大熊貓國家公園礦業權退出補償探討

田雨婕

黨的十八大以來，“生態文明建設”被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，“美麗中國”成為中華民族追求的新目標。在“和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮”宗旨的引領下，黨的十八屆三中全會首次提出要建立國家公園體制，并逐步開展地方試點。2017年1月，大熊貓國家公園體制試點正式啟動，但在具體實踐過程中，生態環境保護與資源開發利用的矛盾日趨顯著，礦山開采對周邊環境造成了巨大破壞。由此，大熊貓國家公園范圍內眾多的已設礦業權需要逐步退出，而構建礦業權退出補償機制成為亟待解決的重要難題。對此，筆者認為應當遵循問題導向，從體制機制視角探析大熊貓國家公園礦業權退出補償的實施方案。

退出補償面臨的問題

——補償對象有待厘清。為推進礦業權有序退出，首先需要解決的是政府是否應當對礦業權人補償，即礦業權人是否享有獲得補償資格的問題。實踐中，在兩種情況下存在資格認定的分歧：其一，對于采礦權到期的礦業權人是否應當補償。采礦權到期意味著采礦權人的權利中止，只有通過申請許可證延期才能對礦山資源繼續利用，而權利的授予由大熊貓國家公園內地質礦產的主管部門決定。但是，若政府部門依生態環境保護之需對采礦權人的申請做出不予許可的決定并直接對采礦權進行注銷而不進行任何補償，雖然該行為具有合法依據，但在合理性上值得商榷。礦業權人在勘察階段投入大量成本以期取得對探明資源全部的開采收益，即使許可期限屆滿，其仍然具有可續期的“期待利益”，若不對此進行補償，似乎有違公平。其二，對于未履行法定義務且整改后仍達不到要求的礦業權人是否應當補償。筆者認為，該爭議的歸因是混淆了行政補償和行政處罰。未履行法定義務的礦業權人雖然應當承擔相應的行政責任，但這并不阻斷其成為被補償對象的主體資格。

——補償范圍難以界定。按照公正、合理的補償原則，礦業權人應當獲得清退區域內全部礦產資源的價值補償，包括適當的延伸價值，如礦山建設投入、職工安置費用等。但在實踐中，關于礦業權人補償范圍的認定卻成為最棘手的問題之一，原因主要有兩個：第一，缺乏可操作的具體評價指標和退出辦法;第二，大熊貓國家公園內不同礦產企業的具體情況有所區別，補償范圍的評定難以統一。例如，在礦業權取得階段，一些企業并非以拍賣掛牌、招標或協議方式取得礦業權，而是在轉讓市場中購得探礦、采礦權，那么該取得成本如何估值？又如在礦業權開采階段，一些礦山企業在機電設備等有形資產上投入大量資金，一旦礦產資源的開發終止，這些有形資產的投入是否應當一并納入礦業權人的損失范疇？諸如此類的問題使得礦業權退出補償范圍陷入難以界定的制度困境。

——補償財政資金尚待落實。根據“退出方案”的相關規定，在補償資金來源上，大熊貓國家公園采取“積極爭取中央財政給予適當支持，公園及省級以上保護區補償資金由省、市、縣三級財政配套解決”的基本方針。但國家公園所在行政區域的政府部門必須同時處理多個礦業權的補償事項，所需資金數額巨大。事實上，如果缺少中央的財政撥款，地方很難推進礦業權的清退工作，尤其是基層政府。譬如，在市、縣一級設立的大熊貓國家公園管理機構，其負責的礦業權清退金額很可能是上億元，甚至十幾億元，這對于基層政府而言是難以負擔的一筆財政支出。目前，市縣級政府正積極爭取中央和省一級的資金支持，以盡早落實補償財政資金來源。

退出補償機制建議

——堅持“一礦一策”，實施分類退出補償。礦業權退出補償是一項政策性極強的工作，不僅事關政府與公民之間權利義務的調和，還牽涉到大熊貓國家公園區劃內省、市、縣三級政府提升執法公信力、樹立良好政府形象的重大事項。由于現行法律法規和政策文件無法提供統一指導，加之大熊貓國家公園內礦產企業具有差異化特征，因此筆者主張，堅持“一礦一策”的總體方針，結合因果關系判定，實施“三類三級”的分類退出補償方案。具體而言，首先，判斷礦業權人的權益損失與國家公園建設是否具有直接因果關系;若礦產企業因自身原因或不可抗力不得不放棄礦業權，造成的損失不應由政府承擔。其次，區分探礦權、采礦權、探轉采三類，主要考慮不同類型礦業權人的投入成本、已獲收益、預期回報率，并將其作為確定補償數額的基準。最后，采用三級評價標準，即產業是否依法取得的合法性標準、礦業權是否到期的時間標準以及礦產地是否處于核心保護區的空間標準，并依據礦產企業的個體情況采取不同的處置方式。

——明確礦業權退出性質，貫徹合理補償和協商原則。在明確礦業權退出具有政策驅動和權益損害性質的基礎之上，應當貫徹合理補償原則，與礦業權人充分協商，保障其合法利益，有序推進各項工作。理論上講，礦業權退出是一種“特別犧牲”，根據公共負擔平等理論，政府應當代表公眾對礦業權人的特別損害進行合理補償以均衡生態環境保護的義務負擔。從規范層面分析，礦產資源的所有者是國家，礦業權人僅根據授益性行政許可取得對礦山的使用權，故該權利的退出理應只是繼續授益行為的終止。但事實上，強制關閉具有合法礦業權的企業缺乏法律依據，目前仍主要通過政策文件推動。與此同時，礦業權特別是采礦權，其退出不僅伴隨著礦業權人失去資源權益，很多情況下還是礦業權人市場主體資格以及經營資格的終止。換言之，礦業權退出對權利人的損害不僅僅是直接的經濟利益，還涉及經營者資格利益。因此筆者建議，借鑒《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》中“投入補償相應平衡”和“協議優先平穩退出”的原則，與礦業權人協商制定補償協議，最大限度化解分歧，維護當地社會的安定和諧。

——推進中央資金支持，減少地方財政壓力。礦業權退出補償是一項涉及金額巨大的系統工程，作為具體執行清退工作的基層管理機構，其在缺少中央財政投入的情況下無力承擔全部的補償支出。同時，根據相關規定，大熊貓國家公園內的礦產資源權益金按照中央統一部署，采取多級分層的分配方式。其中，礦業權出讓收益中央和地方分成比例為4：6，地方分成部分則由省級人民政府確定省（自治區、直轄市）、市、縣的分配比例。一般而言，地方分得的六成中只有很少一部分礦產收益會最終到達基層政府。基于此，筆者認為按照權利義務相對等的原則，恰當的補償辦法應當是依據中央和地方對大熊貓國家公園內礦產資源收益分成的比例對礦業權退出補償的財政資金進行合理分配。中央可以通過設立礦業權退出補償專項資金、加大重點生態功能區轉移支付力度，支持地方順利開展礦業權清退工作。

——保障資源安全，統籌礦產資源戰略儲備。“總體規劃”明確了在對生態功能不造成破壞的前提下，對與國家公園重疊的戰略性礦產和特殊礦種礦業權實施差別化管理。這是對生態環境保護和礦產資源開發間矛盾關系做出的統籌協調。

在當今的國際形勢下，作為礦產資源的消費大國，我國需要減少對進口礦產的依賴程度，因此只能轉向國內開發。大熊貓國家公園位于礦產資源豐富的西部地區，橫跨四川、陜西、甘肅三省。如果在該區域內嚴格限制地質勘察和開發利用，將嚴重影響鎢、錫、銻、稀土礦等關系到國計民生、具有重大戰略意義的礦產資源儲備。因此筆者建議，科學評估大熊貓國家公園內礦業權退出對國家資源供應帶來的影響，分析戰略性礦產的供需形勢，統籌礦產資源戰略儲備，保障國家資源安全。