力是非常有益的。

7.2 對民意進行科學評估

對民意的科學評估，主要體現在以下兩個方面。

（1）建立科學的項目評估機制。對“空間正義”的追求要注重多方利益的均衡，尤其是普通民眾的利益。目前，社區規劃師逐漸形成了一支活躍在各方利益之間的中堅力量，不僅聽取民意，更要建立科學的項目評估機制，使決策更具科學性和整合性。

（2）要確定合理的參與周期。在耶拿脈管項目中，子項目的分階段建設為公眾參與提供了合理的周期。在參與過程中提升了民眾的適應度，項目也可以根據反饋適當進行微調，這是一個充滿期待的過程。

7.3 立足空間重構方法，研發設計輔助工具

針對不同地區、不同項目背景，城市更新工作的實踐重點始終是積極促進公眾參與，實現城市開放空間的重構，為市民提供優質的開放性城市空間。因此，設計師應對不同城市背景、不同區域位置、不同規模項目所采用的不同類型方法進行研究歸類，形成一套完整的方法論體系和有效的工具箱，便于在今后的工作中參照項目實況進行設計方法的對比選取和有效使用。同時，也應基于新城市科學的新技術手段，研發設計輔助工具，輔助項目決策和設計方案，從而提高整體更新工作的流程效率。