財政補貼助推市域鐵路發展

文 / 郭利田 李悅

市域鐵路承擔著在政府制定票價的條件下為城市群居民提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的運輸服務功能，以滿足人民群眾出行需求為原則，不以盈利為目的，充分體現為民便民的社會公益性。

市域鐵路在都市圈區域經濟發展中公益性、服務性的功能屬性，決定了其運營收入難以彌補運營成本。黨的十九屆五中全會明確提出，加快城市群和都市圈軌道交通網絡化，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。2020年12月國家發改委聯合交通部、國家鐵路局和國鐵集團頒布的《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》（國辦函〔2020〕116號）明確指出：堅持市域鐵路運營公共交通服務屬性，地方政府應對市域鐵路作出規范性、制度性補貼安排。

市域鐵路普遍處于虧損狀態

2018年，我國第一條市域鐵路北京S2正式開通。與十多年來高速鐵路和城際鐵路的快速發展相比，市域鐵路發展相對緩慢，其建設投融資方式、運營管理與補貼機制尚處于探索階段。目前，目前我國僅少數城市運營市域鐵路，大多數采用國家鐵路和地方政府合資、委托鐵路局運營、地方政府補貼虧損的運營管理模式。由于市域鐵路采用公交化、靈活編組、高密度、高速度的運輸組織模式，主要承擔以通勤、通學客流為主的市域范圍中長距離旅客運輸服務，具有同城公交化、通勤化的典型特征，在制訂票價方案時多參照地方公共交通票價，運價率較低。從財務狀況來看，國內已經開通的市域鐵路普遍處于虧損狀態，運營收入主要依靠客票收入，運輸總支出包括設備養護維修及委托運輸管理費用、資產折舊等。例如，上海金山鐵路每年約虧損2億元。北京市域鐵路、成都市域鐵路、溫州市域鐵路等都處于運營虧損狀態。

市域鐵路公益性特征明顯

市域鐵路承擔著在政府制定票價的條件下為城市群居民提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的運輸服務功能，以滿足人民群眾出行需求為原則，不以盈利為目的，充分體現為民便民的社會公益性。由于市域鐵路的運營狀況和服務質量與城市群居民的出行息息相關，所以運輸企業在不高于運輸成本票價的前提下為城市群居民提供的客運服務，還必須保證一定的服務質量，決定了其無法通過市場機制獲得有效供給，需要政府的介入，參與準公共產品的提供。對于城市群居民因為享受服務應收取一定的費用，政府則需要負擔產品中具有社會效益的部分，也就是說在市域鐵路低票價讓利于民的同時，政府應該給予市域鐵路財政補貼以彌補其因公益性運輸服務而造成的運營虧損。

并且，市域鐵路的建設和經營為社會經濟發展提供了一個低的社會成本基礎，為其他生產經營領域和經濟主體產生更高的經濟效益創造了條件，即市域鐵路的外溢效應導致了其他生產領域和經濟主體的高收益。市域鐵路鐵路全天候、高頻次、大運量的的運輸組織方式重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網絡層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系，對降低社會總成本，促進區域協調發展，合理國民經濟布局，推動沿線地方經濟發展，培育經濟帶發揮著舉足輕重的作用，具有顯著的正向溢出效應。

財政補貼是維持市域鐵路可持續運營的保障

市域鐵路具有很強的公益性，在票價制定上最大化讓利于百姓，收不抵支是普遍現象。為了保證市域鐵路服務品質，更好的滿足城市間、城鄉間人民群眾日益增長的出行需求，在收支難以平衡的情況下，市域鐵路的虧損越來越嚴重。政府對市郊鐵路進行適當補貼是必要的，也是國內外各地政府的普遍做法。比如，法國巴黎市域鐵路收入包括票款收入和企事業單位上繳的交通稅費，不足以覆蓋運營成本費用，虧損部分由政府補貼。其中，國家財政負擔虧損缺口的大部分、地方財政負擔其中的小部分。英國倫敦政府利用投資保險、稅費優惠等，通過保證投資方最低回報率的方式促進市域鐵路建設，運營虧損部分由政府直接補貼。對于北京市域鐵路的經營虧損北京市政府以“財政購買公共服務”的方式安排運營補助，對于成灌快鐵運營虧損，政府在其基本運價率的基礎上采取了“補貼制度”，以保證成都至都江堰鐵路的正常運營及維護。

結束語

市域鐵路對于緩解道路交通壓力、節約居民出行時間、減少污染、降低能源消耗、帶動城市相關產業發展、拓展優化城市布局等具有巨大的促進作用。針對市域鐵路的虧損情況，綜合考慮運營成本、服務質量、供需狀況、減免票價等因素，政府應對市域鐵路運營企業作出制度性補貼安排，既可以減輕市域鐵路企業的成本壓力，維持其正常的運營，又可以實現市域鐵路的普遍服務性，體現社會公益性與福利性。