淺談中國應(yīng)急管理體制的變革與展望

丁榮嶸

[摘? ? 要] 新中國成立七十年以來，應(yīng)急管理體制一直處在變革中，在治理的體制、組織、機(jī)構(gòu)等方面都呈現(xiàn)出中國經(jīng)驗的典型性。文章將中國的應(yīng)急管理實踐分開五個階段進(jìn)行分析，在總結(jié)七十余年中國應(yīng)急管理經(jīng)驗的同時對未來提出展望，希望能為中國應(yīng)急管理體制建設(shè)提供思路。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理;體制改革;公共事件

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 083

[中圖分類號] D630? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2021）01- 0201- 02

0? ? ? 引? ? 言

了解中國應(yīng)急管理的體制的歷史變革，是優(yōu)化對應(yīng)急管理體制的路徑基礎(chǔ)。本文通過回顧自新中國成立以來各個歷史階段的應(yīng)急管理體系建設(shè)，對該體制建設(shè)進(jìn)行梳理，探討應(yīng)急管理體制的歷史變革，并對其未來發(fā)展提出展望。

1? ? ? 中國應(yīng)急管理體制變革

1.1? ?新中國成立之初至改革開放前（1949-1978）

新中國成立之初國家就遭遇了嚴(yán)重的災(zāi)荒，給當(dāng)時并不完備的應(yīng)急管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)，救災(zāi)減災(zāi)問題事關(guān)當(dāng)時的政權(quán)穩(wěn)定，救援工作具有較強(qiáng)的政治性，救災(zāi)關(guān)乎新民主主義政權(quán)的鞏固。同時，這一時期的救災(zāi)工作本著群眾路線的工作思路，延續(xù)著戰(zhàn)爭時期的革命傳統(tǒng)。

該階段主要以臨時性應(yīng)急指揮部的管理為主。比如1949年設(shè)立的中央防疫委員會，由周恩來總理擔(dān)任委員會主任，該機(jī)構(gòu)于3年后改稱愛國衛(wèi)生運動委員會;再如1969年設(shè)立的中央地震工作小組，同樣也是在3年后改組成國家地震局。且該階段的應(yīng)急管理機(jī)制主要以單災(zāi)種管理為主，針對特定災(zāi)種的管理具有單一性的特征。

此外，黨和政府包攬一切、生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒，政治上拒絕國際援助也是當(dāng)時的鮮明特征。從應(yīng)急效果看，唐山大地震對社會造成了巨大的損失，無法佐證該時期的體制效果。綜合來看，該階段處于單一災(zāi)種應(yīng)對、救援物資少、效率較低的時期。

1.2? ?改革開放至“SARS”事件前（1978-2003年）

改革開放以后，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)快速發(fā)展，生產(chǎn)安全事故以及各類自然災(zāi)害的頻發(fā)對以往分類管理的應(yīng)急管理體制提出了挑戰(zhàn)。為應(yīng)對突發(fā)事件，采用多頭管理并設(shè)置非常設(shè)機(jī)構(gòu)，來承擔(dān)應(yīng)對重特大突發(fā)公共事件的跨部門應(yīng)急協(xié)調(diào)職責(zé)和臨時處置職能。

北方大旱是改革開放政策開始實施之后中國面臨的第一個重大自然災(zāi)害，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于印發(fā)十三省、區(qū)生產(chǎn)救災(zāi)工作會議文件的通知》等救災(zāi)文件。由于當(dāng)時各種機(jī)制都被打亂甚至癱瘓，而這一系列通知的出臺，體現(xiàn)了黨中央對災(zāi)害應(yīng)對不斷探索和高度重視，措施的出臺也證明了救災(zāi)工作正在不斷恢復(fù)。

自然災(zāi)害方面，中央設(shè)立了旱災(zāi)、海洋、地震、氣象等相關(guān)研究機(jī)關(guān)，同時設(shè)有國家減災(zāi)委員會等機(jī)構(gòu)。事故災(zāi)難方面，中央成立了全國安全生產(chǎn)委員會。公共衛(wèi)生事件方面，1978年重新成立了中央愛國衛(wèi)生運動委員會，以防疫站建設(shè)為基點，并配備衛(wèi)生人員、基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等。直至1993年8月，“應(yīng)急管理”首次出現(xiàn)在官方文件中，“分類分級”的應(yīng)急管理模型初現(xiàn)，但仍存在機(jī)構(gòu)膨脹、效率較低的現(xiàn)象。整體來看，政府重視程度較高，處于低效探索的階段。

1.3? ?“SARS”事件至“一案三制”的完成（2003-2008年）

2003年之前的應(yīng)急管理體制是碎片化的，各個應(yīng)急部門的職責(zé)和相應(yīng)的資源相互分離，各部門、地區(qū)之間也缺少聯(lián)動性。2003年，“非典”疫情暴發(fā)，給中國公共衛(wèi)生體系乃至整個應(yīng)急體制敲響了警鐘，黨中央和政府首次明確指出政府要注重非常態(tài)管理。當(dāng)時，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)在各自部門內(nèi)部并依靠國務(wù)院的應(yīng)急決策，構(gòu)建應(yīng)急管理體制、安全管理體系與部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，成為這個時期的一個明顯特點。

“非典”事件給“一案三制”的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)。2003年成立應(yīng)急預(yù)案工作小組，“一案三制”工作的正式啟動。2004年，在國務(wù)院召開的應(yīng)急預(yù)案工作座談會中，把建設(shè)“一案三制”應(yīng)急管理體系作為本年度重點工作。2005年國務(wù)院要求各級政府成立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，同年國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室成立。2006年，應(yīng)急管理被列入“十一五規(guī)劃”;同年我黨明確指出要抓緊建立健全社會預(yù)警體系。2007年通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，完善了我國的應(yīng)急機(jī)制法律建設(shè)。

“一案三制”體系的基本建立，為部門機(jī)構(gòu)提供行動指標(biāo)。同時，建立和完善了應(yīng)對各類災(zāi)害的機(jī)制，為協(xié)調(diào)管理奠定基礎(chǔ)，由單一災(zāi)種應(yīng)對基本轉(zhuǎn)向了多災(zāi)種應(yīng)急管理，是中國應(yīng)急管理改革進(jìn)程中的里程碑。

1.4? ?“一案三制”至黨的十八大前夕（2008-2012年）

應(yīng)急聯(lián)動的初步建設(shè)和多災(zāi)種應(yīng)對的深入建設(shè)成為這一時期應(yīng)急管理的主要改革內(nèi)容。2008年，南方罕見冰凍雨雪災(zāi)害、汶川特大地震的發(fā)生仍讓我國應(yīng)急管理略顯局促，暴露了災(zāi)害預(yù)警和匹配物資等方面的不足。

2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革增加了社會管理服務(wù)職能140余項，目的在于切實維護(hù)群眾切身利益;同時在“三定”方案中也明顯增加了應(yīng)急管理方面的規(guī)定;2010年，中國救災(zāi)應(yīng)急裝備領(lǐng)域的首個國家級科技平臺成立。2011年，“ICL地震預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)”技術(shù)的首次成功預(yù)警，標(biāo)志著中國成為世界上第三個能夠提供地震預(yù)警的國家;2012年，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定：國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)地震應(yīng)急與救災(zāi)工作。

該階段的應(yīng)急管理工作在制度上更加趨向于向應(yīng)急聯(lián)動轉(zhuǎn)變，并且規(guī)定國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)牽頭進(jìn)行統(tǒng)一的管理，從國家政府層面提高應(yīng)急保障能力和救援力量，將原本分散的職能部門進(jìn)行整合，優(yōu)化信息傳達(dá)、物資調(diào)配、救援力量等各個方面。

1.5? ?黨的十八大至今（2012年）

中央國家安全委員會的設(shè)立和應(yīng)急管理部的成立是黨的十八大以來應(yīng)急管理建設(shè)中的兩個重大事件，具有十分重要的意義。該時間段的應(yīng)急管理建設(shè)內(nèi)容主要圍繞職能整合、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)高效的中心思想。

2013年，國家安全委員會的成立，由中共中央總書記出任主席，更加有利于提高國家在面臨各種安全危機(jī)時的能力，同時體現(xiàn)著黨中央對國家安全的高度重視和我國捍衛(wèi)國家安全的意志。2014年，全國人大常委會重新修訂了“史上最嚴(yán)”《安全生產(chǎn)法》;“總體國家安全觀”被寫入黨的十八屆四中全會決定。2015年，首次把社會力量納入政府規(guī)范中。2016年，《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》發(fā)布并實施，明確提出“兩個堅持”和“三個轉(zhuǎn)變”的治理理念。2017年，習(xí)總書記在黨的十九大報告中指出：要堅持總體國家安全觀。2018年3月，應(yīng)急管理部在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中成立。應(yīng)急管理部的成立將分散的機(jī)構(gòu)及職能整合起來，更有利于發(fā)揮黨中央統(tǒng)籌指導(dǎo)和地方政府主體協(xié)調(diào)相結(jié)合的作用，同時能夠提高專業(yè)救援能力，實現(xiàn)應(yīng)急救援力量的快速分配以及信息的有效整合，形成整合式管理大局。

黨的十九大之后，整體形成了以總體國家安全觀為導(dǎo)向的、國安委和應(yīng)急部為指導(dǎo)的、黨政同責(zé)的、相關(guān)部門及職責(zé)統(tǒng)一的整體性治理，實現(xiàn)了應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致的制度框架，向著更加專業(yè)化、常態(tài)化、全過程轉(zhuǎn)變。

2? ? ? 總結(jié)與展望

簡單回顧了新中國成立以來70多年里，中國應(yīng)急管理體制變革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，我國的應(yīng)急管理事業(yè)在治理體制、治理機(jī)制、治理機(jī)構(gòu)、治理理念上都有了更充足的經(jīng)驗。但伴隨著社會不斷發(fā)展和社會治理要求不斷提高，應(yīng)急管理體系仍需要進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。

2.1? ?經(jīng)驗總結(jié)

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國應(yīng)急管理體系中發(fā)揮了巨大的作用，尤其是在高度集中的政治體制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)更是發(fā)揮了核心作用。其次，應(yīng)急管理在實踐過程中逐漸擴(kuò)大領(lǐng)域，將災(zāi)前預(yù)防、救災(zāi)過程和災(zāi)后重建等工作聯(lián)系在一起，同時，隨著風(fēng)險意識的加強(qiáng)，常態(tài)化、風(fēng)險化解、災(zāi)后重建等工作也得到了重視，簡言之，對災(zāi)害管控進(jìn)行全過程的制度管理。最后，應(yīng)急管理的體制改革形成了一種適應(yīng)性的變革，從最初負(fù)責(zé)災(zāi)害救援的中央救災(zāi)委員會，到負(fù)責(zé)單一災(zāi)害的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，再到國家減災(zāi)委員會，再到國安委和應(yīng)急管理部。不難看出，科層機(jī)構(gòu)適應(yīng)性的調(diào)整一直以我國的特殊國情和應(yīng)急理念為基礎(chǔ)，由臨時性變得更加常態(tài)，由分散性變得更加統(tǒng)一。

2.2? ?展望

首先，應(yīng)在日常的應(yīng)急管理中把握一般規(guī)律，設(shè)計一套可以應(yīng)對不同類型突發(fā)事件的管理機(jī)制，尤其是在面對重特大突發(fā)事件時，可以規(guī)避傳統(tǒng)機(jī)制的不足，以機(jī)制的完善和能力的提升來推進(jìn)體制變革。其次，新中國成立以來的經(jīng)驗表明，單一的應(yīng)急體制難以滿足復(fù)雜的社會需求，所以發(fā)動來自企業(yè)、社會組織、公民的力量是十分有必要的，在黨和政府已經(jīng)完備好的大平臺上充分發(fā)揮各主體的協(xié)同力量，形成多主體治理的大趨勢。最后，要在體制建設(shè)中明確各部門職責(zé)問題，所以，需要為協(xié)作模式完善政策和法律保障，以避免政策不一、相互推諉以及權(quán)利義務(wù)不對等等問題。

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