農(nóng)民擅自在耕地上建住宅由誰(shuí)來(lái)管

文/黃世松（萍鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法（2019年8月修正版）》將宅基地監(jiān)督管理職權(quán)調(diào)整賦予給農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)。2020年以來(lái)，全國(guó)各地開(kāi)展農(nóng)村亂占耕地建房專(zhuān)項(xiàng)整治，查處了一批違法占用耕地建住宅違法案件，但在處罰法條適應(yīng)、部門(mén)管轄上有不同理解，出現(xiàn)了兩種截然相反的意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為既然是農(nóng)村村民建住宅，依據(jù)土地管理法第七十八條規(guī)定理應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)管轄；另一種意見(jiàn)認(rèn)為違法占用耕地建房，明顯屬于“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”行為，依據(jù)土地管理法第七十七條，自然資源主管部門(mén)才是執(zhí)法主體。單純從兩款字面意思來(lái)看，兩種說(shuō)法似乎都有道理。那么，具體如何適用呢？

首先要明確宅基地是什么土地。農(nóng)村宅基地，簡(jiǎn)稱(chēng)為宅基地。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年3月發(fā)布的《農(nóng)村宅基地管理法律政策問(wèn)答》明確說(shuō)：依據(jù)土地管理法，按照土地所有制性質(zhì)劃分，土地分為國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，其中宅基地屬于農(nóng)民集體所有；按照土地用途劃分，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類(lèi)。其中，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。因此，從土地性質(zhì)和用途上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地屬于集體建設(shè)用地，是建設(shè)用地，不是農(nóng)用地，不是耕地。

具體來(lái)說(shuō)，宅基地是指建了房屋、建過(guò)房屋或決定用于建造房屋的農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，包括建了房屋的土地，建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物、不能居住的土地及準(zhǔn)備建房屋用的規(guī)劃地三種類(lèi)型。

農(nóng)民違法在耕地上建住宅具體由哪個(gè)部門(mén)管轄呢？

耕地是農(nóng)用地的一種，不管誰(shuí)在農(nóng)用地上建造建筑物、構(gòu)筑物，包括農(nóng)村村民建住宅，都要依據(jù)土地管理法第四十四條辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。沒(méi)辦轉(zhuǎn)用審批手續(xù)就建設(shè)的，按照土地管理法第七十七條（未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款）規(guī)定，很顯然，自然資源主管部門(mén)進(jìn)行查處是有法有據(jù)的。

有人提出，依據(jù)第七十八條，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)不也可以處罰嗎？那到底能不能適用第七十八條呢？這就要回到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)三定職責(zé)上來(lái)。土地管理法第六十二條第七款（國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三定（農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司負(fù)責(zé)起草農(nóng)村宅基地管理和使用相關(guān)法律法規(guī)草案及政策，指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用），顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)違法用地查處職責(zé)是對(duì)宅基地而不是其他土地，也就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)只對(duì)宅基地（當(dāng)然包括宅基地規(guī)劃地）上的違法用地行為進(jìn)行查處。如果農(nóng)民是在屬于宅基地規(guī)劃地的耕地上建住宅，那農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)可以依據(jù)第七十八條進(jìn)行查處。

既然第七十七條能查處，那為何要設(shè)置第七十八條呢？也就是涉及第七十八條是否是第七十七條的一個(gè)特別規(guī)定。我們不妨假定第七十八條當(dāng)中的土地不僅是宅基地，還包括其他土地，那不妨比較一下兩款法條的處罰措施。比如有人在不符合土地利用總體規(guī)劃的耕地上建住宅，一個(gè)是農(nóng)民建的，一個(gè)是城里人建的。那么對(duì)城里人，依據(jù)第七十七條，除了限期拆除、退還非法占用的土地外，還要恢復(fù)土地原狀。而對(duì)農(nóng)民，依據(jù)第七十八條就不需要恢復(fù)土地原狀。根據(jù)土地管理法規(guī)定，在耕地上建房，其實(shí)有兩個(gè)違法行為，一是擅自將農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，二是未取得建房審批許可。很明顯，第七十八條并未對(duì)第一個(gè)違法行為（對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的）設(shè)定處罰。難道因?yàn)樯矸菔寝r(nóng)民就區(qū)別對(duì)待、另眼相看，就不要履行“恢復(fù)土地原狀”的義務(wù)？如果需要恢復(fù)，那誰(shuí)去恢復(fù)呢？政府嗎？不恢復(fù)，那限期拆除有何意義？還不如直接沒(méi)收。從立法本意看，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，應(yīng)該不管是誰(shuí)，都應(yīng)當(dāng)履行“恢復(fù)土地原狀”的違法責(zé)任。這樣來(lái)看，這種假定就會(huì)造成第七十八條本身自相矛盾、說(shuō)不通。因而這種“假定”不能成立，也就是第七十八條當(dāng)中的土地不是泛指所有的土地，應(yīng)當(dāng)僅指建設(shè)用地或規(guī)劃的建設(shè)用地，因而才根本不需要恢復(fù)！

以上我們舉例是“對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的”情形。但如果農(nóng)村村民是在符合土地利用總體規(guī)劃內(nèi)的耕地上建住宅，又當(dāng)適用哪條？其實(shí)，通過(guò)上面的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，從第七十七條、第七十八條的條款內(nèi)容來(lái)看，兩條的管轄范圍是有交集的，交集就是“農(nóng)村村民擅自在符合土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃地上建住宅”，對(duì)于交集部分，應(yīng)當(dāng)適用特別規(guī)定，因此，農(nóng)村村民在符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)用地上建住宅，應(yīng)當(dāng)依據(jù)第七十八條規(guī)定由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)管轄。

也就是說(shuō)，本文開(kāi)頭所列兩種意見(jiàn)都有道理，但都不正確。第七十八條可以理解為是第七十七條的特別規(guī)定，但不是整條的特別規(guī)定，僅是其中“對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃”情形的特別規(guī)定。這樣既與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的負(fù)責(zé)宅基地管理職責(zé)定位相呼應(yīng)，也符合土地管理法立法本意。因而第七十八條不區(qū)分是否違反土地利用總體規(guī)劃、不設(shè)定“恢復(fù)土地原狀”的違法責(zé)任就理所當(dāng)然了。

通過(guò)前面的論述，可以得出以下結(jié)論：違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)擅自在農(nóng)用地上建房，不管建什么、是誰(shuí)建、建成什么樣，均由自然資源主管部門(mén)依據(jù)第七十七條進(jìn)行查處；而農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用宅基地（包括宅基地規(guī)劃地）建住宅應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)依據(jù)第七十八條進(jìn)行查處。這才符合土地管理法的立法本意。