淺談事權(quán)、財權(quán)與兵團財政體制改革

馬良義

[摘? ? 要] “維穩(wěn)”擔(dān)負著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本職能，“戍邊”肩負著國家政治軍事的基本職能，兩者都決定了兵團需要承擔(dān)著地方與國家的“雙重事權(quán)”。使得兵團的性質(zhì)發(fā)生了變化，具有了企業(yè)性質(zhì)，這就無法具有財權(quán)。基于此，我國各地財政都經(jīng)歷了權(quán)利的改革建立，使得兵團獲得了“財權(quán)”。推進團場綜合配套改革，要堅持把是否有利于實現(xiàn)新疆工作總目標和兵團職能定位，增強兵團組織優(yōu)勢和動員能力，作為衡量改革成效的根本標準。

[關(guān)鍵詞] 兵團性質(zhì);事權(quán);財權(quán);財政體制;改革發(fā)展

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 072

[中圖分類號] F812.7? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2021）01- 0177- 03

0? ? ? 引? ? 言

“事權(quán)”“財權(quán)”“政府部門之間的轉(zhuǎn)移支付權(quán)利”是構(gòu)成國家（地方）財政體制的基本要素，使得兵團的性質(zhì)發(fā)生了變化，賦予其自身中央直屬企業(yè)的性質(zhì)，從而使得兵團不再具有“財權(quán)”。而且，兵團在由“企業(yè)財務(wù)管理體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算管理體制”的改革發(fā)展過程中，仍舊存在明顯的“事權(quán)”與“財權(quán)”兩者之間不相匹配的問題，限制兵團的改革發(fā)展，影響著國家的安全穩(wěn)定，因此，要注重建立“事權(quán)”與“財權(quán)”兩者相互統(tǒng)一的財政管理體制。在新疆組建兵團，實行黨政軍企合一的特殊體制，是黨中央治國安邦的戰(zhàn)略布局，是強化邊疆治理的重要方略。新形勢下，兵團只能加強，不能削弱。

1? ? ? 兵團“事權(quán)”與“財權(quán)”的基本概述

兵團“事權(quán)”的本質(zhì)特征是公共服務(wù)職責(zé)，針對這種“事權(quán)”的劃分，主要取決于各級政府部門的工作職責(zé)范圍，是處理政府部門之間財政關(guān)系的主要依據(jù)，并且，在財政體制中占據(jù)主導(dǎo)地位。兵團在成立之后，就肩負著屯墾戍邊的歷史使命，履行我國的政治軍事職能，成為我國邊境線上的重要力量。同時，兵團還是屯墾興疆的主力軍，目前，兵團已經(jīng)建成了灌溉配套的林網(wǎng)、輕工重工的工業(yè)、四通八達的交通等，所以，兵團是安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產(chǎn)力和先進文化的示范區(qū)。

兵團“財權(quán)”的本質(zhì)特征是“收稅權(quán)”，主要包含了征稅權(quán)、收費權(quán)等。由于兵團性質(zhì)的影響，使得兵團不具備“財權(quán)”，而從兵團機構(gòu)的設(shè)置方面來看，三級行政管理體系，即“兵、師、團”中的前兩個等級承擔(dān)了本級黨政軍企的所有行政管理實務(wù)，針對這些行政機關(guān)，其不僅缺少人大機構(gòu)和政協(xié)機構(gòu)，還缺少工商部門和稅務(wù)部門。而且，“財權(quán)”是兵團執(zhí)行和落實“事權(quán)”的最根本保證，兵團缺少“稅收”這種提高財政收入的重要途徑，無法保證兵團“屯墾戍邊”的“事權(quán)”的順利執(zhí)行。

2? ? ? 兵團的“事權(quán)”和“財權(quán)”與財政體制改革之間的變化

我國在落實改革開放政策之前，財政體制主要體現(xiàn)為“統(tǒng)收統(tǒng)支”“收支兩條線”，在這個大背景下，地方政府部門只具有“事權(quán)”，而不具備“財權(quán)”，主要是因為“財權(quán)”都掌握在中央政府部門中，地方政府部門只能夠在經(jīng)營活動中被動地接受中央的財政資金分配。

而在改革開放之后，我國財政體制也經(jīng)歷了“三個階段”的完善：第一個階段，1979-1994年，為了充分調(diào)動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，中央財政對地方和企業(yè)進行了“放權(quán)讓利”;第二個階段，1994-1998年，我國實行了“分稅制”改革發(fā)展，明確了“中央財權(quán)”與“地方財權(quán)”;第三個階段，1999-2003年，我國建立了公共財政體制框架，主要是為了統(tǒng)一“事權(quán)”與“財權(quán)”。

兵團肩負著“維穩(wěn)戍邊”的責(zé)任使命，其“事權(quán)”的基本順序是“先維穩(wěn)，再戍邊”，所以，兵團被視為中央直屬的農(nóng)墾企業(yè)，其財務(wù)被稱作“兵團財務(wù)管理制度”，但是，所承擔(dān)的“事權(quán)”卻遠超過了企業(yè)性質(zhì)，不僅要進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，還要承擔(dān)相應(yīng)的政府管理職能。

隨著我國財政體制改革的不斷推進，各個地方政府也擁有了相應(yīng)的“財權(quán)”，唯有兵團仍不具有“財權(quán)”，而我國相關(guān)制度的改革，導(dǎo)致兵團職工的實際收入與地方收入呈現(xiàn)出明顯對比，嚴重影響了兵團職工的穩(wěn)定性。同時，部分企圖分裂國家的極端分子也使我國社會的穩(wěn)定發(fā)展遭受到嚴重威脅，所以，為了更好地維護國家統(tǒng)一，黨中央針對兵團做出了改革發(fā)展決定，明確兵團作為黨政軍企聯(lián)合的特殊組織，是中央一級預(yù)算單位。

3? ? ? 構(gòu)建“事權(quán)”和“財權(quán)”彼此統(tǒng)一的兵團財政體制的基本路徑

3.1? ?擴大“師市合一”的行政管理模式

兵團現(xiàn)行的“財力補助+地方專項”的預(yù)算管理體制，僅僅是依靠中央轉(zhuǎn)移支付方式來獲取“財力”，兵團所獲得的這些“財力”是具有有限性特點的，無法支撐其自身具有的“雙重事權(quán)”，所以，利用國家政策來獲取“財權(quán)”是較為明智的選擇方式。

現(xiàn)階段，我國兵團在發(fā)展過程中，主要實施“師市合一”“場鎮(zhèn)合一”的行政管理模式，具體而言就是在兵團內(nèi)部的師、團建立具有政府職能作用的，人大機構(gòu)和政協(xié)機構(gòu)不僅可以按照相關(guān)法律規(guī)定進行設(shè)置，還能夠形成工商部門和稅務(wù)部門等具有監(jiān)管能力的部門，從而獲取地方政府具有的“收稅權(quán)”。

“師市合一”“場鎮(zhèn)合一”的兵團行政管理模式，其本質(zhì)特征是將“維穩(wěn)戍邊（國家事權(quán)）”與“發(fā)展經(jīng)濟（地方事權(quán)）”進行結(jié)合，并且，在實施這種管理模式的時候，需要對兩者的界限做出明確規(guī)定，將從中央獲得的財力用于“國家事權(quán)”，以及將“師市合一”模式獲取的“財權(quán)”轉(zhuǎn)化為財力，用于“地方事權(quán)”。

3.2? ?促進中央財政補助的穩(wěn)定增長

一方面，需要根據(jù)實際情況來實施不同的財政轉(zhuǎn)移支付目標，所以，針對兵團具有的“雙重事權(quán)”“多民族區(qū)”“邊境地區(qū)”等特征，可以充分進行結(jié)合，并對外大力宣揚兵團的戰(zhàn)略地位，尤其是對維護多民族區(qū)域的團結(jié)穩(wěn)定和邊境領(lǐng)土的完整具有重要意義，提高黨中央對兵團的過去成就和未來發(fā)展的重視程度，逐漸使得中央的財政政策向我國的兵團事業(yè)進行傾斜，只有這樣才能夠向中央爭取到更多的財力。

另一方面，需要在兵團現(xiàn)有的各級公共服務(wù)事項上對“兵團雙重事權(quán)”進行界限劃分，如對兵團承擔(dān)中央政府事權(quán)中所涉及的支出問題，都納入中央財政進行管理;針對兵團繳納的所得稅，都需要有中央的財政部門全額的返還給兵團總部;針對兵團在企業(yè)中占據(jù)的相關(guān)股份所形成的所得稅，也需要全部返還等。同時，兵團需要對公共服務(wù)的基本內(nèi)涵和行業(yè)領(lǐng)域進行深入挖掘，擴大公共財政保障范圍，從而能夠向黨中央獲取到更多的財力。

3.3? ?制定差異化的團場“財力政策”

團場是兵團的根基，團場的實際經(jīng)濟收益不僅要進行納稅，還要將部分經(jīng)濟利潤上繳給兵團，這就使得其剩下的經(jīng)濟效益無法滿足自身的建設(shè)需求，尤其是兵團城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的大背景下，團場這種小城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展過程中所需要的資金只能采用“銀行貸款”的形式，常年累積之后，會使得團場呈現(xiàn)出高負債的發(fā)展狀態(tài)。

部分團場所處的位置偏遠，交通不發(fā)達，導(dǎo)致其在經(jīng)營發(fā)展過程中，無法采用招商引資的發(fā)展模式，只能依靠這種具有單一性特點的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來維持自身的經(jīng)營，甚至，有的團場無法保障自身的運行所需?？傊?，兵團團場的實際經(jīng)濟收入情況存在著明顯不樂觀問題。因此，針對這些團場的經(jīng)營發(fā)展，要結(jié)合地區(qū)的實際情況，進行政策的區(qū)別對待。

3.4? ?科學(xué)界定團場的“雙重事權(quán)”界限

首先，需要理順好團場機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位三者之間的關(guān)系，在對“事權(quán)”和“財權(quán)”進行合理劃分的基礎(chǔ)上，對那些納入兵團團場公共預(yù)算管理范圍中的事業(yè)單位，需要嚴格按照行政事業(yè)單位內(nèi)部制定的會計制度開展相關(guān)的會計核算;而針對那些納入兵團團場企業(yè)預(yù)算管理范圍中的事業(yè)單位，需要利用企業(yè)經(jīng)營發(fā)展過程中使用的會計準則來開展相關(guān)會計核算。同時，針對那些具有公益性質(zhì)和盈利性質(zhì)的事業(yè)單位，以及那些具有生產(chǎn)經(jīng)營和社會服務(wù)的企業(yè)，需要建立兩套賬目，并分別編制核算，以及分別開展公共預(yù)算和企業(yè)財務(wù)預(yù)算的管理工作和核算工作。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

綜上所述，“屯墾”在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中承擔(dān)著基本職能的作用，“戍邊”在國家政治軍事中肩負著基本職能的作用，兩者的建設(shè)發(fā)展使得我國兵團承擔(dān)著地方與國家的“雙重事權(quán)”責(zé)任。但是，兵團在先經(jīng)歷了“屯墾”，再經(jīng)歷“戍邊”之后，使得其性質(zhì)演變?yōu)橹醒胫睂倨髽I(yè)，同時，這種性質(zhì)也使得兵團無法具有財權(quán)，從而導(dǎo)致兵團在由“企業(yè)財務(wù)管理體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算管理體制”的改革發(fā)展過程中，仍舊存在明顯的“事權(quán)”與“財權(quán)”兩者之間不相匹配的問題，限制兵團的改革發(fā)展，影響著國家的安全穩(wěn)定，因此，要注重建立“事權(quán)”與“財權(quán)”兩者相互統(tǒng)一的財政管理體制，并且，兵團要積極探索獲得“財力”的基本途徑。

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