全面推進財政支出事前績效評估的理性思索

楊海萍

摘 要：隨著預算績效管理的全面實施，財政資金使用的績效管理水平也不斷提高，全面實施預算績效管理已成為優化財政資金配置、提升財政資金使用效益的突破口和牛鼻子。今年10月18日，北京市財政局印發了新修訂的《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，對評估指標進行了優化，新增了財力匹配原則，細化了評估方法，強調了替代方案等。本文通過對新《辦法》變更背景的解讀，分析推進事前績效評估的意義，并對推進事前績效評估存在的潛在難點進行了分析和闡述，提出了有效推進事前績效評估工作的幾點思考。

關鍵詞：財政支出;績效評估

近日，北京市財政局印發了新修訂的《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，隨著預算績效管理的廣度和深度不斷拓展、深化，對事前績效評估的定位、評估流程和評估指標維度也提出了更高的要求。本文通過闡述推進財政支出事前績效評估的意義，分析推進財政支出事前績效評估的困難，目的是查找如何推進財政支出事前績效評估工作更加規范化、科學化，為推進財政支出事前績效評估提供理論參考。

一、全面推進財政支出事前績效評估的意義

（一）從源頭控制財政資金流向

無論是新舊《辦法》，從源頭控制財政資金流向是財政支出事前績效評估的出發點和落腳點，也是創造設計財政支出事前績效評估的初心。新增重大項目（政策）申報的初期階段，績效目標填報總是比較模糊，盡管自行組織了可行性研究，但結果尚未能與預算安排相掛鉤。全面推進事前績效評估就是要從源頭鎖定新增重大項目（政策）的績效目標，用客觀、科學的績效目標、指標約束項目執行，考核項目結果。讓模糊的績效目標、指標變得明確，既能全面指導預算執行，又能科學考核執行結果。從源頭將績效評價結果與預算評審、預算安排相掛鉤，鎖定財政資金的流向。

（二）增強民主決策和主體責任

通過請人大代表、政協委員參與財政支出事前績效評估工作，并就具體問題與預算部門和單位進行溝通交流，能夠讓新增重大項目（政策）接受社會的監督，增強財政支出事前績效評估的透明度，增強財政支出事前績效評估民主決策的參與度。讓財政支出事前績效評估更加客觀、更加公平。通過預算部門和單位就新增重大項目（政策）進行匯報，可以壓實預算部門的主體責任，提高申報項目、政策的質量，保證符合事前評估工作的要求。從而提高財政資金的使用和管理效率，壓實部門預算編制的主體責任。

（三）增強結果的精準性和可用性

事前績效評估工作重點在于解決項目、政策立項的先期論證和規范立項機制，評估結果將作為預算安排的重要參考依據，解決項目入庫和預算批復依據問題。新《辦法》可提升事前績效評估效率和質量，為預算安排提供重要參考依據，提高財政資金使用效益。同時，新增重大項目（政策）的事前績效評估結果將直接作為預算評審的基礎，增強了事前績效評估結果與預算資金匹配的可用性。

二、全面推進財政支出事前績效評估的難點

（一）事前績效評估與預算評審工作時間疊加增長

對于重大項目（政策），通過事前績效評估，能夠明確被評估項目是否具有可行性，即應不應該做。如果做則應進一步明確項目的實施方案，以及明確要按什么標準、規格、經濟有效的達到項目預期目標。預算評審則是以確定的事前績效評估目標為前提進行評審。兩者有明確的先后順序。但是，在實際的預算申報過程中，開展事前績效評估的時點在“一上”之后，評估期在1個月左右。然后方可進入預算評審環節，對預算項目審查更加細化、更加嚴格，項目經費很可能面臨再次審減，評審期也在1個月左右。前后兩次評估、評審所準備的材料不完全一致，如果涉及信息化項目還需要等待市經濟和信息化局審批后方可評審。如此給被評估、評審單位帶來人力、精力、時間上的過度耗費，有時可能錯過項目啟動采購的最佳時點。

（二）對項目的熟悉程度直接影響評估結果

當前，推進事前績效評估工作是一項全方位、多部門協作完成的事項。由某一個部門獨立完成事前績效評估工作已不符合實際要求。財務部門對項目（政策）的理解、認識沒有業務部門深入、熟悉。業務部門又對預算編制要求及財務內控流程不熟悉。因此，被評估單位應組成事前績效評估小組，即牽頭部門。協同準備事前績效評估材料。負責事前績效評估答辯的人員應對項目（政策）事前績效評估資料熟悉掌握，否則，即便準備得再充分，也會因為熟悉程度影響評估結果。

（三）新政策新標準短期內難以被深刻理解

對于新推行的政策，各單位對政策認識和理解程度深淺不一，各單位執行政策、開展事前績效評估的工作步調不同的現實狀況在所難免。有的單位原本對績效評價指標設置缺乏科學性、充分性的慣性思維尚未扭轉，現在又要對重大項目（政策）開展事前績效評估，更是有本領恐慌、知識儲備不足的畏懼感。特別是各單位均為第一次開展此類工作，也無參照和案例可以參考模仿，只能根據自身對項目的理解，準備事前績效評估各項資料。在開展事前績效評估過程中，重新準備項目資料，填報事前績效評估相關事項被返工重來的可能很高。

三、全面推進事前績效評估的建議

（一）增強推進事前績效評估的頂層設計

為有效推進事前績效評估工作，就要處理好三項關系，即：績效管理與預算管理的關系、預算部門與財政部門的關系（包括人大、審計等監督部門）、項目與政策的關系;二是開展事前績效評估要做好三項具體工作，即：做好項目資料收集工作;做好評估協調工作，包括與預算部門、人大、第三方、業務處室的協調等;做好評估宣傳解釋工作，挖掘事前績效評估的亮點與創新點。

（二）事前績效評估與預算評審相銜接

通過上述分析，事前績效評估與預算評審，在評估、評審的重點、口徑、標準以及先后順序上有明顯的區分，推進兩項工作勢必會增加工作時間。提高兩者的粘合性，對兩者有效地銜接，可以節省時間成本、提高預算編制效率。比如：將事前績效評估的結果作為開展預算評審的基礎，將專家評估審減的部分不再重復評審，對專家評估明確做重點修改的部分嚴格評審。總之，不重復勞動、不交叉審核。同時，做好與被評估、評審單位的溝通，項目審核資料的質量，對項目審核情況的熟悉度，都是提高審核效率的有效途徑。

（三）加強事前績效評估培訓

通過有效的培訓可以將評估評價的標準及方法傳導到被評估單位，培訓對象不僅限于各預算單位的財務部門，還可以擴大到業務主管部門或單位負責人。通過培訓，可以提高對推進事前績效評估的認識，增強被評估單位各部門對事前績效評估的理解。只有被評估單位的財務部門、業務主管部門都能有效地融入事前績效評估之中，積極參與、充分介入，形成一支業務精通、政策熟悉的事前績效評估答辯團隊，并及時與評估專家進行溝通交流，才能更加有效地完成事前績效評估工作。

（四）加強事前績效評估宣傳

新《辦法》出臺的同時，應配套印發政策解讀。加強對事前績效評估的宣傳，讓新《辦法》能更好地落地生根，開花結果。同時，還應共享優秀的事前績效評估案例。例如：工程改造類、信息化類等。在開展事前績效評估時，經過專家組初審、終審后的項目可行性強，績效目標更加明確、細化，實施方案更加具體。但初次接觸事前績效評估的單位很難在短時間內達到這個標準。因此，通過將優秀的事前績效評估案例以裝訂成冊等方式與預算單位共享，可以使被評估單位在日后工作中有的放矢、有備而來。

參考文獻：

[1]吳素芳.準確把握“三新”主線在新的起點上謀劃推動北京財政工作 [j].中國財政，2021，（03）

[2]田闖.行政事業單位全面實施績效管理的難點與對策[j].中國市場，2021，（10）

[3]郭青華、陳旭東.論預算績效管理與預算的銜接機制 [j]財政監督，2021，（05）

[4]李寶智.重大科研事項事前績效評估初探—基于數據和證據的專家融合評估法 [j]中國注冊會計師，2021，（04）