生活垃圾長效治理的日本經(jīng)驗及對上海的啟示

陳海松 葉嵐 杜揚沁

摘要：日本是垃圾分類水平最高、資源循環(huán)利用率最高的國家之一。對日本生活垃圾長效治理機制進行分析與介紹，有助于我國破解生活垃圾“運動式”治理所面臨的可持續(xù)性難題，推進源頭分類，實現(xiàn)從“新時尚”到“好習(xí)慣”到“綠色循環(huán)低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)變”。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;長效治理;循環(huán)社會

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.010

生活垃圾分類是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是社會文明水平的重要體現(xiàn)。垃圾分類工作不僅改變?nèi)藗儊y扔垃圾的舊習(xí)慣，而且“垃圾分類引領(lǐng)著低碳生活新時尚。”習(xí)近平總書記的重要講話為我們指明了前進方向，成為生活垃圾分類工作的基本遵循。一年間，上海在生活垃圾全程分類上持續(xù)用力，取得“超出預(yù)期”的效果。全市1.3萬個居住區(qū)垃圾分類達標率由15%提升到90%，即使在疫情期間，垃圾分類仍保持良好勢頭。垃圾分類“新時尚”正逐步成為“好習(xí)慣”，并在向“綠色循環(huán)低碳發(fā)展”。同時，我們注意到生活垃圾分類面臨的最大問題是以政府強力推動的“運動式”垃圾分類工作，雖然見效快，但可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。目前，上海正面臨著志愿者撤離后部分社區(qū)生活垃圾分類質(zhì)量下降、垃圾總量沒有同步下降而是逐步上升、玻璃以及塑料等低價值回收物循環(huán)利用率低等問題。垃圾分類持久戰(zhàn)剛剛拉開序幕。這迫切需要采取科學(xué)化、精細化、合理化措施，形成生活垃圾長效機制。建立城市生活垃圾分類長效機制，核心是要回答：當主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移時，當現(xiàn)行政策工具、激勵舉措及政府補貼取消或變化時，當末端處置技術(shù)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)更迭等新變化層出不窮時，城市生活垃圾分類如何能夠平穩(wěn)有序地推進并持續(xù)達成政策目標？俗話說“他山之石，可以攻玉”，日本是垃圾分類水平最高、資源循環(huán)利用率最高的國家之一，其生活垃圾長效治理經(jīng)驗值得借鑒。

一、日本生活垃圾長效治理的主要做法

（一）無處不在的宣傳教育推動習(xí)慣養(yǎng)成

日本自20世紀70年代推廣垃圾分類以來，用了四五十年的時間對公民進行垃圾分類的強化教育，生活垃圾分類已經(jīng)成為市民日常生活的一部分，日本市民深入骨髓的垃圾分類意識主要來自宣傳教育的全面普及和持久用力。一是環(huán)保教育被列入義務(wù)教育法，進入中小學(xué)課本成為必修課。東京都還把參觀垃圾焚燒廠納入小學(xué)生四年級的必修課。正是早早地接受了環(huán)保教育，環(huán)保意識扎下根來，也正是近距離體驗了垃圾焚燒廠的運行，鄰避效應(yīng)才得以消除。二是在日常生活中灌輸環(huán)保理念。比如東京都垃圾處理廠附近必有一個體育場，垃圾焚燒的余熱供體育場的游泳池保持水溫，可讓大家健身的時候理解自己和垃圾的關(guān)系、人和環(huán)境的關(guān)系。又比如，日本年歷都會標明當天可扔垃圾的種類，時時刻刻提醒市民準確實施垃圾分類。

（二）完善的法律制度保證垃圾分類常態(tài)化

為了實現(xiàn)“零排放”的“循環(huán)型社會”，20世紀90年代日本提出“環(huán)境立國”戰(zhàn)略，集中制定了一系列法律法規(guī)。第一層次為基本法，即《建立循環(huán)型社會基本法》，確立了3R理念（Reduce、Reuse、Recycle）;第二層次是綜合性法律，有《廢棄物管理和公共清潔法》和《促進資源有效利用法》;第三層次是針對各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定的專項法律法規(guī)，如《容器和包裝物回收利用法》《家用電器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑及材料回收法》《車輛再生利用法》《綠色采購法》等。這些法律覆蓋面廣、操作性強、責(zé)任明確，對不同行業(yè)的廢棄物處理和資源循環(huán)利用等作了具體規(guī)定，逐步建立由國家、地方公共團體、企業(yè)和國民分別承擔責(zé)任的廢棄物處理體制，為日本循環(huán)社會的實施提供了制度保障。

為了推動法律的施行，日本警察、公益性環(huán)保組織會聯(lián)合當?shù)鼐用瘢瑢用窈推髽I(yè)的不合法行為進行勸導(dǎo)和糾正，如果不按規(guī)定的場所、時間正確丟棄，垃圾將會返送回去。在垃圾收集區(qū)胡亂丟棄廢棄物者，根據(jù)日本《廢棄物處理法》的第25條14款規(guī)定，將被處以5年以下有期徒刑，并處罰金1 000萬日元（約合人民幣63萬元）;如胡亂丟棄廢棄物者為企業(yè)或社團法人，將重罰3億日元（約合人民幣1 810萬元）。嚴格的法律規(guī)定是日本垃圾分類常態(tài)化的重要保證。除此之外，日本整個社會對不尊重公共衛(wèi)生道德的行為是鄙視的。這也是日本垃圾分類成功的重要基礎(chǔ)。

（三）精細化管理推進“3R”落地和循環(huán)社會建設(shè)

從垃圾分類到循環(huán)社會是垃圾治理的發(fā)展方向。“3R”是循環(huán)社會建設(shè)的基本原則和基本方式。其中，回收利用（Recycle）是循環(huán)社會的最低要求，它只是減少垃圾處置量，更高的要求是源頭減量（Reduce）和物盡其用（Reuse），最終實現(xiàn)循環(huán)社會。

1.加強前端管理，實施源頭減量（Reduce）。據(jù)統(tǒng)計，2018年東京每人每天產(chǎn)生的生活垃圾量為0.8公斤，處于高經(jīng)濟低垃圾區(qū)間，而上海每人每天產(chǎn)生的生活垃圾量為1.1公斤，處于高經(jīng)濟高垃圾區(qū)間。日本是如何實現(xiàn)垃圾源頭減量的呢？一是倡導(dǎo)綠色生活，推崇生活方式的簡約化。2009年，日本雜物管理咨詢師山下英子在其《斷舍離》一書中推出一個新概念——“斷舍離”，倡導(dǎo)舍棄對物質(zhì)的迷戀，過簡單清爽的生活，享受自由舒適的人生。人們通過實踐“斷舍離”，減少對物資的過度消費。二是以價格杠桿、經(jīng)濟手段來引導(dǎo)和調(diào)節(jié)人的行為習(xí)慣。日本許多城市規(guī)定扔垃圾要使用專用垃圾袋，大小在10公升到45公升之間，每個約合人民幣1～3元。另外，大件垃圾還需付費處理。市民不會輕易購買不必要的物品，并盡量減少由此產(chǎn)生的生活支出。三是推行凈菜入城、限制過度包裝等措施，減少垃圾產(chǎn)生。根據(jù)日本垃圾減量化政策，未經(jīng)處理的毛菜被禁止入城，而且被禁的范圍也隨著城市的擴展而擴大。目前，日本凈菜市場率已高達80%以上。推行凈菜入城已成為食物垃圾減量的重要一環(huán)，可減少25%～35%的生活垃圾。另外，日本為了防止欺騙性包裝，制定了《包裝新指引》，通過限制標準來控制過度包裝，防止資源浪費和環(huán)境污染。《指引》規(guī)定，容器內(nèi)的空位不應(yīng)超過容器體積的20%，包裝成本不應(yīng)超過產(chǎn)品出售價格的15%。為配合《指引》實施，日本百貨業(yè)協(xié)會還成立了專責(zé)委員會。

2.“中古店”受青睞，助力商品物盡其用（Reuse）。日本已經(jīng)進入“第四消費時代”，二手閑置行業(yè)極度發(fā)達，街頭隨處可見“中古店”（二手貨在日本被叫作“中古品”，專門從事二手行業(yè)的商家就叫作“中古店”），僅在2013年日本二手商品的全渠道交易總額相當于2.6萬億人民幣，這比當年中國所有電商的交易總額還高出40%。選擇優(yōu)惠實用、節(jié)能環(huán)保的二手商品，不是因為日本人窮，而是一種“潮”的消費方式。這也促使誕生了日本最大的二手電商平臺Mercari。2018年6月，Mercari在東京上市，市值達到65億美元，成為該領(lǐng)域的獨角獸。2018年8月底，Mercari手機應(yīng)用累計下載量已達7 570萬次，月均活躍用戶達1 075萬人，這在總?cè)丝诩s1.2億的日本來說，已是相當驚人的數(shù)字。

3.提高末端處理水平，實現(xiàn)資源循環(huán)利用（Recycle）。一是建立資源化利用閉環(huán)系統(tǒng)。日本將垃圾稱為“廢棄物”，廢棄物分成一般廢棄物、產(chǎn)業(yè)廢棄物和有毒有害廢棄物三大類。生活垃圾屬于一般廢棄物，主要分為可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾和資源垃圾。不同垃圾有相應(yīng)的處理和資源利用系統(tǒng)，形成一個閉環(huán)。例如，針對資源垃圾（包括飲料瓶、茶色瓶、無色透明瓶、可以直接再利用的瓶類）設(shè)置專門的瓶罐類垃圾回收箱進行分門別類回收。以塑料瓶的回收再利用為例，喝過的飲料瓶市民在丟棄之前，需要先喝光或倒光、簡單水洗、去掉瓶蓋、撕掉標簽、踩扁，最后根據(jù)各地的垃圾收集規(guī)定在“資源垃圾”日拿到指定地點，或者丟到商場或便利店設(shè)置的塑料瓶回收箱。回收中心壓縮打包成瓶磚，再提供給資源再生企業(yè)，生產(chǎn)出襯衫、地毯、箱子等再生產(chǎn)品。在回收和再生產(chǎn)的過程中，廢水會經(jīng)凈化后再排放，防止污染水質(zhì)。同時，日本販賣機出售的飲料價格含有包裝押金，喝完折疊后放入邊上的回收機，就會退出押金。通過以上措施，2017年日本PET塑料瓶回收率高達92.2%，循環(huán)利用率高達84.8%。日本PET塑料瓶回收率遠高于歐洲（59.8%）和美國（29.2%），預(yù)計到2030年達到100%回收率。二是建立“靜脈產(chǎn)業(yè)園”，形成末端資源化利用的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)。20世紀80年代，日本誕生靜脈產(chǎn)業(yè)的概念。靜脈產(chǎn)業(yè)被稱為“第四產(chǎn)業(yè)”，它是各類廢物再利用和資源化的產(chǎn)業(yè)鏈，如同靜脈一樣，把血液從身體各處運送回心臟，實現(xiàn)物質(zhì)和能量的循環(huán)。靜脈產(chǎn)業(yè)園是指把一些從事廢舊物資再資源化利用的企業(yè)集合到一個生態(tài)工業(yè)園區(qū)，并通過系統(tǒng)集成盡可能地把傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的線性經(jīng)濟模式，改造為“資源—產(chǎn)品—再生資源”閉環(huán)經(jīng)濟模式，實現(xiàn)生活和工業(yè)垃圾變廢為寶、循環(huán)利用。例如，日本北九州生態(tài)工業(yè)園匯集了眾多廢舊工業(yè)產(chǎn)品和生活垃圾再循環(huán)處理廠，通過整合核心設(shè)施，進行綜合處理，實現(xiàn)廢物資源化利用最大化。

日本的生活垃圾處理和循環(huán)利用體系經(jīng)歷了一個逐漸完善的過程，實現(xiàn)了從垃圾分類到循環(huán)型社會的升級發(fā)展，而且已經(jīng)走在了世界的前列。

二、日本生活垃圾長效治理的啟示

生活垃圾治理是個系統(tǒng)工程，具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、反復(fù)性特征。從上述分析來看，生活垃圾治理不只是重視行為習(xí)慣的養(yǎng)成，更為重要的是源頭減量，走循環(huán)社會的道路。

（一）強化自律和他律“雙輪驅(qū)動”，實現(xiàn)從理念認同到行為自覺的轉(zhuǎn)換

1.以持久性宣傳教育推動理念認同。法律制度的剛性約束是垃圾分類常態(tài)化的重要外力驅(qū)動，合理的政策和技術(shù)支持則是重要的支撐條件，而垃圾分類生活習(xí)慣的養(yǎng)成還需要靠自身對垃圾分類工作的認同。相比日本幾十年如一日的持久性宣傳教育而取得的國民較為深入的環(huán)保意識，鑒于上海垃圾分類推進工作的硬性時間限制，大部分民眾獲得垃圾分類知識的時間較短，且宣傳內(nèi)容大多局限于垃圾分類本身，側(cè)重分類標準和方法的指導(dǎo)，而對垃圾分類與生態(tài)環(huán)境治理和生活品質(zhì)提升的相關(guān)性解釋不夠，導(dǎo)致一些人成為“搖擺派”。因此，一方面，應(yīng)該把垃圾分類作為市民文明素養(yǎng)教育的重要內(nèi)容，形成人格認同。另一方面，應(yīng)該優(yōu)化宣傳教育政策體系，把宣傳的重心轉(zhuǎn)移到弘揚綠色發(fā)展理念上來，形成價值認同。比如把生態(tài)環(huán)境教育納入義務(wù)教育的教學(xué)內(nèi)容，形成教育長效機制;把參觀生活垃圾處置場所納入學(xué)校實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，形成對垃圾處置的科學(xué)認知，推動化解“鄰避效應(yīng)”。

2.以法律剛性約束倒逼行為自覺。對比我國國情，我國人口基數(shù)大，群眾受教育程度參差不齊，垃圾分類的法律意識相對淡薄，加之，執(zhí)法人員不充分，法律“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象時有發(fā)生。目前，依據(jù)《上海市生活垃圾管理條例》所處罰對象以單位和企業(yè)居多，對個人違規(guī)者的處罰較少，條例僅僅起到了“殺雞儆猴”的作用。因此，需要加強對社區(qū)的普法和執(zhí)法工作，只有人人守法、人人盡責(zé)、人人參與，垃圾分類的良好習(xí)慣就會在潛移默化中逐漸養(yǎng)成。

3.以人性化、精細化管理引導(dǎo)和激發(fā)市民主動參與。垃圾分類或多或少會對居民的日常生活造成不便，導(dǎo)致居民的主動分類意愿不高，政府精細化管理和服務(wù)有助于改善這種狀況。例如，在垃圾投放點配備洗手設(shè)施、破袋裝置和除臭裝置，讓垃圾分類更方便、更干凈，使市民更主動。

（二）重視“3R”原則，實現(xiàn)從垃圾分類到“無廢城市”的轉(zhuǎn)型升級

源頭減量，建設(shè)循環(huán)社會是垃圾分類工作的努力方向。循環(huán)經(jīng)濟學(xué)主張全社會應(yīng)當從追求“資源—產(chǎn)品—垃圾”的線性經(jīng)濟向追求“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟變革。比較理想的狀態(tài)是，人均垃圾排放量隨著經(jīng)濟、人口增長達到峰值后出現(xiàn)回落，而不是持續(xù)增長。日本垃圾分類的成功經(jīng)驗，除了市民習(xí)慣養(yǎng)成外，最重要的應(yīng)該是堅持和落實“3R”原則，建設(shè)節(jié)約型社會和循環(huán)社會。對于中國而言，拉動消費固然能促進經(jīng)濟發(fā)展，但過度消費帶來的是資源浪費和環(huán)境破壞。從長遠來看，倡導(dǎo)低碳生活、綠色生產(chǎn)，著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)從垃圾分類到“無廢城市”的轉(zhuǎn)型升級，是建設(shè)社會主義生態(tài)文明，保證中華民族永續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

如何推進垃圾源頭減量，實現(xiàn)低碳生活、綠色生產(chǎn)呢？一是把經(jīng)濟激勵的誘因嵌入垃圾減量政策當中。合理的利益分配是推動公共政策持續(xù)作用的內(nèi)在動力，是推動源頭減量的重要方式。日本充分發(fā)揮市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，將經(jīng)濟激勵的誘因嵌入垃圾減量政策當中，效果持久。具體對策是建立“污染者付費”制度，通過垃圾費隨垃圾量征收等形式，將垃圾排放產(chǎn)生的負外部性內(nèi)部化;引入生產(chǎn)者責(zé)任制，只有在生產(chǎn)者回收產(chǎn)品包裝物后，才可取回保證金，沉淀保證金用于支持全社會垃圾處理事業(yè)。二是加快垃圾末端處理設(shè)施建設(shè)和低價值垃圾回收體系建設(shè)，提高無害化處置和資源化利用能力。無論從現(xiàn)在還是長遠來看，都必須提高垃圾末端處置能力，尤其要統(tǒng)籌推進“靜脈產(chǎn)業(yè)園”建設(shè)，形成末端資源化利用的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)。同時，要細化對可回收物的分類，健全低價值垃圾回收利用體系。2015年，我國塑料飲料瓶消費量超過500萬噸，約為2000億個。據(jù)不完全統(tǒng)計，大約有400萬噸的廢棄飲料瓶，這意味著我國塑料飲料瓶回收率僅為20%，循環(huán)利用率就更低。這個短板要及時補齊，在上海當下這遠比建幾幢樓重要得多。

總之，在借鑒日本經(jīng)驗的同時，我們應(yīng)該結(jié)合城市自身特點和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、消費升級的時代特征，積極推動生活垃圾全程分類，實現(xiàn)從“新時尚”到“好習(xí)慣”到“綠色循環(huán)低碳發(fā)展”，持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)。

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Japan's Experience in Long Term Treatment of Domestic Waste and Its Enlightenment to Shanghai

Chen Haisong，Ye Lan，Du Yangqin

（Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai200233，China）

Abstract：Japan is one of the countries with the highest level of waste classification and resource recycling rate. The analysis and introduction of the long-term treatment mechanism of domestic waste in Japan will help to solve the sustainable problem faced by the "Sports" treatment of domestic waste classification in China， push forward the classification of waste sources， and realize the transformation from "new fashion" to "good habits" to "green， recycled and low-carbon development".

Key words：waste classification; long term treatment; recycled society

責(zé)任編輯：王? 縉