活化政策導向下香港工業大廈更新模式研究

0 引言

工業用地更新多發生在經歷了去工業化或后工業化轉型的地區。這些地區的工業活動（尤其是重工業）比例因資本或勞動力成本原因顯著下降，轉移到其他地區或改做服務業[1]。20世紀60 年代以來，在全球化和新一輪經濟結構調整的背景下，許多城市都出現了去工業化或后工業化，表現為工廠和倉庫被廢棄和利用不足的情況[2-5]。經濟結構的調整使得這些工業用地中的生產性建筑大多不再用于預期用途，這就對原本屬于工業生產的功能空間提出了改造轉型的訴求。

工業用地更新是我國土地資源緊縮和國民經濟轉型背景下具有重要意義的研究命題。一方面，我國沿海地區及經濟發達地區，新增建設用地日趨緊張，存量用地更新成為實現城市空間提質增效的重要途徑之一，其中，尤以存量工業用地最為重要；另一方面，發達國家為應對經濟危機，實行“再工業化”和全球價值鏈重構，加之近年來國內經濟發展導致的人力和土地成本持續增高，對“中國制造”形成沖擊，城市中的工業用地普遍存在著大幅產業結構調整和更新訴求。因此，厘清工業用地更新模式與路徑，對相關政策和規劃制定有重要支撐作用。在我國各大城市中，香港較早經歷了去工業化，造成大批廠房閑置，其“工廈活化”的做法和遇到的困難對陸續進入后工業化進程的城市具有重要的借鑒和啟示作用。

1 香港工業大廈活化政策及其成效

80 年代以來，隨著我國內地對外開放和吸引外資、港資政策的推行，香港制造業因其地理鄰近，社會關系和低廉成本因素，持續轉移到珠三角和內地，形成港粵甚至“香港—珠三角—內地”“前店后廠”的空間分工模式[6-7]。香港本地不斷經歷去工業化，大量工業空間空置或利用不善，工業用地更新成為香港政府的施策重點。鑒于私人分層工業大廈占工業大廈總數近70%，香港政府一直努力放松管制，先后于2010 年和2018 年推出兩輪活化政策，以促進市場對工業建筑的靈活使用，鼓勵業主整幢改裝或重建。這些改裝或重建的工業大廈主要分布在觀塘、葵涌、荃灣、上水、屯門、沙田、柴灣、香港仔一帶（圖1），為香港的社會經濟轉型起到了重要推動作用。

首輪活化政策在2010 年4 月—2016 年3 月間實施，也稱“工廈活化政策1.0”，配合香港教育、醫療、檢測和認證、環保、創新科技及文化及創意產業等6 項優勢產業發展。期間，地政總署共收到22 宗重建和226 宗整幢改裝工業大廈申請。截至2019 年12 月31 日，除獲批后撤回或終止的個案，共有14 宗重建及138 宗整幢改裝申請獲批，約占工業大廈總數的9.5%，可分別提供超過34 萬及213 萬m2的樓面面積。不過，首輪活化政策的成效卻不太理想。首先，雖然首輪工業大廈活化為香港社會經濟轉型提供了空間，卻也刺激了工業大廈價格和租金的大幅攀升。如圖2 顯示，同期香港私人分層工業大廈價格指數增長率明顯高于其他類型物業。根據差餉物業估價署的報告，香港工業大廈價格和租金指數每年分別平均上升16%及8.9%。其次，雖然該輪政策下工業大廈空置率已在2017 年底下降至6.1%（2001年為10.9%），但許多老舊工業大廈已不符合現代消防安全標準，更新改造的成本和難度都不低，加之不少工業大廈已在不符合法定規劃制度或土地契約的灰色地帶進行非工業用途，市場介入意愿有限，更新進程緩慢[8]，成功重建的項目較少。由于市場介入意愿不強，香港政府在首輪活化政策時，發動了公共部門力量推動工業大廈重建，如市區重建局（UrbanRenewalAuthority,URA）啟動了中西區堅尼地城士美菲路12P 號祥興工業大廈重建住宅發展計劃和長沙灣汝洲西街777-783 號永康工業大廈重建計劃，欲善用土地以應對香港本地不斷轉變的經濟及社會需要。

在檢討首輪政策成效的基礎上，香港特區政府于2018 年10 月在《行政長官2018 年施政報告》中宣布重啟“工廈活化”計劃，市場稱為“工廈活化政策2.0”。一方面，欲平抑工業大廈價格；另一方面，則希望改善市場介入不強的困境，進一步激發市場活力，推動市場對土地資源的善用。新一輪措施放寬了工業大廈重建容積率增幅比例，允許非住宅用途重建用地容積率增幅提升至20%，并且免收整幢改裝地契豁免書費用，附加條件是業主提供不少于10%的樓面面積用于政府指定用途，以此推動私人資本介入活化。對于民間主導的工業大廈改裝，則在過渡時期允許彈性的規劃和設計規定。在新一輪政策下，市場對工業大廈重建反應正面。截至2020 年1 月，距政策推出僅1 年多，城規會便收到37 宗重建申請，已批準12 宗，分布在觀塘（5 宗）、新蒲崗（2 宗）、荃灣（2 宗）、葵涌（2宗）和紅磡（1 宗），且有4 宗已向地政總署申請契約修訂，活躍度遠高于首輪（圖1）。此外，新政推出后，分層工業大廈價格指數相對于住宅已有明顯回落。本文將選取具有代表性的永康和麥士威“工廈活化”案例，深入揭示兩輪活化政策導向下工業大廈更新模式的異同。

圖1 香港工業建筑再開發和改造案例分布（2010—2019）

圖2 香港物業售價指數（1997—2020）

2 2010 年活化政策導向下的更新案例：永康工業大廈

2.1 更新背景

為順應香港的經濟轉型，香港城市規劃委員會多年來不斷審視并拓展工業大廈的規劃許可用途，例如，與工業程序有關的訓練、設計、研究和發展均已視為工業用途。藝術工作室、與工業用途有關的辦公室、設計及媒體制作、影音錄制室及資訊科技和電訊業也已成為工業用地慣常許可的用途。此外，城市規劃委員會還將閑置中合適的工業用地改為其他指定用途（商貿），允許辦公室、商業及非污染工業用途并存，以促進用地的深度轉型。URA 啟動的位于香港九龍半島深水埗區長沙灣汝洲西街777-783 號的永康工廠大廈先導計劃便是這樣一個項目。該區域（長沙灣）曾一度是香港制衣及成衣批發基地，隨著80 年代香港工業北移，長沙灣道一帶的工廠大廈逐漸不再用于工業，其改造項目及受影響范圍也被政府劃定為“其他指定用途（商貿）”地帶。

永康工業大廈始建于1962 年，樓高10 層，總建筑面積約1 393 m2，北面毗連瓊林街，東面為汝州西街，南面為永康街。更新實施前，該樓宇主要用作辦公室及貨倉，其中包括七間地鋪。由于樓宇缺乏適當的維修，部分結構組件破損，樓宇狀況屬“失修”狀態，且有僭建物（圖3）。

2.2 更新過程

2013 年1 月18 日，香港市區重建局（URA）宣布啟動該重建計劃，建議將其發展為辦公樓和商鋪，通過功能重組配合香港去工業化和服務業發展（圖4）。在項目實施之初，反對意見并不強烈。在URA 為咨詢公眾意見開展的為期兩個月的項目公布期內，僅收到3 個反對意見。這相比于首個遭遇全體業主反對收購的祥興工業大廈重建試驗計劃來說，已相當樂觀。按照《市區重建局條例》第24條的規定，香港發展局在考慮項目及相關未撤回的反對書后，決定在不對該項目作出修訂的情況下，授權URA著手該項目重建。

項目宣布實施后，URA 組織了約30 多名專員在項目范圍內的樓宇進行占用人凍結調查，確定有約40個經營者因計劃實施受影響，涉及約40 個業權。隨即，URA 向業主提出建議，收購受影響業權，并計劃在收購完成后，向符合資格的租戶提出現金補償。但沒想到，此次收購過程異常艱難，其主要原因在于雙方就收購價格難以達成一致。持有大廈業權4 個單位的永康工業大廈業主立案法團主席認為，同一區域相同樓齡的工業大廈，翻新后每平方米價格可達6 5000 多元，高于URA 收購價，這是收購受阻的關鍵原因；且業主重置廠房要支付雙倍印花稅，使得實際獲賠更為有限。根據香港發展局2009年的建議，“如果目標物業符合特定條件，不論住宅或工業大廈，收購者只需持有8 成業權，便可向土地審裁處申請強制售賣整個地段”。雖然這一建議較原本的9 成已大為放寬，但到2014 年，URA 對長沙灣項目的收購未滿5 成，遠未達到建議要求的8成，政府不會批準收地，工業大廈的更新陷入兩難境地。

2.3 更新策略

2018 年，經過多輪協商談判，雖仍未達到強制收回業權的門檻，但已有約6 成業權被URA 成功收購。URA 遂將原本計劃的“綜合重建”改為“改造重設”，通過漸進改造方式，對已收回業權的空間進行更新。所謂“改造重設”，是指為舊樓增置符合現代樓宇標準的設施。這一概念原本只應用于德輔道西、鼓油街、荔枝角道和必發道的安置大廈。鑒于長沙灣汝洲西街工業樓宇重建項目的收購難度，URA 于同年向立法會發展事務委員會初步提出將該工業大廈項目納入有關工作范疇。為積極配合相關部門要求，提升舊式工業大廈消防裝置的現代化水平，URA 提議在進行永康工廠大廈“改造重設”時，于其他已收購單位內一并加裝自動灑水系統和泵房，以配合整幢大廈的未來需要，借此產生示范作用。同時，URA 還計劃引入環保和智能裝置，以減少大廈日后的能源消耗。初步測算，“改造重設”的開支約1.5 億元，但節省了同區辦公租用支出，從長遠估算來看，能夠達到收支平衡。在收購部分業權的情況下，這一漸進式的局部更新方案兼顧了多方利益，較為可行（圖5）。

2018 年8 月，URA 根據香港相關條例，向城市規劃委員會提交規劃許可申請，將永康工廠大廈面積約為186 m2的地下單位A（申請地點）改為商店及服務業用途（地區資源中心），提供重建及復修的支援。在最新的“長沙灣分區計劃大綱（核準圖編號S/K5/37）”上，該申請地點被劃為“其他指定用途（商貿）”，由URA 設立的地區資源中心在不同的市區更新范疇上提供服務，并發揮作為鄰近地區所有者之間的橋梁角色，向不同所有者提供有關重建及修復的支援服務。如“樓宇更新大行動2.0”，除了改裝地下單位，URA 亦打算收回工業大廈多個樓上單位作為其員工辦公室，以節省在同區租用其他物業的開支。此外，URA 還初步考慮將余下3 成已收購的樓上單位改裝為藝廊或共享空間，供非盈利組織或年輕藝術家租用，以配合近年的活化政策導向?！案难b重設”涉及地契用途的改變則由URA 向政府申請“費用豁免”（waiver fee）。

圖3 年久失修的永康工業大廈

圖4 長沙灣汝洲西街777-783 號工業樓宇重建項目（先導計劃）更新邊界

圖5 永康工業大廈的局部更新

3 2018 年活化政策導向下的更新案例：麥士威工業大廈

3.1 更新背景

繼2010 年—2016 年首輪“工廈活化”計劃之后，香港行政長官在2018 年的《施政報告》中宣布啟動第二輪活化政策。由于全港有近1 500 幢工業大廈，新一輪的“工廈活化”政策主要面向1987 年以前落成或在商業、其他指定用途（商貿）和工業地帶內樓齡超過15 年的工業建筑；工業大廈重建限時3 年內（2018—2021）向城市規劃委員會提出申請，且允許符合條件的重建項目提升20%的容積率上限。位于九龍觀塘道350 號的麥士威工業大廈是新政實施以來首個獲批的活化項目。

觀塘是香港早期的大型工業區，50 年代開始成型；七八十年代，隨著九龍灣填海逐步發展為香港規模最大的工業基地；隨著90 年代制造業的持續北移，觀塘工業區逐步轉型商貿區，不少舊工業大廈改建為寫字樓、商場、酒店、貨倉等其他用途。2001 年，城市規劃委員會修訂《觀塘分區計劃大綱》，把區內65 hm2工業用地改建為商貿，政府更是在《施政報告》（2009—2010）中，宣布了一系列有利于工業大廈重建及整幢改裝的措施，鼓勵“工廈活化”。

麥士威工業大廈始建于1967 年，是觀塘工業區轉型的縮影。該大廈樓高7 層，占地面積約1 786 m2，北臨牛頭角港鐵站，北面為觀塘道，西面為恒業街，東面為勵業街，更新前已改為貨倉用途，亟待進一步功能轉型（圖6、7）。

3.2 更新過程

麥士威工業大廈原由麥士威電子集團主席于崇光等人持有，該集團于1983 年以3 125 萬港幣（約2 613 萬元）購入大廈自用。2017 年10 月，羅氏集團以13.9 億港幣（約11.6 億元）購入全幢大廈，欲對其進行更新重建。在2018 年獲準的“觀塘（南部）分區計劃大綱（核準圖編號S/K14S/22）”中，麥士威工業大廈被政府劃定為“其他指定用途（商貿）”地帶。作為大廈更新開發的主體，羅氏集團具有豐富成熟的工業大廈更新經驗。該集團近年來積極收購具有潛力的工業大廈，將其活化或重建作商廈。荔枝角首個“活化工廈”項目D2 Place 便是由羅氏集團開發，除集潮流服飾、創意市集、多國美食及時尚生活于一體外，更設置了超過1 800 m2的多用途空間和天臺花園，用于培育創意產業并推動本地文化。麥士威工業大廈附近有多棟甲級寫字樓，餐飲及購物需求量大，羅氏集團計劃借鑒荔枝角D2 Place，將麥士威工業大廈重建為“東九龍文化創意新地標”。

對工業大廈全幢業權收購完成后，羅氏集團申請重建該大廈，擬發展辦公、商店、服務業和餐飲用途，并于2018 年4 月獲城市規劃委員會批準以容積率12.0 重建麥士威工業大廈為商業樓宇。在政府提出“工廈活化措施2.0”后，羅氏集團又于2018 年11 月21 日向城市規劃委員會提出申請，希望放寬20%容積率及相應需要略為放寬的建筑物高度限制，其中，還包括了2018 年4 月20日獲城市規劃委員會批準的規劃申請（編號：A/K14/757）中關于公共空中花園（即防火層）用途。根據政府部門意見，羅氏集團于2019 年2 月11 日提交了反復修訂的《交通和視覺影響評估》及《車輛回轉路徑分析》后，最終獲得了城市規劃委員會的批準。

3.3 更新策略

2019 年3 月22 日，城市規劃委員會批準放寬20% 容積率及建筑物高度限制。羅氏集團以容積率14.4 重建一座33 層高商業大廈（包括4 層地庫和1 層空中花園/ 防火層），占地面積約1 782 m2，總建筑面積約25 658 m2，其中，辦公用途占86%，商業、服務業及餐飲占14%（圖8）。

城市規劃委員會指出，申請新建的商業大廈符合地塊商貿用途的規劃意向，建筑物沿勵業街和恒業街后移，有助于改善人行道環境。同時，麥士威工業大廈的活化措施還有利于以下方面：①實現了《施政報告》鼓勵1987 年以前落成的工業大廈重建的政策意向；②完全符合其他指定用途（商貿）地帶的規劃意向；③通過開設公共空中花園，帶來視覺、通風及社會效益；④已盡可能降低因容積率增加及開設公用空中花園帶來的建筑物高度放寬需求；⑤實現了規劃已久的建筑物后移；⑥符合“分區計劃大綱”為放寬建筑物高度限制的準則；⑦實現其他指定用途（商貿）地帶的規劃意向，引領商業街一帶轉型；⑧ 與周邊地區建筑高度輪廓兼容，不會帶來負面影響。

麥士威工業大廈活化項目成為政府推出“工廈活化政策2.0”以來首個受惠案例。目前，大廈正在進行拆遷（圖9），重建工程預計2021年完成，羅氏集團已將擬建的商業大廈命名為East 350。

4 結語

圖6 麥士威工業大廈外觀

圖7 九龍觀塘觀塘道350 號工業樓宇重建項目位置圖

圖8 麥士威工業大廈重建后的大廈效果圖

圖9 正在進行的拆遷工程

經歷了去工業化階段，香港的制造業成本居高不下，生產制造功能轉移至珠三角和內陸，導致工業空心化、工業大廈閑置，催生了活化政策。在放任自由的政策語境下，兩輪活化政策均試圖激發市場力量推動閑置空間向辦公、商貿服務等生產服務功能轉型，以促進經濟增長（表1）。但首輪活化政策成效并不理想，大量已在灰色空間用作非工業用途的大廈沒有轉型動力，市場介入意愿不強；市區重建局作為公共部門力量介入，卻頻頻遭遇困境。以永康工業大廈為代表的首輪活化案例因業權收購受阻，活化難以進入土地收回階段，原本設定的綜合重建轉為改造重設，通過對樓宇內部空間部分更新，實現地下部分單位改造為商店及服務業用途，樓上部分單位作為員工辦公室及藝廊或共享空間，地塊各指標基本不變。第二輪活化政策推出不足兩年，對容積率增幅上限和層高限制的放寬激發了市場活力，市場反饋已超過首輪。麥士威工業大廈活化項目是第二輪政策推出后的首個受惠案例，羅氏集團在對其收購后進行重建。原本獲批的容積率及建筑限高因第二輪活化政策得到進一步放寬，綜合重建工程目前正在進行中。

表1 兩輪活化政策及代表性案例比較