校正失衡的天平：全球城市發展與安全關系變遷考察

李永清

編者按：

本期專題論壇的主題是“加強風險管控 建設安全城市”，共有8位專家學者從全球城市發展與安全關系的認識、城市人口發展過程中的公共安全問題、城市基礎設施面臨的災害威脅、城市基層社區的風險防控以及城市違規建設的有效治理等方面，剖析全球城市發展與安全并重的實踐依據和要求、特大城市公共安全問題發生根源及規律的探尋、城市基礎設施建設的創新思維和視角、韌性社區建設中多元主體積極性的調動、城市違規建筑治理中生活氣息和居住安全的兼顧等問題，系統性地提出中國的全球城市建設必須統籌發展與安全、建設特大城市公共安全共建共享綜合治理體制、基礎設施工程規劃設計和建造要運用韌性思維、搭建多元主體協同治理平臺、城市規劃和設計要堅持以人為本等對策建議。

摘要：發展與安全是全球城市的“鳥之兩翼，車之雙輪”，全球城市需要在發展與安全之間求得平衡，實現兩者的均衡、互補、互強。考察全球城市對發展與安全關系的認識和實踐經歷的失衡—均衡演變過程，在分析失衡的原因、歸納失衡的表現、重點研究發展與安全并重的實踐依據和時代要求后，得出的結論是：與非全球城市相比，全球城市應是一個更全面且本質更安全的城市，中國全球城市建設必須統籌發展與安全，才能行穩致遠。

關鍵詞：校正;全球城市;發展與安全

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.002

改革開放40多年催生了多個中國全球城市。上海、北京、香港、廣州、臺北、深圳、成都、天津、南京、杭州、重慶、武漢、長沙、廈門、鄭州、沈陽、西安、大連和濟南都列入了《The World According to GaWC2020（全球城市名冊2020）》。[1]事實上，北上廣深都提出了建設全球城市的目標。特別是按照國務院批復的《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》，上海要建設“卓越的全球城市”;按照中共中央、國務院發布的《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，深圳要成為全球標桿城市。研究全球城市在發展與安全關系方面的認識和實踐，對中國全球城市建設不無禆益。

一、失衡：重發展輕安全（1960年代—20世紀末）

按照絲奇雅·薩森“全球城市只有在全球化發展到成熟階段時才會出現”的觀點，[2]全球城市是20世紀60年代隨著現代全球化進程而興起的一個新生事物。在此后40年的時間里，全球城市把發展作為第一要務，但對安全關注度有限，發展與安全地位嚴重不平等。

（一）從三重邏輯看失衡之因

安全是最基礎、最重要的公共產品，是一座城市必須堅守的底線。因安全而興盛的城市，或因不安全而隕落的城市，史不絕書。為什么全球城市在40年的時間里，天平傾向于發展這一邊呢？我們認為是戰略邏輯、歷史邏輯和追趕邏輯共同作用的結果。

發展是關系全球城市生死存亡的戰略問題。沒有發展，就沒有出路。全球城市的核心功能，在于把各種不同經濟要素融入世界經濟大循環中，實現全球資源的高效聚集、流動和合理配置，發揮跨境經濟活動治理中心的作用，因此，全球城市首先是一個經濟概念。只有將經濟發展作為第一目標，才能維持全球城市的生存，才能保證市民生活質量的提高，才能維持整個城市穩定與繁榮，才能在激烈競爭中立于不敗之地。歷史證明了發展的價值，自從工業革命以來，以倫敦、紐約為代表的西方全球城市向世界展示了一條通向城強民富的現代化之路：經濟增長是一個城市的第一標志;GDP（國民生產總值）是衡量一個城市經濟社會是否進步的最佳標尺。[3]由此，GDP被譽為“經濟的世界語”，全球刮起了“GDP崇拜”之風。

發展中國家面臨經濟追趕使命。隨著“二戰”后西方發展經濟學的興起，以經濟增長為中心的發展理念，對以建設全球城市為目標的發展中國家的城市具有強烈的吸引力。西方發展經濟學根據對發達國家的經驗總結，認為只有通過經濟增長，落后國家才能實現追趕的目標。“二戰”后，廣大發展中國家擺脫殖民統治站了起來，但因十分貧窮和落后，導致站得不穩，因而都迫切需要獲得經濟上的大發展。發展中國家的城市乃至后來新興國家的城市要躋身于全球城市之列，登上全球城市之巔，首要任務便是學習西方全球城市促進經濟增長、迅速積累財富的經驗和做法。

（二）從全球城市評價指標體系看失衡的表現

評價指標體系是全球城市發展的“指揮棒”。因為評價指標體系體現了全球城市的特征、內涵和趨勢，指標選取具有很強的導向性。許多學者與研究機構構建自己的指標體系來判別全球城市，據不完全統計，世界以城市為研究對象的評價和排名研究超過170個。[4]筆者選擇比較有代表性和權威性的英國拉夫堡大學世界城市研究小組（簡稱GaWC）發布的《全球城市名冊》、日本森紀念財團（MMF）發布的“全球城市實力指數”、科爾尼、芝加哥全球事務委員會和《外交政策》雜志共同發布的“全球城市指數”進行研究，看看“安全”在這些評價指標體系中的地位。

一是有些評價指標體系無論是一級指標還是分項具體指標，都沒有“安全”方面的指標設置。比如GaWC于1999年發布了第一個系統、權威的全球城市排名，它以銀行、保險、法律、咨詢管理、廣告和會計六大“先進性生產服務業機構”在世界各大城市中的分布為維度，對全球城市進行排名。具體評價指標有：全球性、世人熟知;積極參與國際事務且具較強影響力;相當規模的人口;重要的國際機場;先進便捷的交通系統;國際性金融機構、律師事務所、公司總部和股票交易所，并對世界經濟起關鍵作用;先進的通信設備，如光纖、無線網絡、移動電話服務以及其他高速通訊線路，有助于跨國合作;蜚聲國際的文化機構，如博物館和大學;濃厚的文化氣息，如電影節、熱鬧的音樂或劇院場所;強大而有影響力的媒體;強大的體育社群，如體育設施、本地聯賽隊伍，以及舉辦國際體育盛事的能力和經驗。可見，沒有一個與安全有關的指標。

科爾尼的“全球城市指數”也如此。該指數從2008年起對全球城市影響力進行綜合性的全面評估。從商業活動（30%）、人力資本（30%）、信息交流（15%）、文化體驗（15%）和政治參與（10%）五個維度的26個指標進行分析，也不見“安全”字眼。

其次是全球城市專項規劃的校正。許多全球城市專門編制防災規劃、衛生規劃等專項安全規劃。例如，2009年紐約市發布《紐約減災規劃》，經風險評估后，形成了紐約市的風險清單。再如，針對公共衛生事件，衛生規劃一般確定城市衛生發展規模和速度，對主要衛生資源進行統籌規劃、合理配置，設計公共衛生能力的通用指標，把打造“健康城市”作為目標。

三是全球城市評價指標體系的校正。

首先，添加了“安全”指標。從2015年開始，科爾尼在發布“全球城市指數”時，同步發布“全球潛力城市指數”。該指數在個人幸福感維度下增加了穩定性和安全性指標。2020年“全球城市指數”緊扣新冠疫情，增加反映全球安全變化的新指標“醫學院校（及其附屬教學醫院）數量”，用它來評價城市醫療體系全球化程度。這是因為新冠疫情讓大家認識到，居民幸福感和獲得高端醫療知識和技術的機會能夠決定一個城市的成敗。

其次，出現了專門的安全評價指標體系。從2015年起，英國經濟學人智庫每兩年發布一份全球城市安全指數報告。該報告基于評價目的和安全城市管理的內涵分析，確定了指標選擇原則，從“數字安全、健康安全、基礎設施安全和人身安全”四個方面構建了城市安全指數的指標體系，形成了一套完整的評價思路和方法，評估全球五大洲共50座（目前發展到60座）城市的安全性排名。

四是全球城市政府的校正。進入21世紀以來，針對頻發的自然災害、恐怖襲擊、非傳統型安全事件等，紐約、倫敦、東京等全球城市結合各自的實際情況，不斷完善體制、機制和法制，提升應急管理的前瞻性、主動性和科學性，建立了各具特色的城市公共安全應急管理體系。紐約市以官民合作、公私部門合作為紐帶，建立綜合性應急管理體制。制定《紐約市減災計劃》以及風險評估標準，建立了協調有序的指揮系統。倫敦市以復原力為核心構建全方位城市風險管理體系。關口前移，突出風險評估在應急管理工作中的核心地位;公開透明，實時更新和及時發布風險評估結果和登記情況。東京市以行動一體化為抓手，建立全政府型綜合安全管理體制。以巨災為重點，積極開展強烈地震發生后不同地區危險度評估;以專項為基礎，深入評估震后火災等各類具體風險的評估工作;以公開為動力，大力提倡全社會的風險防范意識和應對能力。[8]

三、結語

安全是全球城市之本。全球城市經過四十年的摸索，終于找到了“安全發展”這把既著眼于當前全球城市發展中存在問題的解決，又放眼于未來全球城市健康、持續、長遠發展的金鑰匙。“安全發展”蘊含著深遠的理性思考，彰顯出鮮明的時代特征，它是人類對全球城市發展趨勢和規律認識的又一次升華。中國全球城市建設在大力促進經濟發展時，要把安全擺在最基本和最重要位置，健全和完善現代化城市綜合防災減災體系，全面提高城市整體安全力，增強市民的安全感。

參考文獻：

[1]國民地理.2020年《GaWC世界城市名冊》（中文）[EB/OL].（2020-08-25）[2020-12-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1675868942131329141&wfr=spider&for=pc.

[2]絲奇雅·沙森.全球城市[M].上海：上海社會科學院出版社，2005.

[3]《求是》編輯部.發展觀的歷史沿革和發展——國際上幾種發展觀[J].求是，2004（5）：31-32.

[4]伍慶.全球城市評價與廣州發展戰略[M].北京：中國社會科學出版社，2018.

[5]赫磊，戴慎志，解子昂，等.全球城市綜合防災規劃中災害特點及發展趨勢研究[J].國際城市規劃，2019（6）：92-99.

[6]徐源.世界一線城市衛生規劃：架構、趨勢及經驗啟示[J].中國衛生資源，2019（2）：161-165.

[7]余淳珍.基于“全球安全城市指數”的重慶超大城市風險治理研究[J].重慶行政，2019（3）：51-54.

[8]李杰.全球特大城市應急體系建設的經驗與借鑒[J].黨政論壇，2017（2）：54-57.

Balance to Correct the Imbalance： an Investigation of the Relationship Between Global Urban Development and Security

Li Yongqing

（Party School of Shenzhen Municipal Party Committee，Shenzhen518034，China）

Abstract：Development and security are the "two wings of a bird and two wheels of a car" of a global city. Global cities need to coordinate development and security， to achieve balance， complementation and growth. This paper examines the global city's understanding of the relationship between development and security and the process of the imbalance-balance evolution. After analyzing the causes of the imbalance， summarizing the manifestations of the imbalance， and focusing on the practical basis and the requirements of the times of paying equal attention to development and security， the conclusion is that the global city should be a more comprehensive and intrinsically safer city than the non global city. Global city construction in China must integrate balanced development and security， in order to achieve stability and long-term development.

Key words：correction; global cities; development and security

責任編輯：王? 縉