城鎮化進程中失地農民的困惑與對策

黃小芳

轅門社區，位于漳浦縣綏安鎮中部，處縣城北郊，有轅門、舟市、水涵、塔頂、考湖5個自然村，2002年11月整合后劃為綏安工業開發區管轄，原村民委員會改為社區居民委員會，在城鎮化進程中，轅門社區轄區內耕地面積全部被綏安工業區征用，并實現土地轉型，轉為工業用地，進行招商引資。自此，轅門社區成為漳浦縣在城鎮化進程中唯一一個全民失地的社區。截至2020年末，全村戶籍戶數442戶，戶籍人口2068人，耕地被全部征用涉及人口2068人，常住人口約5056人，外來務工人口居多。被征地前，轅門社區主要產業為農業種植，其中甘蔗和果蔬種植居多。耕地被全部征用后，村民失去土地，失去原本以農業為主的可持續關鍵生計要素，被迫不得不調整生計方式，轉型適應城鎮化發展，但在轉型中卻面臨生活、就業、教育、養老帶來的困惑。

農民可耕地面積全部被征，生活轉型難

在城鄉分割的二元政策下，土地是農民生活保障的基本載體，它可以為農民提供基本生活保障和就業機會，有財產增值的功效，農民可以從土地上獲得最基本、最可靠的收入來源，農民依靠它維持生活、保證就業、應對未來養老和醫療意外等。當耕地全部被征收后，農民為維持生計，只能進行生活轉型，被征收的土地實現“農轉非”進行工業化發展，大多數農民可實現在就近企業務工，因所處環境處于城鎮化轉變發展，現在務工時期的家庭生活支出遠遠高于原本務農時期家庭的生活支出，但家庭收入并沒有實現增收，甚至有些因為個人長期務農，沒有務工技能，導致收入減少。城鎮化進程中的失地農民，生活轉型難，缺乏保障，后顧之憂大。

剩余勞動力增加，就業轉型難

耕地被征收后，社區中的勞動力人口有極小一部分人自行經商，一部分人在開發區附近企業就業，因為文化程度較低，大部分是初中及以下文化，90%以上的人沒有技術特長，難以適應激烈的市場經濟競爭需要，而就近企業能提供的非技術性或技術性較差的崗位有限，就業市場供過于求，大部分人只能從事一些低薪水、重體力的工作，如裝卸、建筑等重體力勞動，大部分女性失地農民只能在附近開發區企業當普工來維持家里的生活開支，失地農民從務農到務工的就業轉型難。

子女教育費用大，教育轉型難

在社區中，基本每戶失地農民都有供養子女上學的任務，學費已經成為家庭的一大經濟負擔。在農轉居之前，社區中孩子的教育與大部分鄉村教育一樣，單純供養上學即可，沒有輔導班可以上，沒有托管可以寄托，務農的工作特性也能滿足接送孩子上下學的時間安排，更多大一點的學生都能自行上下學。隨著社區城鎮化的快速發展，基于想給子女更好的教育，又有教育資源的情況下，家長無形中加大對子女教育的投資，截止2020年末，轅門社區有培訓機構8家，主要針對小學、初中的教育輔導及課外興趣培養，每學期平均收費1300元左右，一個孩子平均兩個課外培訓，加上暑假，一年三個學期，一年一個孩子的人均課外教育支出需7800元，因為就業上的轉型，大部分家長已無法接送子女上下學，且城鎮化快速推進發展下，社區外來人口多，交通變得復雜，家長也不放心讓孩子自行上下學，一部分家長迫于無奈，只能讓孩子寄午托或者全托，午托人均收費600元/月，全托人均收費900元/月。城鎮化轉型中，家庭全年用于孩子的教育支出大幅度增加，僅依靠從事一些非技術性或技術性較差的低收入工作已難以支撐家庭教育支出，實現教育轉型難。

社會保障低，養老轉型難

失地農民的身份也發生了巨大變化，不再屬于農民，但也難以享受城市居民的社會保障待遇，他們當中的大部分人還是只能加入“新農合”，獲得“新農保”，養老、醫療等社會保障得不到解決。現轅門社區60歲以上居民可享受失地養老保險300元，另外還有128元的農村養老保險，每月合計可享受政府保障養老金428元，養老保障遠不能滿足生存需要，城鎮化下失去土地保障的老人養老轉型難。

土地征用補償費偏低

轅門社區在土地征用補償上，仍然采取的是較為普遍的對農民永久性一次性補償的傳統方式。從1993年開始至2016年全部結束，土地賠償金從原來的0.8萬元/每畝，到現在的4萬元/每畝，大面積的土地征用在2008-2009年，土地賠償金2.8萬元/每畝，截止2016年末，戶均取得賠償金10萬元左右，土地補償費用偏低，僅能維持家庭一小段生活的支出。而土地征用后產生的巨大經濟效益則與失地農民無關，利益分配不合理，很容易導致農民心理失衡。

戶籍管理政策存在差異

“農轉非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，現行政策逐步向“三農”傾斜。農村農民戶口和城鎮居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮化的“農轉非”正逐漸失去魅力。農民“農轉非”之后，享受醫療保險的變化、失去危房改造政策的享受以及失去對土地的惠農補貼等，加大了失地農民后顧之憂，對于失地農民身份認定和戶籍管理政策方面也沒有制定針對性的制度，無法有效解決當前存在的問題。

安置面臨諸多難題

很多地區在進行征地之前，對于如何進行失地農民安置缺乏長遠的規劃和安排，很多時候都是本著先征地、再安置原則來進行，導致就業安置工作滯后，很多工作沒有做預案。同時，就業安置部門對于失地農民的情況沒有進行深入的調研，就業安置方案脫離農民自身實際，同時也與農民個人的心理預期存在較大的落差，導致失地農民在心理上也難以接受。再次，失地農民年齡偏大、文化素質和技能偏低，這在用工企業機構改革中，首批被列為精簡對象，因而失地農民就業回流率很高。

不斷強化失地農民的就業技能培訓

當前隨著企業技術轉型、人才轉型的影響，可提供給失地農民的就業崗位也逐漸減少，如果失地農民沒有一技之長，缺乏自我就業的能力，則很難會收到長遠的效果。一是從思想上消除失地農民等靠要的思想，激發他們進行創業活動、積極進行就業的心理熱情，通過典型引領等方式，讓失地農民樹立就業信心。二是強化就業技能培訓，在技能培訓上不能一刀切，而要充分結合他們自身的實際特點和心理預期，比如青年可以進行復雜一些的技能培訓，而對于婦女則可以更多進行一些手工加工類的技能培訓等等，保證就業技能培訓取得扎實效果。三是為失地農民提供一部分啟動資金，特別是對于那些進行創業的群體來講，可以嘗試提供小額無息貸款。四是因地制宜，結合當地的產業特點，開拓農民就業崗位與就業方式的多樣化，為失地農民提供更多的就業機會。

逐步建立失地農民社會保障體系

需要看到的是，在失地農民的群體中，除了一部分青壯年勞動力之外，還有相當一部分屬于老年人，他們失去了勞動能力，或者是因病失去勞動能力的群體，這部分人員無法通過就業培訓解決自身的生活困難，對此，必須通過社會就業保障進行兜底解決。首先，應以政府為主導建立失地農民養老保險專項基金，保障失地農民養老資金來源。第二，要完善養老保險配套制度，根據地區經濟發展和失地農民養老需求，建立多形式的養老保險體系。第三，優化地區發展機構，大力發展服務也，增加就業機會，增加失地農民工資性收入。第四，加大政府養老保障的宣傳，轉變養老理念，讓失地農民從思想上接受新型的養老保險制度，享受城鎮化進程中經濟發展的共同成果。

切實保障失地農民的正當權利

失地農民在身份上處于一種較為尷尬的境地，既不屬于農民，也不屬于城市居民，這對他們無論在物質上還是心理上都會帶來加大的壓力，特別是在融入城市過程中，很容易出現各種問題，需要相關部門持續關注失地農民，切實保障他們的權利。一方面，在規范征地行為，杜絕野蠻粗暴執法，切實通過法律途徑解決征地過程中出現的利益糾紛問題，保障失地農民合法權益。另一方面，在失地農民融入城市的過程中，政府要適當提供一系列的保障措施，比如法律援助、就業援助、醫療援助等等，幫助失地農民度過自身轉型的困難時期，更好地開始新的生活。

合理配置土地資源

隨著我國法律體系的逐漸完備，對于農村土地征地補償等相關問題已經比較明確，但是在實際執行過程中，特別是一些地區和城市為了自身經濟發展方面的需求，在行政過程中還存在一定的違規行為，導致農民的合理權益無法得到有效保護。對此，一要強化對土地征地使用的審批，要本著保護農民合法權益和經濟發展并重的原則來審慎實施，合理合規合法地實施土地征用，杜絕違規行為，更不能野蠻征地。二要切實制定安置保障規劃，在實施征地工程之前，就要對失地農民的安置進行科學合理的研究和規劃，從土地補償、就業安置、社保安置、社會救助等多個層面綜合實施，確保農民失地后能夠融入社會，保持社會平穩。三要創新征用補償形式，在一次性永久補償基礎上，要努力嘗試引導農民利用土地入股等方式，讓農民分享土地收益成果，保障農民利益。

（福建漳浦縣統計局）

參考文獻：

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