打出立法“組合拳” 助推改革發展攻堅
——2020年市人大常委會立法工作盤點

2020年是極不平凡的一年，新冠肺炎疫情深刻改變著全球格局和社會生活，也給上海地方立法工作提出了新的更高的要求。一年來，市人大法制委、常委會法工委在市人大及其常委會的領導下，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，全面學習和深入貫徹習近平法治思想，堅持科學立法、民主立法、依法立法，緊緊圍繞本市改革發展大局和常委會年度工作要點，認真履行立法職責，著力創新工作機制，以法治之力助推上海經濟社會發展和改革攻堅任務。

黨的領導貫穿立法全過程

市人大法制委員會緊緊圍繞常委會工作重點，努力把黨的主張通過法定程序轉化為全社會一體遵循的行為規范。根據常委會立法工作計劃的調整，對改革發展急需、人民群眾期盼、條件基本具備的立法項目，加快審議節奏：做好新增疫情防控、優化營商環境、公共衛生應急管理、專門委員會工作條例等法規和法律性問題決定的統一審議工作；推動養老服務、促進家庭農場發展、促進多元化解矛盾糾紛、鐵路安全管理等法規從預備項目轉為正式項目。此外，在具體立法項目中，注重將黨的主張貫徹落實到具體的制度設計中，如在審議公共文化促進與保障條例中，根據市委關于打響上海“四個品牌”的要求，修改增加公共文化品牌章節，將上海三大文化品牌的內容在法規中予以固化。

緊扣社會關切增強立法及時性

為及時回應政府部門和基層單位在疫情防控工作中急需的法治需求，市人大法制委會同常委會法工委在短短10天內數易十余稿，三輪征求市政府相關部門的意見，兩輪征求常委會組成人員的意見，廣泛征求市人大代表、各區人大常委會、基層立法聯系點以及有關專家的意見，完成了《關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》的起草和審議工作。作為全國首部省級人大常委會新冠肺炎疫情防控立法，為打好疫情防控阻擊戰提供了應急、及時、有效的法治支撐。同時，為適應疫情常態化防控管理需要，對《上海市公共衛生應急管理條例》進行了統一審議。結合疫情發展的新情況，及時增加要求餐飲服務單位應當提供公筷公勺服務，落實分餐制服務規范；明確將進口冷鏈食品儲運、加工、銷售企業納入公共衛生事件監測哨點布局，要求相關政府部門嚴格落實日常防護、環境消殺、應急處置等內容，及時回應疫情防控中出現的新問題、新需求。

市人大法制委員會牢牢把握人民城市的根本屬性，及時回應民生關切，將“人民城市人民建，人民城市為人民”理念貫穿到立法工作始終。如在審議《上海市養老服務條例》時，對社區養老服務設施建設提出剛性要求，明確居家社區機構養老服務內容，促進各類養老服務的協調銜接，對長期護理保險等符合“大城養老”特點的創新做法予以固化，對各類市民關注的焦點問題作出規范。修改《上海市不動產登記若干規定》時，規定了多項體現上海特色的便民利民措施，為當事人便捷高效地辦理不動產登記提供制度保障。

為保證本市地方性法規及時跟上國家法律行政法規變化的步伐，根據全國人大常委會的工作部署，市人大法制委會同常委會法工委開展了三項法規清理專項工作，經過統一審議，通過打包修改、廢止有關地方條例，提出相應處理意見等方式及時修改完善有關法規，維護國家法制統一。

聚焦發展大局提高立法針對性

2020年，社會經濟面臨著前所未有的挑戰和壓力，愈發需要激發市場主體活力，助力企業渡過難關，積極優化營商環境，變“危”為“機”，推動經濟高質量發展。為此，市人大法制委員會聚焦營商環境優化，統一審議了優化營商環境條例、促進中小企業發展條例、地方金融監管條例、外商投資條例、反不正當競爭條例、知識產權保護條例等法規，打出一套立法“組合拳”。在統一審議優化營商環境條例時，著重對標國際最高標準，用法規固化制度改革成果，整合各方力量，聚焦提升政務服務能力和水平，著力打造企業全生命周期服務體系，為市場主體提供穩定、透明、可預期的法治保障。在審議地方金融監督管理條例時，著力提煉地方金融組織的共性監管規則，賦予地方金融監管機構執法權、處罰權，讓地方金融監管“長出牙齒”；進一步明確市區兩級監管體制，建立金融工作議事協調機制，完善地方金融監督管理體系。在統一審議知識產權保護條例時，增加明確本市知識產權保護“嚴保護、大保護、快保護、同保護”的原則，推進知識產權領域綜合執法，建立統一的信息化綜合服務平臺，形成整體保護格局和良好社會生態。

推動長江三角洲區域一體化發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰略。滬蘇浙三省市人大同步表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，首次就示范區建設同步作出法律性問題決定。在起草過程中，市人大法制委員會同常委會法工委多次赴全國人大常委會法工委匯報立法設想和工作進程。全國人大常委會法工委高度重視，赴示范區實地調研，并以法律詢問答復的形式給予幫助和指導。經過統一審議，三省市實現決定文本相同、審議通過時間同步、聯合召開新聞發布會的“三同”，為進一步探索創新地方立法協同提供了樣本、積累了經驗。

圍繞“管用有效”提高立法有效性

市人大法制委員會直面社會熱點難點問題，發揮統籌協調作用，充分調動各方積極性，堅持問題導向，抓住關鍵條款，著力在法規條文中體現地方特色。如，在審議關于加強檢察公益訴訟工作的決定時，聚焦實踐中面臨的突出問題，采取列舉加兜底的方式，提出在城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和歷史建筑保護等領域探索開展公益訴訟。在審議促進中小企業發展條例時，針對中小企業發展中面臨的問題和困難，明確牽頭協調部門，建立中小企業應急救援機制，著力解決中小企業融資難問題，明確政府性融資擔保機構擔保放大倍數原則上不低于五倍、擔保代償率可以達到百分之五等極具針對性的條款，有力支持中小企業渡過難關。

2020年，市人大法制委員會克服立法任務重、時間緊的困難，堅持科學立法，著重加強調查研究。在審議中華鱘保護管理條例時，赴中華鱘保護中心調研，聽取專家的意見建議。在審議公路管理條例中，通過實地調研，了解到因規劃不合理導致部分農村公路路面破壞、毀損情況較為突出，為此在條例中增加“農村公路規劃應當與特色產業、鄉村旅游等發展相協調”等內容。

為進一步暢通市民群眾參與立法的渠道。市人大法制委員會會同常委會法工委，積極推進基層立法聯系點的擴點提質工作，聯系點從10家增至25家，實現16個區全覆蓋。同時，會同常委會法工委創新工作方法，堅持法規草案修改一稿后再向社會公開征求意見，提高意見征詢工作的針對性。如非機動車安全管理條例（草案）在征求意見過程中，共收到市民電子郵件195封、信件12封，意見建議120余條。

加強溝通協調充實專業力量

市人大法制委主動加強與各專門委員會的協調，做好一、二審之間的銜接，就重點、難點及爭議較大的問題聽取有關委員會和常委會領導的意見建議，充分做好溝通協調工作。同時，進一步強化法律監督職能，對綜合性法律法規組織開展執法檢查，關注法規的全面有效實施，切實推進立法與執法的良性互動。

為提高立法質量，市人大法制委通過多種形式充實立法專業力量：組建葉青、于信匯委員工作室，編制相關信息簡報12期，為立法工作提供有益參考；委托開展本市“十四五”時期立法需求課題調研，為優化法規供給做準備；增補一名法制委委員，邀請法律專家參與法制委員會統一審議，增強審議專業力量；會同常委會法工委與華東師范大學法學院共建長三角一體化法治研究院，借用“外腦”和智庫提升委員會工作水平。