PPP模式下公路工程項(xiàng)目造價(jià)管控研究

李龍龍

（中鐵城市發(fā)展投資集團(tuán)有限公司，四川成都 610000）

2014年之后，國家開始提出了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)和經(jīng)營活動(dòng)的政策，為公路工程項(xiàng)目的建設(shè)帶來了充足的資金支持和政策支持。在這一背景下產(chǎn)生了PPP模式，即一種由政府以及社會(huì)資本共同合作建設(shè)工程的模式，能夠?yàn)楣不A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供重要的保障。在PPP模式下，公路工程造價(jià)屬于重點(diǎn)管理內(nèi)容，需要針對(duì)公路工程項(xiàng)目建設(shè)全過程進(jìn)行成本管控，避免出現(xiàn)造價(jià)過高或過低的問題，提升造價(jià)管理質(zhì)量。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)PPP模式下公路工程項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)提出合適的造價(jià)管理策略。

1.PPP模式概念分析

PPP屬于公私合營英文的縮寫，PPP模式最早產(chǎn)生在英國，在1992年的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中開始應(yīng)用了PPP模式。在PPP模式進(jìn)入我國之后，我國政府結(jié)合國內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀和國情特點(diǎn)構(gòu)建了帶有中國特色的合作模式。國內(nèi)PPP模式是指政府和企業(yè)合作的模式，政府首先提出項(xiàng)目建設(shè)需求，然后通過合理的招投標(biāo)環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行篩選，挑選出符合要求的合作企業(yè)[1]。政府會(huì)對(duì)企業(yè)授予公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)利，社會(huì)資本通過建設(shè)企業(yè)對(duì)公共工程項(xiàng)目進(jìn)行施工建設(shè)和投入運(yùn)營，向人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以此通過公共工程項(xiàng)目獲取一定的收益。在PPP模式下政府部門以及社會(huì)資本共同承擔(dān)公共工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)以及收益，能夠減輕風(fēng)險(xiǎn)事件所帶來的影響，可以激發(fā)不同項(xiàng)目參與方的積極性（見圖1）。

圖1 PPP模式構(gòu)成

2.PPP模式應(yīng)用優(yōu)勢(shì)分析

PPP模式的應(yīng)用具有較大的優(yōu)勢(shì)，能夠滿足當(dāng)前高質(zhì)量公路工程項(xiàng)目的建設(shè)需求，對(duì)于政府和社會(huì)資本而言都有著重要的意義。

2.1 緩解資金壓力問題

在以往公路工程建設(shè)過程中政府需要自主籌集資金，或者利用銀行貸款的方式完成公路工程項(xiàng)目建設(shè)融資，特別是在城市化速度不斷加快的今天，公路工程作為聯(lián)系各個(gè)城鎮(zhèn)之間發(fā)展交流的紐帶，建設(shè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，這無疑增加了政府的財(cái)政壓力。傳統(tǒng)公路工程項(xiàng)目建設(shè)的過程中，政府是發(fā)起項(xiàng)目建設(shè)的重要角色，同時(shí)也需要承擔(dān)公路工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)。但是政府在項(xiàng)目建設(shè)過程中缺少專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)影響到公路工程項(xiàng)目效益的發(fā)揮，個(gè)別地區(qū)的政府由于資金經(jīng)費(fèi)不充足難以有序推進(jìn)公路工程項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)。在PPP模式下政府和社會(huì)資本需要共同出資，一方面能夠明顯減輕政府在資金方面的壓力，另一方面為工程項(xiàng)目的建設(shè)提供更加豐富的資金來源。

2.2 提升資源利用效率

社會(huì)資本和政府以PPP模式進(jìn)行合作，其目的在于雙方能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，通過優(yōu)化項(xiàng)目融資和實(shí)施模式，最終實(shí)現(xiàn)雙方既定收益目標(biāo)，達(dá)到“雙贏”的局面，最大化提升公共服務(wù)質(zhì)量。在這一過程中，社會(huì)資本需要重視對(duì)工程造價(jià)實(shí)施管理，在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上對(duì)成本投入進(jìn)行管控，以此來提升效益，且這一管控工作貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終。PPP模式下的項(xiàng)目可以由社會(huì)資本選擇合適的運(yùn)營模式，能夠激發(fā)社會(huì)資本參與工程建設(shè)的積極性，提升公共工程的服務(wù)質(zhì)量，提升資源的利用效率，改變了以往工程建設(shè)過程中為了獲取利潤而出現(xiàn)的不合理施工行為，減少了資源浪費(fèi)現(xiàn)象。PPP模式下工程項(xiàng)目可以依靠社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全生命周期管理，對(duì)公共資源進(jìn)行合理的應(yīng)用，達(dá)到政府、企業(yè)合作共贏的效果。

3.PPP模式下公路工程項(xiàng)目全過程造價(jià)管控

3.1 全過程造價(jià)管理

PPP模式下社會(huì)投資人需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，社會(huì)投資人也可在其資質(zhì)范圍內(nèi)承擔(dān)本投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施工總承包任務(wù)，為了能夠減少成本投入，造價(jià)管控成為管理工作中的重點(diǎn)內(nèi)容。為了能夠進(jìn)一步提高造價(jià)管理效果，在PPP模式下開始應(yīng)用全過程造價(jià)管理模式（如圖2所示）。全過程造價(jià)管理模式可以對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行階段性劃分，明確不同階段的造價(jià)管控內(nèi)容和管控目標(biāo)，確保在不同階段能夠?qū)⒊杀究刂频阶畹汀Ｔ谠靸r(jià)管控工作中該理念的使用，可以從項(xiàng)目建設(shè)從始至終將工程造價(jià)作為重點(diǎn)管控內(nèi)容，形成系統(tǒng)化的管理模式，保證合作雙方在資金方面不會(huì)出現(xiàn)投入過多的現(xiàn)象[2]。

圖2 全過程造價(jià)管理

3.2 提高風(fēng)險(xiǎn)控制效果

PPP模式是政府、社會(huì)資本之間的合作，利用全過程造價(jià)管理可以及時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行預(yù)估和評(píng)價(jià)，對(duì)其采取有效的控制措施。第一，施工計(jì)劃不符合施工需求，會(huì)引起質(zhì)量隱患和安全隱患；第二，公路工程的建設(shè)環(huán)境較為復(fù)雜，增加了施工難度和設(shè)計(jì)難度。這兩點(diǎn)問題的出現(xiàn)容易導(dǎo)致技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問題的出現(xiàn)，全過程造價(jià)管理則能夠以造價(jià)為基礎(chǔ)，結(jié)合施工環(huán)境、施工需求對(duì)施工計(jì)劃進(jìn)行不斷調(diào)整，以此來保證控制風(fēng)險(xiǎn)事件的出現(xiàn)。

4.PPP模式下公路工程項(xiàng)目造價(jià)管控問題

在項(xiàng)目建設(shè)初期階段，企業(yè)沒有對(duì)政府實(shí)施考察，一貫認(rèn)為政府各項(xiàng)政策、資金都能夠得到有效的落實(shí)，并且對(duì)于政府過于依賴，企業(yè)也未能對(duì)造價(jià)水平實(shí)施全面有效的考察，不能完全認(rèn)識(shí)到政府政策變化、發(fā)展規(guī)劃調(diào)整、財(cái)政壓力等因素給工程造價(jià)管控所帶來的嚴(yán)重影響，從而容易導(dǎo)致造價(jià)管控工作無法達(dá)到預(yù)期的效果。在設(shè)計(jì)階段，企業(yè)需要對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行更加科學(xué)的設(shè)計(jì)管理，但設(shè)計(jì)階段通常沒有良好的造價(jià)管控意識(shí)，工程設(shè)計(jì)所使用的數(shù)據(jù)缺乏深度，難以滿足投資方的具體需求，并且在工程設(shè)計(jì)批復(fù)后，超概問題屢見不鮮。工程施工階段因技術(shù)方案調(diào)整、物價(jià)波動(dòng)、政策變化等，工程造價(jià)容易出現(xiàn)波動(dòng)，施工企業(yè)難以兼顧工程質(zhì)量管控和造價(jià)管控，經(jīng)常出現(xiàn)造價(jià)高或者質(zhì)量差的問題，都在一定程度上影響了造價(jià)管控質(zhì)量。

5.PPP模式下公路工程項(xiàng)目全過程造價(jià)管控策略

5.1 構(gòu)建項(xiàng)目示范機(jī)制

在實(shí)施公路工程造價(jià)管理工作時(shí)應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)工作思路，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的角色進(jìn)行重新定位。政府機(jī)構(gòu)不單單是和社會(huì)資本合作的對(duì)象，也屬于項(xiàng)目高級(jí)管理人員，需要和企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下政府與企業(yè)處于相對(duì)平等的合作關(guān)系，需要按照合同約定履行相應(yīng)的義務(wù)，并且需要重視維護(hù)群眾利益和經(jīng)營者利益。在工程建設(shè)實(shí)踐中，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起監(jiān)督職能，對(duì)全過程造價(jià)管理的落實(shí)情況進(jìn)行管理，監(jiān)督造價(jià)管理工作的落實(shí)情況，提升管理工作精細(xì)化水平。在項(xiàng)目進(jìn)入正常運(yùn)營后，由政府對(duì)本次PPP模式下公路工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行分析，選擇優(yōu)質(zhì)的工程項(xiàng)目作為示范項(xiàng)目，為之后PPP模式下公路工程建設(shè)提供重要的范例。

5.2 重點(diǎn)實(shí)施技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)支持

針對(duì)已經(jīng)提出并且明確立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，需要重視設(shè)計(jì)因素、材料因素以及人員因素所帶來的影響，不斷對(duì)工程設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，為造價(jià)管理工作的開展提供良好的基礎(chǔ)。利用ВIM技術(shù)對(duì)施工圖紙進(jìn)行模擬施工，觀察在模擬施工過程中容易出現(xiàn)的安全問題，對(duì)施工設(shè)計(jì)方案進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。為了能夠保證更加快速地對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，造價(jià)部門可以構(gòu)建信息化管理平臺(tái)，在線上對(duì)施工設(shè)計(jì)方案所涉及的材料、設(shè)備信息進(jìn)行管理，由造價(jià)管控人員進(jìn)行分析，查找易造成超預(yù)算的因素，造價(jià)管控人員在線上平臺(tái)提出自己的意見，由設(shè)計(jì)人員再次對(duì)該設(shè)計(jì)方案進(jìn)行調(diào)整，保證能夠加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段的造價(jià)管控效率。

5.3 有效使用政府財(cái)政專項(xiàng)資金

PPP模式下，怎么有效使用政府專項(xiàng)資金對(duì)企業(yè)至關(guān)重要。對(duì)于地方政府而言，不免有財(cái)政資金緊張的現(xiàn)象，這就要求企業(yè)必須加強(qiáng)與政府方的溝通協(xié)調(diào)，按照投資協(xié)議或者特許經(jīng)營協(xié)議的約定，催促政府方按期足額注入資本金，減輕項(xiàng)目建設(shè)前期的資金壓力。對(duì)于某些建設(shè)期補(bǔ)貼的項(xiàng)目，確保政府方按照施工生產(chǎn)進(jìn)度同比例或提前注入專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，盡量縮短負(fù)債性資金的使用期限，降低項(xiàng)目融資成本。

5.4 制定各類應(yīng)急預(yù)案

在PPP模式下的造價(jià)管理必須要擁有合理的應(yīng)急計(jì)劃，可以及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行處理，避免風(fēng)險(xiǎn)事件引起造價(jià)水平上升的現(xiàn)象出現(xiàn)。在制定應(yīng)急計(jì)劃時(shí)需要對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行明確，保證應(yīng)急計(jì)劃的全面性，如進(jìn)度延誤、資金審查、材料上漲、保險(xiǎn)索賠等。通過應(yīng)急計(jì)劃的制定也可為造價(jià)管理人員工作的開展提供重要的指導(dǎo)，使其認(rèn)識(shí)到影響造價(jià)變化的主要因素，從而提升造價(jià)管控的效果。應(yīng)急計(jì)劃包含了多個(gè)方面的內(nèi)容，可以及時(shí)采取有效的解決措施，包括降低自然災(zāi)害影響、施工隊(duì)伍撤離等，能夠盡可能減少工程損失。以施工階段造價(jià)管理工作為例，施工材料是影響施工質(zhì)量的關(guān)鍵因素，在施工過程中經(jīng)常容易出現(xiàn)施工材料價(jià)格上漲的問題。通過應(yīng)急計(jì)劃可以及時(shí)選擇其他可替代的、性價(jià)比高的材料，可以避免造價(jià)出現(xiàn)波動(dòng)幅度過大的問題。

5.5 在決策階段實(shí)施造價(jià)管控

決策階段是造價(jià)管控工作開展的重要基礎(chǔ)階段。PPP模式下決策階段造價(jià)管控和傳統(tǒng)模式下存在一定的差異，需要針對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)編寫工程項(xiàng)目建設(shè)可行性研究報(bào)告，對(duì)造價(jià)進(jìn)行評(píng)估，為后期造價(jià)管控工作提供有效的指導(dǎo)。在決策前必須要清楚項(xiàng)目是否具備可行性，分析內(nèi)容包括項(xiàng)目背景、政府信用、進(jìn)展情況、技術(shù)操作性、工程造價(jià)等，且需要將造價(jià)管控作為研究報(bào)告的核心內(nèi)容。除此之外，企業(yè)還需要對(duì)工程項(xiàng)目收益、融資成本、風(fēng)險(xiǎn)因素等信息進(jìn)行分析，提升項(xiàng)目投資估算的合理性，對(duì)估算得出的結(jié)果實(shí)施審查和分析，可以確保合作雙方的權(quán)益不受到損傷，發(fā)揮公路建設(shè)效益。

5.6 提高投標(biāo)階段造價(jià)管控質(zhì)量

投標(biāo)階段是影響企業(yè)和政府合作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在投標(biāo)的過程中容易出現(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，但是一味地放低價(jià)格并不是唯一的競(jìng)標(biāo)策略，需要企業(yè)能夠選擇合適的方式進(jìn)行投標(biāo)。企業(yè)需要針對(duì)投標(biāo)過程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素實(shí)施分析，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重實(shí)施排序，按照風(fēng)險(xiǎn)因素引起損失的大小程度制定合理的處理措施，在提升中標(biāo)概率的基礎(chǔ)之上提升造價(jià)控制效果。

5.7 在公路后期運(yùn)營過程中實(shí)施造價(jià)管控

在公路工程項(xiàng)目投入運(yùn)營使用過程中之后，企業(yè)必須要按照特許經(jīng)營合同內(nèi)容對(duì)運(yùn)營管理模式進(jìn)行改進(jìn)和完善，定期投入資金對(duì)公路工程的使用情況進(jìn)行檢修，制定合理的公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，對(duì)公路實(shí)施有效保養(yǎng)，能夠延長公路的使用時(shí)間，提高公路建設(shè)效益[3]。

6.結(jié)語

當(dāng)前在公路工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，為了能提升公路工程建設(shè)管理質(zhì)量，政府以及社會(huì)資本開始合作，利用PPP模式完成項(xiàng)目建設(shè)。在PPP模式下需要對(duì)公路工程項(xiàng)目實(shí)施有效的管理，才能夠充分發(fā)揮PPP模式的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，其中在造價(jià)管理過程中需要實(shí)施全過程造價(jià)管控，可以提高風(fēng)險(xiǎn)控制效果。但是PPP模式下公路工程項(xiàng)目造價(jià)管控存在一定的缺陷，這需要企業(yè)構(gòu)建項(xiàng)目示范機(jī)制，重點(diǎn)實(shí)施技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，有效使用政府財(cái)政專項(xiàng)資金，制定各類應(yīng)急預(yù)案，以此來保障造價(jià)管控有效性，保證造價(jià)管理質(zhì)量。