“三權分置”下看農村宅基地流轉

何靜

宅基地在適格主體之間按照法定程序有序流轉是新時代農村土地改革的重點，也是推動實施鄉村振興戰略的關鍵舉措。2018年“中央一號文件”提出在法治的框架內，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的新一輪改革，在法律層面和政策層面尋求宅基地流轉制度的邏輯統一，對提高農村土地利用效率，促進城鄉經濟的發展具有重要的現實意義。

農村宅基地權利譜系的三元劃分

——作為所有權的宅基地權利。宅基地集體所有權意味著只有集體組織對農村宅基地及其附屬設施享有完整的占有、使用、收益和處分的權利，其他組織和個人均不得對農村宅基地進行所有權處分，改變農村宅基地集體公有的性質，即宅基地所有權不會在私主體之間發生流轉。明晰宅基地所有權歸屬集體組織是宅基地流轉的前提，根據《憲法》和《土地管理法》，農村宅基地的所有權需要由縣級人民政府確權登記。但遺憾的是，宅基地的確權登記工作直至2020年才全面展開;同時，由于相關法律政策的缺失和監管制度的不完善，實踐中集體組織濫用主體地位侵害農戶宅基地合法權利的現象亦時有發生。

——作為使用權的宅基地權利。宅基地使用權是指有權主體依法對自己合法占有的宅基地按照住房保障或者經濟利益的目的占有、使用和收益的權利。宅基地使用權既可以在同一集體組織的成員之間發生流轉，也可以在不同集體組織、農戶、其他組織或者個人之間通過轉讓、出租、退讓、置換、抵押、繼承等方式發生流轉。集體組織或者農戶基于自己的意愿將宅基地使用權出讓，進而獲得一定份額的經濟利益，這種使用權和資金的相互置換，實現了農村宅基地的市場化配置，構成集體組織或農戶財產性收入的重要組成部分。

——作為資格權的宅基地權利。宅基地資格權指農戶基于集體組織成員這一特殊身份而享有的在本村集體土地上申請建設宅基地及其他附屬設施的他物權。具體而言，具有以下兩方面的內涵：一是資格權的享有是以主體具有特定的身份為前提。資格權與農戶的集體成員資格共存亡，當農戶滿足申請宅基地的主體要件時，可以按照法定的程序申請獲得一定面積的宅基地及附屬設施;當農戶喪失集體成員資格時，其在本村集體組織申請宅基地的權利亦隨之消亡。二是資格權以保障農戶的居住權為目的，具有福利性。宅基地資格權是法律和政策保障農戶“住有所居”的公益決策，申請者滿足法律規定的申請條件時即可免費獲得，無需支付相應的經濟對價。

從“兩權分離”

到“三權分置”的新變化

——縣域經濟的發展促使農村人口組成要素發生改變。近年來，伴隨著縣域經濟的不斷發展，城鄉人口流動增多，農村的人口組成要素發生了變化。一方面，大量的農村人口向城市流動，據《2019年國民經濟和社會發展統計公報》統計，2019年我國農村戶籍人口共55162萬人，其中，農民工總量29077萬人，占比約53%。另一方面，農村也出現了人口內流的趨勢。這里面既有農村舒適恬靜的田園生活吸引，城市人員的歸鄉情結，也有農村低廉房租的利益使然。簡言之，這種農村和城市以及其他農村之間的人口流動促使我國農村的人口要素發生改變，而人口要素的改變使宅基地的制度供給與現實需求發生矛盾，“空心村”“空心房”和“超標房”“私建房”的現象共同存在。

——鄉村旅游的興起導致農戶對宅基地的職能需求發生變化。近年來，農村經濟迅速發展，一些地理位置優越、旅游資源優渥、人文歷史濃厚的鄉村旅游業蓬勃發展。與此同時，農戶不再滿足于單純將其視為保障居住的靜態不動產，更愿意通過一定的經濟置換，將宅基地使用權通過流轉的方式讓與房地產開發商、旅游經紀公司、個體商戶或者其他普通農戶。宅基地的使用職能呈現出居住職能和經濟職能并重的現象。雖然農戶宅基地的職能從最初的居住職能逐步轉變為經濟職能，但不可否認的是，宅基地的使用職能仍需在法定的范圍內行使，依據《土地管理法》第4條、第19條、第20條、第26條的規定，農村宅基地使用職能的轉變應通過審批制度，未經批準，農戶或者集體組織不得擅自改變宅基地的用途。

——新農村建設熱潮下農村宅基地“隱形流轉市場”形成。現行法律法規雖然承認農村宅基地使用權可以流轉，但是對其流轉做出了嚴格的限制。比如《土地管理法》第63條便規定，通過出讓、轉讓或者出租的方式流轉的農村宅基地，必須用于農業建設。但實踐中，農村宅基地私下交易的現象卻并不罕見，宅基地“隱形流轉”（尤其在經濟比較發達的城鄉接壤部分）的現象禁而不止。“隱形交易市場”的形成一方面體現了農戶作為理性經濟人的價值選擇，反映了新農村建設中農村歷史文化沉淀形成的經濟價值;另一方面，宅基地流轉市場的隱形化也引發了實踐中許多的交易風險，比如強行買賣、以房帶地、無序交易、未批先建、一戶多宅等。

農村宅基地流轉的法治回應

——明確農村宅基地流轉的客體僅為使用權。農村宅基地可以流轉的客體只為宅基地使用權，宅基地所有權和資格權不能流轉。理由如下：一方面，農村宅基地的所有權歸屬集體組織，私主體之間對于宅基地的所有權買賣或者處分行為，視為違反法律強制性規定之無效行為，不能產生物權變動的法律效果。另一方面，宅基地資格權具有身份專屬性，亦不能發生流轉之法律效果;應處理好使用權流轉后的利益歸屬問題。宅基地作為集體所有，私人占有的一項不動產，對于流轉之后的收益處分，可選擇集體流轉（比如流轉無人居住且無繼承人的宅基地）歸集體、農戶流轉（如出租）歸農戶的利益歸屬模式。同時，對在城鎮買房或者基于其他需要退出集體組織的農戶實行宅基地有償退出機制。農戶不因在城鎮買房而喪失對自己合法占有的宅基地使用利益是我國法律和政策的基本遵循，農戶可以取得基于宅基地合法流轉的經濟利益。

——對農村宅基地的農業用途可做適當的擴張解釋。在城鄉經濟不斷交融的現代，宅基地制度所依托的時代背景已然改變，因此，只要流轉后的宅基地仍被用于農業發展的目的，法律就不應該對該流轉作否定評價，這一點，也可以在2019年城鄉融合發展試驗區的實踐操作中得到驗證。同時，對于農業用途的理解，也應該隨著時代的變遷作出調整，農業用途不應僅被定位于與種植業相關的一系列活動，農村同樣存在除第一產業外的二三產業。以新農村建設中的農家樂為例，這種將農村特色文化與旅游服務業相結合的新發展模式，便是有第三產業特色的新型經濟發展方式，農戶履行相關手續后將其房屋用作經營或者出租，也可認定為農業用途。當然，若經營主體是通過集體流轉的方式獲得宅基地，則收入自然應歸集體組織所有。

——對農戶宅基地資格權的認定應堅持區分原則。農戶宅基地資格權是一項具有身份性和福利性的復合權利，二者并非總是同時發生，需區別對待。一方面，具有集體組織身份是農戶申請宅基地的必要前提，集體組織應保障具有集體組織成員身份的農戶的特定權益，不得以任何名義違法剝奪或者變相剝奪農戶申請宅基地的機會，不得以農戶放棄在集體組織中的宅基地作為進城落戶的要件，對那些具有本村集體組織身份的農戶應及時確權登記;另一方面，具有集體組織身份只是農戶獲得宅基地的一種可能性，是一種期待利益，能否真正取得宅基地還需農戶滿足其他的法定要件。只有申請者具有本村村民身份且滿足其他法定要件時，方可免費獲得本村的宅基地，若僅是具有本村村民身份但不滿足宅基地取得的其他法定要件，則其資格權應以欠缺要件而不成就。