城市更新中的鄰避困境與鄰避治理

邵任薇 連曉琳 李晨馨

摘要：伴隨著城市更新的快速推進，鄰避沖突不可避免地相伴而生。然而，城市更新在導致鄰避困境的同時，又可以用新的城市更新手段解決鄰避沖突，但又會因此成為新的鄰避問題的起因。以城市更新中公共設施的整治改善和環境保護為主要內容，討論城市更新所導致的鄰避困境，提出化解城市更新中的鄰避沖突，實現有效鄰避治理的途徑。

關鍵詞：城市更新;鄰避困境;鄰避治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.014

一、問題的提出

“鄰避”的概念最早由美國學者歐海爾提出，起初中國學者將其翻譯為“不要建在我家后院（Not In My Back Yard，簡稱NIMBY）”，[1]指的是工業化和城市化的過程中，公眾都不希望那些能夠為社會帶來福祉但具有一定負外部性的設施建在自己家的周邊。早在20世紀五十年代，西方國家就已經出現了鄰避沖突的現象。在當時，歐美國家工業發展迅速，社會發展導致對公共設施的需求增加，垃圾處理廠等涉及安全問題且對周邊環境潛藏危險的鄰避設施逐步興建，其負外部影響觸發了附近居民的抵抗情緒。同樣的現象出現在近十年的中國，隨著城市進一步延展，鄰避設施觸犯了居民區的空間邊界，我國出現的鄰避沖突更是呈現逐年上升的趨勢。[2]經研究發現，鄰避沖突密集地出現在城市更新迅速、改造活動頻繁的地區。鄰避沖突是由于民眾擔心健康、環境和資產受到不利影響后產生的反對行為，甚至抗爭行為，其出現的根本原因是由于鄰避設施建設過程中利益相關者成本和收益的不均等性。城市更新是基于整個社會團體共同的需要，在這種規劃理念下，社會和公共利益首先得到滿足，個人利益被置于社會共享利益之下，在這一過程中會出現鄰避設施帶給部分居民成本收益不均衡的情況，[3]從而誘發鄰避問題。

城市更新作為實現快速城市化的主要途徑，具備發展意義上的必要性，但易導致許多社會問題的產生。城市更新項目在優化空間布局、改善城市整體環境、提升居民生活質量的同時，也可能會因為產生的負外部性而引發周邊地區居民的負面情緒，導致一系列抗議行為的產生，這便是城市更新所導致的鄰避沖突。

然而，從另一角度來看，城市更新作為城市空間整治利用、促進城市進步發展的重要途徑，卻能反向解決其所產生的鄰避問題，在這種情況下，城市更新與鄰避問題形成互為因果的關系。城市更新同時具有解決鄰避沖突的功能：當鄰避困境出現時，需要利用城市更新的方式和手段，比如城市增量土地的開發利用，遷移鄰避設施至異地等，以規避鄰避矛盾，但是這同時又會成為新的鄰避困境的導火線。

隨著城市化進程的加快，城市更新與鄰避現象之間的關系引起了部分學者的關注，如劉海龍基于環境正義視角提到的環保建設引起的鄰避問題，他認為大部分城市問題均源于最初對城市發展評估的偏差，以及隨后依此制定的城市規劃的不合理;[4]何興斕和楊雪鋒基于城市區域擴張的角度，提到了已建設的鄰避設施逐漸被新建的居民區或商業服務區包圍引起的問題;[5]與此同時，也有學者發現鄰避設施不僅會影響城市的內部區域，也會產生跨區域性的鄰避問題，如有些地方政府在產業轉移時將負外部性較大的設施建設在城市交界地帶，導致污染的外溢，從而引起與鄰近行政區的矛盾。[6]綜合而言，從現有文獻來看，在將城市更新作為引起鄰避沖突的導火線方面的研究已經大量出現，但探究城市更新與鄰避問題的雙向關系的研究則較為少見，即很少有學者會去研究城市更新作為解決鄰避困境的手段時所產生的新問題。本文以城市更新中公共設施的整治改善和環境保護為主要內容，闡述城市更新同時作為鄰避沖突的原因和鄰避治理的手段所導致的問題，分析城市更新與鄰避問題的雙向關系與相互影響，并且探討如何在城市更新過程中采取有效的途徑和措施來真正實現鄰避治理。

二、城市更新中的鄰避困境

（一）公共設施的整治改善

近年來，廣州市在推進城市更新中出現了不少的鄰避問題，如于2018年通車的南浦三橋項目，在2011年修建之初就充滿了爭議。

南浦三橋的全長約為三千米，建成后橋身將南浦島與大石、市橋連接在一起。選址附近的居民意見分歧很大，有人支持，也有人持反對意見。

南浦島的近兩萬名村民們進行了萬人簽名，迫切要求建橋，因為南浦島上現存的南浦大橋是村民們出島交通除了擺渡外的唯一選擇，但由于修建年代久遠，橋身狹窄，已經無法承載島上每天超出十萬人的交通流量，故兩車道的南浦大橋存在著巨大的安全隱患。同時，由于交通不便引發的經濟發展滯后問題也是村民們支持建橋的原因之一。對于南浦村的村民們而言，經濟收入提高的主要方式為廠房出租，所以當地交通狀況的改善可以很大程度上增加投資者到來的可能性。對于村民們的生活而言，便利性也將會極大地增強，尤其是通過南浦三橋，南浦村民們可以直接去往大石、市橋等地，出行生活更為簡單輕松。南浦三橋項目是城市公共設施更新的典型案例，建成之后無疑將會給南浦村帶來巨大的發展機遇，在加強兩地溝通的同時，提升南浦島的經濟發展潛力。

然而，附近碧桂園的部分業主們卻與村民們持有相反態度。他們認為自身的利益受到了侵害，所以提出了改建項目的要求。由于新建南浦三橋的空間布局欠缺合理性，對居民的日常生活將造成噪音、燈光、粉塵和尾氣等嚴重污染，其中的健康安全隱患將會對業主們造成長期影響。尤其對臨街的住戶而言，過去碧桂園幽靜的環境會不復存在，由此引發了他們對政府以及修建項目的負面情緒，甚至發起了多次的游行示威活動。業主們提出了他們的觀點：“南浦三橋要建可以，但不要建在我家圍墻邊上。”由此可知，盡管南浦三橋的修建基于城市大局的基礎，卻損害了碧桂園業主們的利益。

無獨有偶，在建造廣佛放射線二期高架橋時期，廣州市荔灣區的居民也針對該項目進行了多次上訪抗議活動。

以上出現的所有鄰避困境都源于城市更新中對公共交通設施的建設和改善，在給居民帶來便利的同時，其所具有的公共利益與周邊居民的個人利益相抵觸，導致了鄰避問題的出現。

（二）環保設施的新建

城市更新包含的概念十分廣泛，往往意味著整個城市面貌的改善。在五位一體的發展理念下，我國不僅重視經濟發展，而且更加重視對環境的保護。在城市更新中，由于環保設施的新建而導致的鄰避問題在近年來層出不窮。其中以垃圾處理廠、核變電站為甚。隨著城市人口的增長和經濟的發展，產生的生活垃圾和生產垃圾也在以成倍的速度增加。集約化地處理生活垃圾以及生產垃圾成為城市的必要選擇，在這樣的背景下，修建大型的用以集中處理垃圾的垃圾處理廠成為城市環保項目的主流。

對于居住在垃圾焚燒廠周邊的居民而言，不僅居住地的環境質量變差，身體健康飽受威脅，其居住地周邊地價和房價也在不斷降低，間接貶值了當地居民的現有資產。因此在這樣的情況下，人們對于垃圾處理廠的選址充滿抵觸情緒，“只要不建我家附近，建在哪都行”成為最為常見的定律。然而這樣的邏輯注定無法滿足所有人的愿望，即使通過了環境影響評價的選址仍然難免會損失其所在地區周邊居民的利益，鄰避沖突就不可避免地發生了。

深圳市在2014年至2016年由于垃圾處理引起的群體性事件引起了全社會的關注，當時在全深圳市共有26個涉及固體廢物處理的設施，其中22個設施的附近產生了鄰避沖突。同期，對于重點環保項目的投訴共有2 169宗。在2016年，全市涉及5人以上的環保集體上訪有11批656人次，30人以上集體上訪有4批515人次。[7]由于環保設施引起的鄰避問題在數量龐大的群體性事件中已經達到不容忽視的地步，公共環境事件已經對現存的社會秩序造成了干擾，不僅影響了和諧社會發展，更是給城市更新造成了不小的阻力。

近五年來，珠三角地區關于興建垃圾處理廠而引起的鄰避沖突事件數量十分龐大。2015年東莞市樟木頭鎮與清溪鎮交界處修建垃圾焚燒廠就引發了多次群體性抗議活動。

通過對樟木頭居民的訪談了解到，樟木頭鎮現已存在一個醫療垃圾焚燒廠，政府計劃在同一個小鎮修建第二個垃圾焚燒廠的方案并不合理。其中居民最主要的擔心便是垃圾焚燒廠所產生的廢氣會大大地污染小鎮的空氣，進而影響居民的身體健康。在訪談過程中，所有的被采訪者都對新建的垃圾焚燒廠存在強烈的抵抗情緒，并且由于當地缺乏有效的宣傳途徑，超過八成的被采訪者即使對該垃圾焚燒廠對環境造成的影響和建成之后該如何運作毫無所知，卻都存在著焚燒垃圾一定會影響居民身體健康的刻板印象。

由此可見，在城市更新中，本以加強環境保護力度為目的的環保設施往往成為引發周邊居民鄰避情緒的“鄰避設施”，成為必須進行有效“鄰避治理”的對象。所以此時，地方政府在更新過程中往往會努力開發出新的地點去安置此類鄰避設施。但盡管此舉暫時解決了現有的矛盾沖突，新的地點卻又會遭受非議和抵制，新的沖突又不斷產生。

在城市更新的過程中，更新設施帶來公共利益與個人利益的失衡確實造成了鄰避效應的出現，但從另一角度來看，城市更新作為社會向前發展的主流，卻也能解決其所產生的鄰避問題。在這種情況下，城市更新與鄰避問題就形成了互為因果的關系。城市更新具有解決鄰避沖突的功能，是因為城市更新帶來的共享資源的增加。但增加的共享資源并沒有被均衡分配，所以不是所有居民都能享受到增加的資源，意味著每個居民所能獲得的公共利益仍是不均衡的。由此，城市更新會導致鄰避困境與鄰避沖突的出現。

通過城市更新的手段，我們可以解決一個又一個的鄰避問題，然而新的鄰避困境和沖突還是會源源不斷地出現。這是因為在現存的鄰避問題—城市更新項目—可能誘發的鄰避問題這三者之間存在著循環關系，而城市更新與鄰避問題互為因果的關系又是鄰避問題產生的動因，因此僅依靠簡單的城市更新的手段以求解決復雜的鄰避沖突顯然是不可行的，只會導致更加復雜多重的鄰避問題，陷入一個循環的怪圈。綜上所述，以短期解決沖突為目標導向的城市更新手段，對于長期以及潛在的鄰避問題并不能起到徹底消除的作用。

三、化解鄰避危機，實現有效的鄰避治理

在城市化的過程中，城市更新引起了大量的鄰避沖突，而簡單的城市更新手段卻無法最終解決鄰避危機。因此要在最大限度地發揮城市更新作用的同時，降低其帶來的風險，從根本上化解鄰避危機，實現鄰避治理的目標。可考慮從以下方面進行：

（一）借助城市數字化模型，及時有效化解鄰避沖突

在計算機技術發展日新月異的時代，數字媒體的發展對城市建設具有重要意義。對于社會發展而言，2017年末舉行的云棲大會象征著未來的社會治理將逐步走向智能化、信息化的時代。被譽為“城市大腦”的城市數字化模型，將成為AI技術運用到社會管理的重要里程碑。[8]

城市大腦，又被稱為城市數據大腦，是人工智能運用的一種技術，其中互聯網的發展為其提供真實的海量數據作為基礎，云計算為其支撐強大的計算能力，聚集了帶有時代前沿性標簽的兩大核心技術，城市大腦在未來的發展中很可能會給社會治理帶來歷史性變革。因此，利用城市大腦及時化解城市更新中出現的鄰避問題具有重要的現實性和前瞻性。

現如今，全世界各個國家都在面臨著“城市病”等許多城市發展難題，難以實現進一步的突破，而基于計算機技術的城市大腦是城市轉型升級、提高發展效率的關鍵。通過將分散于城市每個角落的數據整合聯結起來，經過對大量數據進行分析，城市大腦可以即時實現對城市資源的調動、管理和指揮。城市大腦的數據挖掘涵蓋了方方面面，包括城市地理狀況、氣象信息等自然和經濟水平、社會文化、人口分布等等人文社會信息。[9]這些數據為城市更新的合理空間布局提供了強大的技術支持，在建設城市更新項目之前為其提供決策依據。有學者在總結臺灣地區鄰避運動時提到，避免鄰避問題需要首要審慎考慮部分設施的必要性，以免造成不必要的傷害，[10]借助城市數字化模型的分析，可顯著增強鄰避項目的科學性和前瞻性，進行有效的城市空間布局和設施配置，降低項目的負面影響，從而最大限度地在城市更新中化解鄰避問題。

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NIMBY Dilemma and NIMBY Governance in Urban Renewal

Shao Renwei，Lian Xiaolin，Li Chenxin

（Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou510420 ，China）

Abstract：With the acceleration of urban renewal， various NIMBY-Not In My Back Yard conflicts have inevitably appeared. Though urban renewal would bring new NIMBY troubles， it can also be means to solve these problems. At the same time， it will then lead to new NIMBY problems. To solve NIMBY conflicts and accomplish NIMBY governance， the paper analyzed the regulation of public facilities improvement and environmental protection to discuss NIMBY problems caused by urban renewal.

Key words：urban renewal; NIMBY dilemma; NIMBY governance

責任編輯：王明洲