責任是如何建構起來的
——以S市河長制及其實施為例

◎韓志明，李春生

上海交通大學 a.中國城市治理研究院；b.國際與公共事務學院，上海200030

一、問題提出與文獻回顧

責任既是國家治理的重要議題，也是現代政府有效運行的關鍵因素。“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的”[1]。在威斯敏斯特國家體系中，責任既是政府行政權力及其合法性的重要來源，也是政治穩定和發展的重要基石[2]。按照科層制的治理邏輯，責任是與科層組織是相伴而行的，“只要基于分工和專業化的科層組織建立起來，相應的責任體系便會形成”[3]。責任的類型和名目很多，按照不同的標準，可以進行不同的分類，比如按主體可分為對公民的責任和對上級的責任，按空間可分為內部責任與外部責任，按性質可分為政治責任與行政責任等。本研究主要落腳在行政責任上。

行政責任既是抽象的價值理念，也是可操作的制度工具，還是“行政主體因其公權力地位、公職身份而對法律、行政法規及其授權者所承擔的責任”[4]。科層組織如何建構出有效的責任制度，早已成為公共治理研究的重要命題，比如對責任政府的探討，對各種問責制度、機制和技術的設計等。自2003年“非典”引發的“問責風暴”以來，責任在國家治理的各個層面和領域都受到廣泛重視，在食品安全、生產安全、環境保護和醫療衛生等重要領域，“火線問責”已成為約束各種違法違規、貪污腐敗行為的重要制度工具。

吊詭的是，盡管國家已經建立起類型多樣的責任制度，問責已經成為有效制度安排的重要構成要件，但在河湖污染、大氣治理和街巷整治等領域，責任的虛化、推諉和弱化問題仍然比較普遍，嚴重影響了相關問題的處理和解決，甚至還演化為各種形式主義的“孵化器”，引發了大量逃避或規避責任的問題。已有研究者對公共治理領域“問責”和“避責”的策略及其關系進行了分析[5]，但對于責任制度本身的合理性及其操作性問題，還沒有進行深入挖掘。

目前，關于責任制度操作性的研究主要集中在三個方面，分別是建立更多責任制度、制定責任清單和推進有效問責。科層理論將責任視為理性設計的產物，認為只要科層組織設置好崗位及其職責關系等，有效的行政責任制度就已經建立起來[6]。Romzek和Dubnick將科層組織中的責任分為法律責任、等級責任、政治責任和專業責任等四種類型[7]，很多后續研究者都延續這種思路，進行了擴展和推理。研究者普遍認為，有效的責任制度是在不同類型的責任之間尋找平衡點，然后合理地進行排列組合[8]。相應的，建構責任的基本做法就是劃分職責權利，確立崗位責任，規定責任后果，其中包括對黨的責任、對上下級的責任和對公民的責任等[9]。

近年來，清單制在國家治理領域逐漸興起，試圖通過標準化和規范化的清單來突破治理中的模糊性問題，這已經成為公共治理的重要特征[10]。責任清單是對責任制度的延展與深化，目的是梳理和劃定責任事項，將責任內容、歸屬及其落實情況清晰地呈現出來，實現責任的操作化和可視化[11]。從權力約束的類型看，責任清單屬于功能主義控權模式，即通過明確部門責任、劃分權責邊界、梳理辦事流程以及加強事中事后監管等，落實政府及其職能部門的責任，還可以滿足公眾知情權[12]，但責任清單遵循的是技治主義的路線，面對日益復雜的治理問題，很容易變得僵化而死板，產生責任偏差問題[13]。

很顯然，問責有強大的威懾力和懲戒作用，是責任制度中最為重要的內容和環節，直接決定了責任能否得到有效落實[14]。O’Loughlin等人認為，有效的問責應該包括三個方面的基本內容，分別是信息溝通機制的有效程度、外部行為體對行政官僚決策的影響程度、自由裁量權和既定權力對決策的影響程度[15]。近年來，我國在環境治理和應急管理領域已經摸索出大量新的問責形式和工具，獲得了良好的問責效果，比如應用技術的網絡問責[16]、追求效率的火線問責[17]、公眾參與的公眾問責[18]、具有政治勢能的公民問責[19]等，但關于行政問責的基本思路也還存在較大爭議，即究竟是“激勵—引導”取向，還是“懲罰—規制”取向[20]。

可以看到，已有研究大多是以結果或后果為中心，然后對個人或組織責任進行回溯性分析，因而經常忽視責任是如何在組織體系中建構起來的。根據職責法定的原則，問責應以明確的責任為前提，有效責任制度的建構問題就是如何合理地分配與考核行政責任的過程。近年來，各地河長制實踐遍地開花，取得了廣泛成效，其中的關鍵舉措是重新建構了行之有效的責任體系，對權責進行了精準細致的設計、分配、落實，實現了河(湖)問題的有效治理。因此，區別于對責任問題進行回顧性闡釋的思路，本研究試圖回答的問題是“有效的責任制度是如何建構起來的，又是如何逐次執行和逐步實施的，其中包含怎樣的建構邏輯”，從而厘清國家治理中的責任建構思路及其邏輯，為其他不同領域的責任制度建構及有效實施提供一定的參考。

二、研究案例與資料搜集

中國自古以來就是治水社會，河(湖)的治理狀況與國家的治亂興衰息息相關，水問題的治理及其責任認定和追究，始終是國家政權十分重視的重要問題。事實上，河(湖)問題是典型的跨域治理難題，治理責任的認定及落實非常困難，“上游不治，下游白治”就是對這個問題最直觀的表達。根據環保部公布的《2012中國環境狀況公報》，全國超過30%的地表河流和超過50%的地下水水質嚴重不達標。2013年，水利部進行第一次全國水利普查的結果也顯示，中國河湖已經出現嚴重的河道干涸和水體污染問題，其中有10.6%河湖水質為超五類，基本喪失了使用價值，有90%以上的城市水域受到了不同程度污染[21]。“污水橫流，黑河遍布”是很多地區河湖狀況的真實寫照。

近年來，頻繁發生的城市水污染事件既敲響了水危機的警鐘，也激發了水治理的新探索。2007年，太湖發生了藍藻危機，造成無錫全城自來水污染，飲用水和生活用水都嚴重短缺。其后，無錫市開始探索推行河長制，加大了河湖治理的力度。2007年12月，無錫市委、市政府印發《關于對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》，明確規定“對環境污染治理不力，沒有完成節能減排目標任務……對責任人實施‘一票否決’”。無錫市河長制的主要做法是由黨政領導人擔任河長，主要負責河湖流域內的水環境保護及污染治理，承擔全部治理責任。截至2018年年底，無錫市河流斷面水質達標率比2007年上升30.7%，水環境狀況得到了根本性改善[22]。

自無錫市河長制取得明顯成效以后，全國許多地區競相效仿，試圖用河長制破解長期以來的水治理困境。2010年，江蘇省水利廳正式頒布《江蘇省水利廳關于建立“河長制”的實施辦法》，成為全國第一個推進河長制建設的省級政策文件。2014年，國務院召開“加強河湖管理，建設水生態文明”發布會，水利部負責人明確表示要在全國推廣河長制。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，提出要發揮河長制的治理優勢，在全國范圍內推廣河長制。到2017年年底，全國31個省級地方政府都頒布了河長制實施方案。截至2018年7月，全國已經擁有30多萬名省、市、縣、鄉等四級河長，每一條河流都基本擁有了自己的專屬“河長”[23]。

全國各地河長制的模式各有不同，具體做法存在很大差異，效果也參差不齊。針對各地河長制的創新實踐，本研究主要基于四個標準來選擇案例：一是案例的典型性，即原本存在嚴重的河流污染和生態破壞等問題，在河長制實施以后，污染問題得到有效改善；二是案例的代表性，能夠基本反映河長制的典型做法，建立起有效的河長制責任制度；三是資料的可獲得性，能夠通過公開或者半公開的渠道和方式，獲得河長制實施的相關資料和數據；四是田野的可進入性，研究者可以進入相關部門進行田野調查，獲得充足的一手資料。基于這些標準，本研究選擇S市河長制作為研究案例。

S市地處長三角下游，下轄16個區，區域內水系發達，河湖數量很多，河網分布密集，中小河道數量眾多，共有43,104條河道、41個湖泊和52,828個小微水體(1)數據來源于S市水務局發布的《2018S市河道(湖泊)報告》。。“黨政同責”是S市河長制最突出的特點。自2017年2月S市開始推行河長制，按照分級管理、屬地負責的原則，建立了市、區、街鎮、鄉村等四級“河長”，由黨政領導人共同擔任河長，責任履行和落實情況與黨政領導的考核及晉升直接掛鉤(2)S市河長制內部培訓文件(非公開文件)。。在河長制實施以前，S市水污染狀況十分嚴重。2016年，S市主要河流斷面Ⅱ—Ⅲ類水質斷面占16.2%，劣Ⅴ類斷面占34.0%[24]。2017年，河長制實施近一年以后，S市的水環境就發生了翻天覆地的變化，當年河流斷面中劣Ⅴ類斷面百分比減少到18.1%，劣Ⅴ類斷面百分比降幅接近一半[24]。

為了獲得S市河長制實施的清晰圖景和細節，挖掘其中責任建構和落實的邏輯，研究團隊在2018年7月至2019年12月對S市多個區鎮進行了田野調查。首先，搜集了大量S市及其區、鎮、村河長制實施的內部文件、培訓資料和調研報告；其次，通過結構化訪談和半結構化訪談，對四級河長辦工作人員進行了訪談，共計27人次；最后，參與了6場四級河長辦的內部工作會議，會議的主要內容是各級河長制工作總結、效果評估和推進方向，參會人員主要是S市河長制的政策制定者、相關專家和執行人員。團隊共獲得各類文字材料約30萬字，其中，會議錄音逐字稿約10萬字，訪談逐字稿約7.5萬字。

三、S市河長制責任體系的建構過程

從20世紀60年代開始，S市就關注到工業污水排放引起的河(湖)污染問題，陸續開展了廢水、廢渣、固體廢棄物等“三廢”治理行動，其中，廢水治理根據“誰污染，誰治理”的原則，在一定程度上遏制了河水黑臭等顯著問題。到80年代，S市通過推行排污許可證和排污收費等措施，進一步限制重污染企業污水排放。從2000年開始，S市采取更加嚴厲的措施治理河水污染問題，既包括多部門專項行動和綜合整治行動，也出臺了相關法規和政策文件。這些措施既有效地遏制了水污染的勢頭，也為采取進一步水治理行動奠定了基礎。

2016年11月，S市委審議通過《關于本市全面推行河長制的實施方案》，決定自2017年2月開始，在全市推行河長制。為了避免繼續走“先污染，后治理”的老路，S市河長制不僅嚴抓責任落實和考核追責，還注重責任建構過程及其可操作化，推動責任體系的清晰化。“有效的責任制必須具有預測的功能，能夠及時告訴我們可能發生的情況”[25]，建構和落實責任成為河長制發展過程中的重要主線。S市河長制在全市范圍內嚴格推行河流責任分級分段考核，要求各級政府都要按照各自水環境問題的特點，以管理屬地中的河湖為責任區域，根據考核結果進行相應的獎勵或問責。截至2019年3月，S市的市、區兩級的河長已有51人，各級河長數量總共有7,000余人，基本實現了河長責任的精細化認定與分配(3)S市C區河長制辦公室文件C河長辦(非公開文件)。。

那么，S市河長制的責任體系是如何建構起來的，又是如何進行清晰認定和精準配置的？為了避免過去因責任不清而引發的問責困境以及治理失靈的問題，S市依靠自上而下的權力壓差，對治理責任進行了類項目化的運作，按照“打包”“分包”“拆包”“接包”的思路進行分級操作，將水治理目標與責任人的個人目標進行綁定，推動個人責任與組織責任的有效銜接。具體而言，S市河長責任制的建構包括責任的定義與劃分、派發與綁定、認知與解讀、協調與聯動、檢查與考核等五個步驟，最終形成了橫向到邊、縱向到底的閉環責任體系。

(一)責任的定義與劃分

河(湖)治理涉及哪些問題，對應著什么樣的責任？定義河(湖)治理責任是責任建構的起點。傳統的河(湖)治理問題及其責任與其他責任相互交織，很難單獨區分出來，也很少能成為政府職責體系的優選項，甚至還成為履行其他責任的“犧牲品”，比如很多地方犧牲環境推動經濟發展。S市河長制責任建構的首要任務就是對水治理責任進行清晰定義與劃分，厘清涉水責任及其在責任體系中的位置。S市主要通過兩個維度來定義治水責任：一是在空間上，按照屬地管理原則，將河(湖)及其一定范圍內的所有治理問題都視為水治理責任，比如要求街鎮河(湖)6米范圍內不得有非水利建筑；二是在時間上，建立全周期責任，將治水不力引起的次生問題也定義為治水責任，一并追究相關責任人的責任，比如由河(湖)污染引起的農作物減產絕產等問題，都要嚴重追究治水責任。

在責任的劃分上，S市河長制的典型特征是“縱橫交錯”。縱向是指設置了市、區、街鎮、村等四級河長，并根據區域大小和任務數量差異，給治理范圍大、實際任務重的河長設置專職河長助理員，形成“上級抓下級，層層抓落實”的縱向責任鏈條；橫向主要是成立“河長辦”，作為常設治水協調機構，由同級主要黨政領導人擔任河長，為橫向職能部門的協調建立了共同的權威。“河長辦”的主要職能是對各個部門的責任進行溝通協調與合理配置，以及傳達上級的指示和重點關注事項等，但多數“河長辦”的實際級別僅相當于水務部門的內部科室，成員大多是從各個部門借調或兼任，沒有專門的行政編制，實際作用發揮完全取決于河長的權威。“‘河長辦’來牽頭，它來協調，它來把這個發現的問題進行分工，然后真正地去推進去落實，應該是原來的各個專業部門去做的事情，而不是‘河長辦’自己沖到前臺來，自己來做這個事情。它是在前期是綜合協調，發現問題到后面它是督促”(訪談記錄20190513XCS)(4)訪談編碼數字的前四位是年份，后四位是月和日，代表訪談日期，比如20190513就是2019年5月13日進行訪談的，英文字母為受訪對象簡稱。。

(二)責任的派發與綁定

責任的定義與劃分是確定治水責任及其配置邏輯的過程，接下來就要進一步明確責任部門或個人責任范圍及其工作量等，將責任落實到具體職能部門和責任人身上，實現治理責任的清晰化和可操作化。S市派發和綁定治水責任的方式包括兩種，分別是下發責任書和梳理責任清單。責任書針對的是區級以上河長和各個職能部門的主要領導，內容包括責任人的責任區域，本階段和下一階段的治理目標，以及未完成、完成和超額完成責任目標的獎懲措施等。截至2018年12月，S市所有16個區級“河長”都簽訂了責任書(5)S市C區河長制辦公室文件.C河長辦〔2017〕2號(非公開文件)。。責任書的內容也不是完全自上而下派發的，而是由各個河長和相關職能部門經過“報送目標—上級反饋—修改再報送”的流程，反復進行協調與溝通的結果。“把關是領導的事情，我們不進行把關。比如房管的小區改造、雨污分離，你要做多少家，環保的企業綜合整治要整治多少家，你自己報上來，住建的聯合拆違，拆多少面積，你報上來”(訪談記錄：20190407JHY)。

根據職責分工，區級以上河長主要是抓協調，街鎮河長主要是抓落實。責任清單就是面向所有基層河長，目的是將具體治水責任與街鎮、鄉村“河長”和相關基層涉水部門進行綁定，確保河長制責任能夠真正落到實處，防止政策執行“最后一公里”出現政策偏離和扭曲等問題。S市通過制定職責清單、風險點清單、養護清單等“三張清單”，詳細列舉了街鎮河長和部分村級河長在責任水域中的主要任務、關鍵任務、隨機任務等，將可能發生的問題及其處理方式都詳細列舉出來，因而實現了基層治水責任的精準化和清晰化。為保持責任清單的靈活性與動態性，S市各街鎮還在市委、市政府和相關信息技術企業的支持下，開發了河道管理信息系統，對水治理中的各種問題進行實時記錄與上傳，然后由系統直接派發給相應責任人。比如Q鎮開發的“Q鎮河長制管理平臺”，所有人都可以根據權限在“在線巡河”，監測并申報可能出現的各種問題(6)S市Q鎮工作文件(非公開文件)。。

(三)責任的認知與解讀

政策制定和執行脫節是公共治理的難題。許多公共政策往往是原則性和概括性的，存在很大的彈性空間，常常使“終端”的執行者難以理解政策的目標和精神，產生政策執行偏差或異化等問題[26]。河長制是新生事物，很多具體工作內容還處于探索和試錯階段，機構屬性、人員配備和具體目標都不免存在模糊和不確定的地方，需要治水人根據具體實踐情況反復提煉、分析、總結與解讀。為了有效推進河長制的落實，使模糊的水治理政策落實到位，除了常規性下發各種工作文件以外，S市河長辦還通過答疑會、協調會、推進會、監督會、調研會等形式，主動搭建正式或非正式的溝通平臺，對河(湖)治理任務及其責任歸屬進行反復解讀與溝通(見表1)(7)S市河長制內部培訓文件(非公開文件)。。這些會議也相當于創設了開放溝通對話平臺，有助于各級河長進行信息分享、溝通協調和反饋問題等。

表1 S市三級河長制工作會議

資料來源：根據調研材料整理，這里只整理了周期性的正式會議。

河長制是系統的治水工程，不僅要解決“水里”的問題，還要解決“岸上”的問題，比如水系連通、底泥翻新、違法排放、河岸養殖、垃圾傾倒等各種瑣碎的事務。水治理是長期的任務，很多責任即便能夠得到充分認識和理解，在短期內也很難得到有效落實。如果完全按照治水責任來操作，很多工作在短期內將難以推進，也很容易挫傷基層治水人員的積極性。為此，S市在每個考核周期都會給各級河長發放一份劃“重點”的考核文件，其中詳細說明了本階段的考核目標、重點及其測量指標，從而為各級“河長”和其他涉水部門提供了明確的履責目標和行動指南。“重點還是從局里面的統一過來的，他們會有一個考核指標，他們肯定是有考核的重點的。就說首先是先要給他們理清楚，所謂的‘山清水秀’，這個‘水秀’具體要到什么境界，我們相當于給他們畫了個60分的線，你要做到這方面，我們才能勉強算你及格”(訪談記錄：20190425HLT)。

(四)責任的協調與聯動

水問題的治理涉及大量職能部門，“環保不下河、水利不上岸”的協同難題經常發生，需要職能部門之間反復磋商與溝通，實現治水目標及其責任的協調與聯動。河長制實施以前，S市協調涉水部門的方式主要是召開聯席會議，或借助城市網格化管理中心和12345平臺，但這些平臺面向的是城市治理中的所有問題，更多地起到記錄和反饋的作用，專業化程度不高，更無法保證協調的質量和效果。例如，12345平臺涉及的是普通公眾投訴，涉及水環境的問題(如河湖水質反復和水環境臟亂差等)相對很少，而平臺只是負責“上傳下達”，既不具備主動發現并解決問題的功能，也沒有協調各個部門的權力及其資源。

為了加強涉水部門之間的聯動，S市成立了“河長辦”，專門負責對涉水問題進行協調。如果問題超出本級“河長辦”的權責范圍，河長辦有權將問題逐級上報，直到問題最終得以解決。為了保證責任協調聯動的靈活性，S市還制定了河長制聯席會議制度，組織各級河長定期參加，主要目標是對涉水政策執行過程中的責任不清、空白或打架等問題進行梳理、討論和分析，厘清涉及職能部門的責任，確保責任的合理配置與有效聯動。截至2020年1月，S市河長制聯席會議成員單位已經發展到30多個，既包括水務、環保、規土、農委等直接涉水委辦單位，也包括公安、法院、商務委等非直接涉水單位(8)S市M區河長辦公室內部文件(非公開文件)。。

(五)責任的檢查與考核

科學的責任配置需要將合理檢查和考核作為保障機制，以確保所有行動者按規定履行和落實責任。S市河長制的檢查與考核主要包括突襲式專項檢查和周期性績效考核。專項檢查由各級“河長辦”負責牽頭，組織各相關涉水職能部門對治水狀況或重點問題進行臨時性檢查，以保證各級河長在規定時間節點內完成任務。例如，2018年S市組織了多次村級河段的多部門聯合檢查行動，這些行動由市“河長辦”牽頭，水務局執法總隊擔任檢查主體，市“河長辦”、市水利處和市環境監測中心等機關派出人員擔任聯絡員。專項檢查的主要內容由市“河長辦”經過多方協調后確定，主要包括感官評價和水質檢測報告兩個部分(9)現場檢查以感官和水質監測報告為依據。感官的判定標準有“七無”：水體無異味、顏色無異常；河面無大片漂浮廢棄物、病死動物等；河中無障礙物、違規構建物影響水流暢通；河岸無垃圾堆放，無新建違法建筑物；河底無明顯污泥或垃圾淤泥；河道沿岸無非法排污口設置；河道沿岸無企業事業與個體工商戶將未經處理的超標污水直接排放。檢查依據來自生態環境局設置的采樣點和水質報告。據參與該次檢查行動的工作人員稱，有時候以用肉眼判斷水質的好壞并不準確，一般從視覺和嗅覺上可以直接判斷河道是否屬于黑臭河道，但要判定是否為劣V類水，必須通過水質監測判斷，目前普遍采用人工采樣和在線監測兩種方式，主要監測數據包括pH值、溶解氧、氨氮、高錳酸鹽指數、總磷等五項指標。。表2展示了感官評價的主要內容。

表2S市河道水質檢查表________區第_______場復查現場“七無”情況復查表復查人(簽名)：

各水體現場“七無”情況水體名稱水體編碼消黑或消劣V類〇 消黑 〇 消劣 〇 消黑且消劣水體類型〇 村級河道〇 其他河道治理工程是否完成〇 是 〇 否河道是否滿足“七無”要求〇 是 〇 否發現“七無”問題數量水體異味顏色異常河面成片垃圾、病死動物河岸垃圾堆放、違法建筑河底污泥或垃圾淤積非法排污口未經處理污染水直排河道存在的其他問題

資料來源：S市河長制辦公室內部文件(非公開文件)。

在自上而下的政策執行網絡中，基層政府及其官員往往掌握更多有關具體問題的信息，不同層級的政府之間或多或少存在信息不對稱問題。為了解決考核中的各種信息不對稱，S市依托河長制信息技術平臺，將涉及治水問題的所有信息都上傳到信息平臺中，盡量壓縮重要信息流轉的中間環節，提高信息流動率和透明度等。此外，S市河長制還積極推行數字化考核，推進考核指標數字化、標準化和權重化，盡可能地減少考核內容的模糊性及其存在的彈性空間。具體的考核指標由上下級“河長辦”共同牽頭制定。“指標在每年的工作重點里面都定好了，比如說水環境質量監測這一塊，達標斷面要達到多少，都給他們安排的有指標的。然后每個月水質監測的結果，就由水利處、水文總站一起對各個區縣進行打分，你原來定的目標達到了多少就打多少分，不同的指標由不同的部門打分，最后的數據會匯總到‘河長辦’”(訪談記錄：20190524ZDJ)。

四、S市河長制責任體系的建構邏輯

長期以來，責任建構的基本思路是用復雜的制度設計應對復雜的履責問題[27]。在實際操作中，責任制度設計得越復雜，包含的情由和要素越多，執行和落實的成本和難度就越高，被推卸或規避的幾率也就越大。S市通過責任的定義與劃分、派發與綁定、認知與解讀、協調與聯動、檢查與考核等步驟，建立起具有可操作性的河長責任體系，取得了良好的治理效果。那么，其中包含什么樣的操作邏輯？從責任建構的基本程序來看，這些做法歸根結結底是對治水責任進行清晰化操作的過程，具體可歸納為四重操作邏輯，分別是責任目標與領導權威的緊密綁定、官僚知識與地方知識的多維互動、信息技術與治理過程的有效匹配、硬性強制與軟性約束的有機結合。由此，治水責任得到更好的明確、認知、配置和落實。

(一)責任目標與領導權威的緊密綁定

在“金字塔”式的科層制組織體系中，任務與責任是緊密綁定在一起的，分散落實在各個層級、不同部門及其成員身上。各級官員既是完成任務的主體，也是承擔責任的主體。在任務落實的過程中，各級官員既扮演不同角色，也承擔多重責任，主要包括對上級、法律制度和民眾的責任等。“中國政府行為是注意力的戴帽競爭，是以領導者的偏好和注意力來開展工作的”[28]。在晉升激勵和一票否決的雙向約束下，領導者的注意力是影響各級官員履責行為的“風向標”。當領導人的注意力與職能部門及其官員的目標重合時，相關任務能夠對各級官員形成非常強的激勵效應，對應的責任也就容易得到更好的落實；反之，則可能導致激勵不足，責任履行充滿不確定性，引發失責或卸責的后果。

“老大難，老大難，老大出馬就不難”，領導者及其權威是解決問題的能動性力量。S市由不同層級的黨政領導人同時擔任(總)河長，將領導者個人直接納入水治理的框架中，使領導人從“后臺”走向“前臺”，不僅明確了領導者個人的治水責任，還升級了治水責任的規格和優先性。根據河長制的運行邏輯，河長實際上承擔著涉水問題治理中的全部責任，這構建并提升了水治理的重要性，更有利于發揮領導者的統籌和協調優勢，為解決復雜的水治理動員和協調等問題創造了有利條件，還可以督促各涉水部門及其官員積極履行責任。當然，領導人的注意力也是有限的，不同的治理任務間也是有競爭性的，具體的治理責任可能存在沖突和交叉，因此領導者究竟如何履行治水責任，也要取決于具體問題及其治理需求。

(二)官僚知識與地方知識的多維互動

知識是科層體系的血液，科層體系的發展形成了特殊的官僚知識，為落實治理責任提供基本養料。官僚知識是與科層體系高度匹配的治理知識，是相對專業、標準和科學的，其規定了具體治理責任及其實現方式[29]。責任問題實際上也是關于治水制度、技能和方法及其是非對錯的知識問題，這就涉及如何為河長制的運行尋找更加豐富和有用的知識基礎。各地河長制雖然包含不少具有地方特色的元素，但主要都是根據自上而下的邏輯設計形成的，是由官僚知識主導和維系的。官僚知識能夠為建構河長制責任起到規范指導作用，卻缺少具體性或差異化的操作性知識，還經常面臨官僚知識與地方知識的抵牾。由于水治理具有鮮明的在地性特征，因此治水實踐往往需要情景化、操作性強和靈活多變的地方性知識[30]。

就此而言，河長制的實踐就是尊重基層治水的自主性，積極接受基層水治理的信息反饋，總結和推廣基層的優秀經驗。S市河長辦督促各級河長持續進行摸底調查，完善“一河一檔”，實施“一河一策”，其實質就是尊重地方的差異性，利用地方性知識實施因地制宜的治理。河長辦召開工作會議、聯席會議、臨時會議等會議，搭建河長制信息平臺、巡河APP、微信溝通平臺等，目的也是要促進各方面的溝通和交流，推動治理知識的更新和優化。S市河長制還積極發揮企業和民間力量的支持作用，積極發展企業法人河長，推動相關企業采用新技術、新方法、新機制來治理河湖污染。S市還積極動用相關熱心人士和環保人士的主觀能動性，鼓勵“鄉賢名人”參與到水治理中，充分激活并發揮社會各界人士的責任意識。培育市民巡訪團和網格監督員為河湖監督員，明確其河湖監督的責任，鼓勵社會力量參與到河湖水環境治理中。由此，地方性知識持續補充甚至糾偏官僚知識的缺陷和不足，也可以更好地優化治理工作。

(三)信息技術與治理過程的有效匹配

官僚體系就是一個嚴密有序的信息框架，基層政府及其官員往往是圍繞信息來開展活動的。上級通常很難完全了解下級的具體工作內容、過程、效果以及存在的問題，也就無法對下級政府及其官員的履責狀況實施有效監督。水治理的很多問題都來自不同層級之間的信息不對稱，特別是由于信息不對稱導致的行動偏差、責任不清和反應遲緩等。信息技術在治水領域的深入應用，提高了治理過程的可見性和透明度，為破解治水信息不對稱問題提供了強有力的技術支持。S市將河湖水質檢測、河道整治進展和水利工程建設等所有涉水項目或事務，都整合到同一個技術平臺，對治水的各個環節進行數據化和信息化處理，使各項活動及其結果都可以清楚地顯示在信息平臺，既可以更加精準地搜集和處理治水過程的相關信息，也可以更好地督促不同部門及其個人積極履責。

具體而言，S市河長制充分利用大數據、智能感應、移動信息系統和無人機航拍等技術，開發了河長制信息管理系統和“河長APP”等技術應用，在信息方面推動了河長制責任的清晰化及落實。首先，信息管理平臺賦予河長充分的自由裁量權，可以將問題信息直接上報給河長辦，避免信息流轉過程中的扭曲與損耗，極大地提高河長履職盡責的能力；其次，所有涉水問題都要通過信息平臺進行處理，所有人都可以依據權限在系統中看到相關責任人的工作進度及結果，實時對河長的履責情況進行技術化監控，有利于清楚呈現各方面的職責及邊界，了解各自履職盡責的情況；最后，河長信息平臺還會以“周報”和“月報”等形式定期對各級河長的履責情況進行公示，形成爭先創優的激勵機制，努力實現對河長履責盡責的全程可控，倒逼各級河長認真履行治水責任。

(四)硬性強制與軟性約束的有機結合

總體來看，各地河長制的考核體系基本都是先將考核任務分成制度體系建設、水污染防治、水資源保護、水生態修復等多個方面，然后再細分為數十項乃至上百項指標。就河長制工作考核評分的細則來看，里面既有大量的量化指標，如“區級農村生活污水處理覆蓋率達到85%”等，也有大量的質性指標，比如“社會宣傳發動有力”“水清岸綠”等，很難用“一刀切”的方式來解決。與其他治理領域的考核一樣，過度追求客觀指標，將次數、接待量和完成率作為績效考核的重點，很容易引起各種形式主義問題[31]。河(湖)治理也包含大量難以客觀化和量化的內容，許多軟性任務或問題很難用量化指標測量，如何將硬性強制與軟性約束結合起來，提高考核評估的合理性，更好地發揮考核的指揮棒作用，也是河長制責任體系所要解決的重要問題。

考慮到河流治理問題的復雜性，特別需要發揮好考核評估的指揮棒作用。S市河長制責任考核的顯著特點是“軟硬兼施”，即根據“底線思維”來設置考核指標。從具體實踐來看，將河道養護、水質狀況、信息化建設進度、必須完成的治水任務等設定為量化指標，作為“一票否決”的主要依據；將河長制度體系建設、居民滿意度、人水和諧等模糊性較高的任務設置為軟性考核指標，在考核體系中的權重較低，主要是起到督促和警醒作用。河長制信息平臺利用多元途徑匯總的實時數據，強化對治水活動的動態化監控，人大、政協、市民和村民等社會力量也都以各種方式參與治水履責的考核，提升了河長制責任體系的應激反應能力。這樣軟硬兼施的監督考核方式，既切合了水治理問題的實際情況，又明確了治水責任的重點、難點和關鍵點，對于河(湖)治理責任的履行和落實，具有積極的指導和督促作用。

五、結論與進一步思考

面對日益復雜的治理問題，科層組織如何建構出嚴密的責任制度，又如何讓責任制度有效運轉，這些都是公共治理的重要議題。S市通過責任的定義與劃分、派發與綁定、解讀與認知、協調與聯動、檢查與考核等五個步驟，建構出橫向到邊、縱向到底、有效可操作的河長責任制度，是破解河(湖)治理難題的關鍵要素。這些步驟包含四個方面的操作邏輯，分別是責任目標與領導權威的緊密綁定、官僚知識與地方知識的多維互動、信息技術與治理過程的有效匹配、硬性強制與軟性約束的有機結合。這使得相對模糊不清的責任變得清晰可辨，既改進了履行責任的能力和方法，也推動了責任的履行和落實，最終較好地實現了設置河長制的初衷，形成了典型的水治理經驗。

責任是觀察和理解公共治理的“窗口”，明確和落實好責任從來都不容易，而圍繞責任的博弈也構成了科層制運行的敏感性難題。公共治理的多數活動就是不斷建構和消解責任的過程，最終目的都是將責任落實到特定的部門及其成員。既有的理論研究更多是梳理責任的主體、客體、內容、方式等，而對于有效責任體系的建構過程及其邏輯缺乏足夠的關注。本研究聚焦于河長制責任體系的建構，深入提煉了責任建構的過程及其邏輯，回答了責任實際上是如何重組或重建起來的問題，呈現了責任從界定分配到考核評估的全過程，推進了有關責任是如何操作的理論研究，既為改進和優化責任制提供了參考，也為公共治理研究提供了新的視角。

當然，河長制責任的建構及其履責過程也存在諸多缺陷和不足，比如河長APP對巡河的頻率、時長、速度和路線等都有嚴格要求，使治水人員“困在系統里”，形成了普遍的敷衍應付心理[32]；在“大車壓小馬”的治理體系中，頻繁上報問題往往意味著基層的“辦事不力”“給領導增加負擔”，使很多基層河長傾向于自己解決問題或是直接將問題“壓下來”，致使很多涉水問題難以得到有效解決；由于技術接口和信息格式等方面的差異性，導致不同層級和部門間信息共享存在難題，進而降低了信息技術對于責任體系的支持作用，影響了責任的清晰化。這些都是進一步完善河長制責任需要重點關注的問題。