軍工固定資產投資項目價值管理探析

徐自強

[摘? ? 要] 軍工固定資產投資項目作為政府基建投資領域的重要組成部分，具有保障國防軍工生產的特殊背景。在不斷提高、增強我國武器裝備研發、生產保障能力的同時創造了較高的經濟、技術價值以及國防、軍事效益，為國家科技創新驅動提供物質支撐。本文通過某軍工固定資產投資項目（以下簡稱X項目）的簡要分析，針對我國軍工固定資產投資項目價值及管理全過程進行了研究，對相關特點和問題進行了剖析，重點揭示內外部環境和管理機制體制存在的問題和風險，提出了相關建議。

[關鍵詞] 軍工;固定資產投資;投資價值;管理問題

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 038

[中圖分類號] F275? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2021）01- 0087- 03

0? ? ?引? ? 言

軍工固定資產投資項目，指以政府部門為主管，主要面向各軍工單位，以生產軍品為主要任務和立項審批決策依據，全部或大部分以財政資金投資，通過項目論證、立項審批、實施、竣工驗收、后評價，對現有技術瓶頸攻關所短缺的關鍵軟硬件設施條件、廠房條件等進行新增、改擴建的投資行為。

以X項目為例，該項目生產的軍工產品為投資的最終需求，在該項目研發過程中，帶動了一系列相關技術及專利成果的產出，并在一定程度上進行成果轉化，既滿足了國家國防軍工需求，又進一步獲得較好的投資收益。

隨著市場化改革加快和科技不斷發展，軍工固定資產投資內容不斷變化調整，本文通過軍工項目價值特點分析入手，重點揭示了項目管理過程中存在的一些問題和風險，并針對性提出了幾點建議和舉措，以進一步處理好政府、市場和企業的關系，促進軍工固定資產投資價值的充分發揮[2]。

1? ? ? 軍工固定資產投資項目特點

軍工固定資產投資項目，主要瞄準國家武器裝備當前實際和未來的發展需要進行投資決策，項目實施的影響因素較多，特別是建設周期長，投資價值預估、評判難度大，不可預見性高，有一定的風險。具體分析如下。

1.1? ?計劃性

國家武器裝備研發、生產，特別是高精尖武器及高新技術設備，存在較多的設計、制造、驗證、維護等問題，制約或影響著發展。軍工固定資產投資，秉承國家意志，集中資源致力于國家急需的高精尖技術瓶頸問題以及國防重大戰略領域[2]; 同時，兼顧各個行業的協同發展，需要進行統籌規劃，因此軍工固定資產價值具有較強的指令性、計劃性，體現了國家扶持軍工核心能力建設的重要性。

1.2? ?前沿性、導向性

軍工固定資產投資項目一般都要經過前期預先研究，技術儲備，并在充分的市場前景調研、分析、評估的基礎上，通過建設新的固定資產，進行投資和再生產，創造達到預期的投資價值。其投資方向雖然不能覆蓋軍工經濟發展總投資需求，主要是聚焦國家國防軍工武器裝備當前和未來技術需要和需要解決的關鍵瓶頸，通過初始產能投入，由供需雙方市場化運作，從立項到投產，再到技術攻關和科研成果儲備，形成一個完整的項目孕育、成長、成熟、衰退生長周期，籌謀未來時段的投資收益，具有一定的前沿性、導向性。

1.3? ?不可預見性

軍工固定資產投資項目從編制規劃指南、項目建議書、可行性研究、初步設計以及建設施工、招投標采購、竣工驗收的全過程，存在經濟、技術、投資進度、質量安全等風險，有的投資項目還需要征地、拆遷、改擴建，設備采購制造還受國際匯率浮動、價格波動、安全等因素影響，必然導致投資不可預測性強。同時在項目實施過程中，按照相關制度要求可以根據具體實施情況對項目建設內容，如建筑面積、設備采購內容甚至是經費額度等調整，但受到不同部門、不同專業領域限制，協調溝通困難，無法完全規避不可預測的影響因素。

2? ? ? 軍工固定資產投資項目價值管理問題分析

軍工固定資產投資項目從前期規劃指南編制到立項、實施，每個階段均需通過多部門多次審查，不同類型投資項目，還需要借助第三方專業機構對立項報告先行評估、審核，軍工固定資產投資項目立項批復需要一個漫長的周期。例如X項目立項報告評估、多級審查，直到最終建議書批復歷時兩年，初步設計批復又歷時兩年，但由于國家對項目產品的迫切需求，迫使項目在立項前就提前實施，導致項目只能邊審批、邊設計、邊施工，項目建設又需要當地政府和關聯企業的密切配合，業主單位對項目管理難度大，特別是實施進度、工程結算、預算執行等方面暴露了諸多問題。

由于軍工項目的政策性、計劃性的特點，一般不適用市場競爭機制，幾乎不存在競爭壓力，隨著項目建議書、可行性研究報告、初步設計到各類具體設計圖紙逐步深化的過程中，問題不斷暴露，也不斷出現預算執行過程中批復與實際建設內容的不匹配等不可測因素，存在諸多管理問題。現對相關問題分析如下。

2.1? ?項目前期調研、論證不充分，立項深度不夠，審批決策程序規范程度不足

2.1.1? ?軍工任務需求與實際偏離，論證深度不夠，概算編制精度不高

軍工項目立項過程中，往往基于單位研發和生產經營中所迫切需要解決的生計問題以及未來發展所需要的設備、設施，結合國家戰略和發展需求，編制項目建議書，甚至有的單位對項目進行偽裝，或搭車申報項目，與國家實際軍工任務需求不完全吻合。

同時，軍工項目概算編制理論上，允許項目投資直接費估算偏差5% ～ 10%，概算科目中一般也設計有預備費。由于項目前期調研、考察的深度不夠，論證不充分，對項目未實際進行系統、全面的評估，同時受各種購置設備、材料價格波動，特別是進口設備國際匯率波動等因素影響，無法徹底規避價格風險，估算的準確率不高，甚至達不到理論上的精度。因此軍工項目投資經費難以精確估算，概算編制精度不高。

2.1.2? ?軍工項目保密性濃郁，具有很強的政策性、波動性，決策程序規范性差[4]

軍工項目具有非常鮮明的保密性，決策評估往往很難公開，雙方信息不對稱，特別是評審專家不能充分了解、掌握項目信息，受時間和保密限制，缺少核實信息的條件，難以對項目作出準確判斷; 項目單位則可以根據項目可批性需要取舍對其現狀和技術狀態描述來獲益。

同時軍工項目具有很強的政策性，很多軍品需求為剛性需求，開通綠色通道，特事特辦，緊急啟動，進行專項管理，必然不遵循一般項目的決策審批程序[4]。同時軍工項目還具有一定的波動性或間斷性，受制于某些政策原因或突發、偶然的因素，造成項目實施擱置或中斷，甚至分次審批、拼盤審批等[5]。這必然造成軍工項目的審批決策程序難以完全規范化。

2.2? ?項目實施進度、投資計劃、預算執行受主客觀因素影響難以匹配、同步，管理程序存在隱患

軍工固定資產投資項目獲得項目建議書批復后，需要上報可行性研究報告、初步設計，其中項目可行性研究報告通過對項目的投資、技術路線、建設方案、環境安全保密等的可行性以及風險控制進行綜合分析、論證;初步設計報告應在已批準的可行性研究報告基礎上進行進一步細化，增加建安工程設計圖紙、工藝路線設計等內容，并將投資估算細化為總概算表，明確各項經費用途，只有初步設計批復后，項目具體實施方具備可操作性。然而項目實際操作過程中工程進度、投資計劃與預算執行等受各種因素影響難以同步匹配。

2.2.1? ?前期技術方案未完全成熟，設計方案、建設內容過多調整，造成工程進度拖期

項目部分建設內容涵蓋部分科研內容，在前期研發方案不完全成熟或技術儲備不足的情況下，受眼前利益驅動，倉促實施，邊修改設計圖紙，邊施工，必然影響工程進度，也為設備采購安裝、運行維護帶來較大的風險;例如有些軍工項目環境影響評價、職業健康安全評價等“三同時”由于客觀因素影響安排不當，甚至有些設計布局不符合國家環境、安全的相關規定，嚴重違反了軍工固定資產投資的相關規定，需要停工整改也會造成項目拖期。

2.2.2? ?概算編制精度不高，對投資計劃、預算執行造成重大影響

由于各種原因項目概算編制的精度不夠，在此基礎上編制的投資計劃必然不能準確反映實際工程進度節點，與項目實際實施進度脫節。同時為了完成年度資金預算投資計劃，提高預算執行率，某些項目單位還存在突擊集中支付工程資金，甚至在完全或部分不具備付款條件的情況下提前支付工程資金，不但降低了財政資金使用效益，甚至會產生資金安全風險。

2.2.3? ?建筑安裝工程結算利益博弈制約工程進度、預算執行效率

由于軍工項目保密等的特殊性，建筑安裝工程施工方往往要求較高的資質，市場競爭力小，可選范圍窄，業主對施工方的制約力度較弱，而且施工期間設計圖紙與現場實際情況存在偏差，各種變更、整改量大，不但影響施工進度，工程款結算時，施工方通常不輕易認可結算審核結果，經常采用拖延戰術，業主受制于預算執行率的考核以及其他各方面的壓力，被迫降低自己的議價能力，從而付出不必要的代價，影響投資效果。

2.3? ?項目竣工驗收更注重形式，缺乏有效監督監管，后續運行、后評價重視不足

軍工固定資產投資項目驗收工作，既是整個項目的收關階段，同時又是軍工生產、運行的開始階段，這一環節是對整個項目建設完成情況、資金使用情況等進行全面、綜合分析，整體作出評價，但實際操作過程中也存在諸多問題。

2.3.1? ?竣工驗收更注重形式審查，難以全面掌握項目建設實質

國家對固定資產投資項目竣工驗收建立了明確的流程與制度，特別是政府對工程項目的規劃、職業健康衛生、安全、環境影響、消防、檔案等均設置了單獨驗收的規定。但在具體操作過程中項目的最終竣工驗收一般采取會議評審聽取匯報方式，主要審查項目各項批復文件、圖紙、單項驗收報告等資料，由于時間緊、任務重等原因，留給驗收組專家現場驗收的時間很短，可能僅是走馬觀花，主要是形式審查，對項目實際建設情況無法全盤掌握。

2.3.2? ?財務決算審計更關注賬面收支，綜合審計內容更多為形式審查

軍工固定資產投資項目財務決算審計為綜合性審計，但在現場審計過程中，關注的重點更多地還是項目建筑安裝工程費、設備購置費、其他費用等項目資金使用和支付是否合法合規，對于單位招投標、建安工程造價與結算、合同管理等內部控制的綜合審計內容，由于受審計人員專業以及現場審計時間的限制，很難進行深入的測試，更多地只是進行形式審查，評價結論有時難以反映單位實際。

2.3.3? ?項目實施過程缺乏有效監督，交付后運行、后評價亦重視不足

隨著軍工固定資產投資項目日益增多，國防現代化發展進程不斷加快，相關管理規定日趨完善，但項目實施單位拖工期、超預算，項目主管部門 “重立項審批、輕實施監管”，根據最終項目實施情況調整項目批復等情況仍屢見不鮮。例如某單位五年內獲批13項軍工固定資產投資項目，實施過程全部拖期，其中四項嚴重拖期，可見軍工項目缺乏有效約束機制，監管乏力。

3? ? ? 舉措與建議

隨著我國軍工國防事業的快速發展，軍工項目投資力度不斷加大，航天、船舶、電子信息等一批高新科技的標桿工程建立，保障了我國武器裝備研制生產持續發展能力，同時軍工產業改革不斷深入，經濟發展進入新常態。結合當前國家經濟供給側結構改革與軍工科技體制改革等新常態要求，提出以下幾點舉措和建議。

3.1? ?建立、健全軍工固定資產項目信息管理平臺，完善第三方評估審計服務體系，進一步規范決策審批程序

3.1.1? ?建立信息集成化管理平臺，夯實軍工項目信息基礎

結合國家財政對國有資產的清查、核實工作，強化軍工關鍵設施的登記、核查力度，建立并完善軍工固定資產投資項目的申報、評審、驗收、企業信用等全過程管理檔案，設備、軟件、設施以及后期運行、成果轉化等為一體的集成共享信息化數據管理平臺，盡量準確預計軍工產品的需求和持續性，這是軍工項目立項、審批等所有信息來源的基礎。

3.1.2? ?完善第三方咨詢服務體系，健全項目管理體制機制，規范立項決策審批程序

引入市場競爭機制，進一步完善項目評審、招投標、審計等工作流程，專業領域的事情交由專業人才去做，充分利用社會第三方的評審咨詢機構，擇優選擇相應機構或專家組建資源庫，健全項目立項、實施、驗收的整個管理體制機制，例如立項前對經濟可行性、技術路線、產業布局、產品需求、經費概算等進行專業評估，提供決策意見。

當然在第三方機構使用的同時還應充分發揮審計監察部門的作用，加強對評審、招投標代理、審計等第三方機構或專家的監管，從而規范軍工項目立項審批程序，對項目實施全過程進行有效監督。

3.2? ?項目承擔單位高度重視、轉變觀念、明確職責、認真組織、完善制度，加強項目實施全過程管理

3.2.1? ?法人責任、高度重視、轉變觀念、明確職責

軍工固定資產投資項目從前期規劃、申報立項、實施執行的全過程管理是一個復雜且技術性強的系統工程，項目實行法人負責制，單位領導層和全體職工要高度重視、轉變觀念，真正做好軍工項目管理，實施全過程可控，這不僅關系到單位完成國家任務和經濟運行效益，更影響國家財政資金使用效益，要提高到維護國家利益和強軍首責的高度去認識。同時，要明確項目管理各部門的職責，從意識和行動上真正重視起來，才能真正做好項目實施、預算執行工作。

3.2.2? ?健全預算管理體系，采取有效手段，保障預算執行

為滿足項目建設質量、工期、采購、投資效益、資金使用等各個方面的需求，項目單位構建更為科學合理的全面預算管理體系成為必然。項目單位應從實際出發編制合理概預算，設定更加細化、合理的考核指標，管理部門、技術部門、財務部門、資本運營部門發揮各自在預算管理中的作用，互相結合、充分溝通，切實保障預算執行效果。

3.3? ?加強投資項目后續運營管理，完善后評價考核指標及流程設計，切實發揮投資效益

3.3.1? ?加強投資項目后續運營管理

軍工固定資產投資項目建設完成，竣工驗收代表著項目建設階段的結束，后續能否按任務設計要求按時保質生產軍工產品體現了項目的投資價值，政府主管部門應結合項目建設情況，在項目投產后，加強后續運營管理的監管，形成聯動考核機制，確保投資效益的實現。

3.3.2? ?構建并完善后評價考核指標體系，充分發揮項目投資效益

深入分析軍工項目特點，引導和完善后評價流程，明確后評價工作職能定位，建立科學合理的后評價指標體系，建議設立投資效益指標和項目管理指標， 并從資金有效性、預算執行情況、工程進度、管理流程、質量安全等各個方面對項目營運能力、建設規模等影響進行評價。

通過該考核指標體系的不斷完善，解決軍工項目投資效益、效率難以度量的困難，能夠進一步發揮軍工項目投資價值，切實保障國家武器裝備持續不斷發展以及軍工科技不斷創新、進步。

主要參考文獻

[1]張建華.軍工固定資產投資項目后評價管理[J].中國投資，2007（1）： 120-121.

[2]周莉.軍工固定資產投資項目的價值探討[J].重慶與世界，2016（3）：20-24.

[3]趙志成. 軍工固定資產投資對軍工經濟的促進作用[J].國防科技工業，2016（6）：39-41.