城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的困惑與對策

黃小芳

轅門社區(qū)，位于漳浦縣綏安鎮(zhèn)中部，處縣城北郊，有轅門、舟市、水涵、塔頂、考湖5個自然村，2002年11月整合后劃為綏安工業(yè)開發(fā)區(qū)管轄，原村民委員會改為社區(qū)居民委員會，在城鎮(zhèn)化進程中，轅門社區(qū)轄區(qū)內(nèi)耕地面積全部被綏安工業(yè)區(qū)征用，并實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，進行招商引資。自此，轅門社區(qū)成為漳浦縣在城鎮(zhèn)化進程中唯一一個全民失地的社區(qū)。截至2020年末，全村戶籍戶數(shù)442戶，戶籍人口2068人，耕地被全部征用涉及人口2068人，常住人口約5056人，外來務工人口居多。被征地前，轅門社區(qū)主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)種植，其中甘蔗和果蔬種植居多。耕地被全部征用后，村民失去土地，失去原本以農(nóng)業(yè)為主的可持續(xù)關(guān)鍵生計要素，被迫不得不調(diào)整生計方式，轉(zhuǎn)型適應城鎮(zhèn)化發(fā)展，但在轉(zhuǎn)型中卻面臨生活、就業(yè)、教育、養(yǎng)老帶來的困惑。

農(nóng)民可耕地面積全部被征，生活轉(zhuǎn)型難

在城鄉(xiāng)分割的二元政策下，土地是農(nóng)民生活保障的基本載體，它可以為農(nóng)民提供基本生活保障和就業(yè)機會，有財產(chǎn)增值的功效，農(nóng)民可以從土地上獲得最基本、最可靠的收入來源，農(nóng)民依靠它維持生活、保證就業(yè)、應對未來養(yǎng)老和醫(yī)療意外等。當耕地全部被征收后，農(nóng)民為維持生計，只能進行生活轉(zhuǎn)型，被征收的土地實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進行工業(yè)化發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)民可實現(xiàn)在就近企業(yè)務工，因所處環(huán)境處于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變發(fā)展，現(xiàn)在務工時期的家庭生活支出遠遠高于原本務農(nóng)時期家庭的生活支出，但家庭收入并沒有實現(xiàn)增收，甚至有些因為個人長期務農(nóng)，沒有務工技能，導致收入減少。城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民，生活轉(zhuǎn)型難，缺乏保障，后顧之憂大。

剩余勞動力增加，就業(yè)轉(zhuǎn)型難

耕地被征收后，社區(qū)中的勞動力人口有極小一部分人自行經(jīng)商，一部分人在開發(fā)區(qū)附近企業(yè)就業(yè)，因為文化程度較低，大部分是初中及以下文化，90%以上的人沒有技術(shù)特長，難以適應激烈的市場經(jīng)濟競爭需要，而就近企業(yè)能提供的非技術(shù)性或技術(shù)性較差的崗位有限，就業(yè)市場供過于求，大部分人只能從事一些低薪水、重體力的工作，如裝卸、建筑等重體力勞動，大部分女性失地農(nóng)民只能在附近開發(fā)區(qū)企業(yè)當普工來維持家里的生活開支，失地農(nóng)民從務農(nóng)到務工的就業(yè)轉(zhuǎn)型難。

子女教育費用大，教育轉(zhuǎn)型難

在社區(qū)中，基本每戶失地農(nóng)民都有供養(yǎng)子女上學的任務，學費已經(jīng)成為家庭的一大經(jīng)濟負擔。在農(nóng)轉(zhuǎn)居之前，社區(qū)中孩子的教育與大部分鄉(xiāng)村教育一樣，單純供養(yǎng)上學即可，沒有輔導班可以上，沒有托管可以寄托，務農(nóng)的工作特性也能滿足接送孩子上下學的時間安排，更多大一點的學生都能自行上下學。隨著社區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，基于想給子女更好的教育，又有教育資源的情況下，家長無形中加大對子女教育的投資，截止2020年末，轅門社區(qū)有培訓機構(gòu)8家，主要針對小學、初中的教育輔導及課外興趣培養(yǎng)，每學期平均收費1300元左右，一個孩子平均兩個課外培訓，加上暑假，一年三個學期，一年一個孩子的人均課外教育支出需7800元，因為就業(yè)上的轉(zhuǎn)型，大部分家長已無法接送子女上下學，且城鎮(zhèn)化快速推進發(fā)展下，社區(qū)外來人口多，交通變得復雜，家長也不放心讓孩子自行上下學，一部分家長迫于無奈，只能讓孩子寄午托或者全托，午托人均收費600元/月，全托人均收費900元/月。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中，家庭全年用于孩子的教育支出大幅度增加，僅依靠從事一些非技術(shù)性或技術(shù)性較差的低收入工作已難以支撐家庭教育支出，實現(xiàn)教育轉(zhuǎn)型難。

社會保障低，養(yǎng)老轉(zhuǎn)型難

失地農(nóng)民的身份也發(fā)生了巨大變化，不再屬于農(nóng)民，但也難以享受城市居民的社會保障待遇，他們當中的大部分人還是只能加入“新農(nóng)合”，獲得“新農(nóng)保”，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障得不到解決。現(xiàn)轅門社區(qū)60歲以上居民可享受失地養(yǎng)老保險300元，另外還有128元的農(nóng)村養(yǎng)老保險，每月合計可享受政府保障養(yǎng)老金428元，養(yǎng)老保障遠不能滿足生存需要，城鎮(zhèn)化下失去土地保障的老人養(yǎng)老轉(zhuǎn)型難。

土地征用補償費偏低

轅門社區(qū)在土地征用補償上，仍然采取的是較為普遍的對農(nóng)民永久性一次性補償?shù)膫鹘y(tǒng)方式。從1993年開始至2016年全部結(jié)束，土地賠償金從原來的0.8萬元/每畝，到現(xiàn)在的4萬元/每畝，大面積的土地征用在2008-2009年，土地賠償金2.8萬元/每畝，截止2016年末，戶均取得賠償金10萬元左右，土地補償費用偏低，僅能維持家庭一小段生活的支出。而土地征用后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟效益則與失地農(nóng)民無關(guān)，利益分配不合理，很容易導致農(nóng)民心理失衡。

戶籍管理政策存在差異

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行政策逐步向“三農(nóng)”傾斜。農(nóng)村農(nóng)民戶口和城鎮(zhèn)居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮(zhèn)化的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”正逐漸失去魅力。農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后，享受醫(yī)療保險的變化、失去危房改造政策的享受以及失去對土地的惠農(nóng)補貼等，加大了失地農(nóng)民后顧之憂，對于失地農(nóng)民身份認定和戶籍管理政策方面也沒有制定針對性的制度，無法有效解決當前存在的問題。

安置面臨諸多難題

很多地區(qū)在進行征地之前，對于如何進行失地農(nóng)民安置缺乏長遠的規(guī)劃和安排，很多時候都是本著先征地、再安置原則來進行，導致就業(yè)安置工作滯后，很多工作沒有做預案。同時，就業(yè)安置部門對于失地農(nóng)民的情況沒有進行深入的調(diào)研，就業(yè)安置方案脫離農(nóng)民自身實際，同時也與農(nóng)民個人的心理預期存在較大的落差，導致失地農(nóng)民在心理上也難以接受。再次，失地農(nóng)民年齡偏大、文化素質(zhì)和技能偏低，這在用工企業(yè)機構(gòu)改革中，首批被列為精簡對象，因而失地農(nóng)民就業(yè)回流率很高。

不斷強化失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓

當前隨著企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)型、人才轉(zhuǎn)型的影響，可提供給失地農(nóng)民的就業(yè)崗位也逐漸減少，如果失地農(nóng)民沒有一技之長，缺乏自我就業(yè)的能力，則很難會收到長遠的效果。一是從思想上消除失地農(nóng)民等靠要的思想，激發(fā)他們進行創(chuàng)業(yè)活動、積極進行就業(yè)的心理熱情，通過典型引領(lǐng)等方式，讓失地農(nóng)民樹立就業(yè)信心。二是強化就業(yè)技能培訓，在技能培訓上不能一刀切，而要充分結(jié)合他們自身的實際特點和心理預期，比如青年可以進行復雜一些的技能培訓，而對于婦女則可以更多進行一些手工加工類的技能培訓等等，保證就業(yè)技能培訓取得扎實效果。三是為失地農(nóng)民提供一部分啟動資金，特別是對于那些進行創(chuàng)業(yè)的群體來講，可以嘗試提供小額無息貸款。四是因地制宜，結(jié)合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點，開拓農(nóng)民就業(yè)崗位與就業(yè)方式的多樣化，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會。

逐步建立失地農(nóng)民社會保障體系

需要看到的是，在失地農(nóng)民的群體中，除了一部分青壯年勞動力之外，還有相當一部分屬于老年人，他們失去了勞動能力，或者是因病失去勞動能力的群體，這部分人員無法通過就業(yè)培訓解決自身的生活困難，對此，必須通過社會就業(yè)保障進行兜底解決。首先，應以政府為主導建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項基金，保障失地農(nóng)民養(yǎng)老資金來源。第二，要完善養(yǎng)老保險配套制度，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和失地農(nóng)民養(yǎng)老需求，建立多形式的養(yǎng)老保險體系。第三，優(yōu)化地區(qū)發(fā)展機構(gòu)，大力發(fā)展服務也，增加就業(yè)機會，增加失地農(nóng)民工資性收入。第四，加大政府養(yǎng)老保障的宣傳，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老理念，讓失地農(nóng)民從思想上接受新型的養(yǎng)老保險制度，享受城鎮(zhèn)化進程中經(jīng)濟發(fā)展的共同成果。

切實保障失地農(nóng)民的正當權(quán)利

失地農(nóng)民在身份上處于一種較為尷尬的境地，既不屬于農(nóng)民，也不屬于城市居民，這對他們無論在物質(zhì)上還是心理上都會帶來加大的壓力，特別是在融入城市過程中，很容易出現(xiàn)各種問題，需要相關(guān)部門持續(xù)關(guān)注失地農(nóng)民，切實保障他們的權(quán)利。一方面，在規(guī)范征地行為，杜絕野蠻粗暴執(zhí)法，切實通過法律途徑解決征地過程中出現(xiàn)的利益糾紛問題，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益。另一方面，在失地農(nóng)民融入城市的過程中，政府要適當提供一系列的保障措施，比如法律援助、就業(yè)援助、醫(yī)療援助等等，幫助失地農(nóng)民度過自身轉(zhuǎn)型的困難時期，更好地開始新的生活。

合理配置土地資源

隨著我國法律體系的逐漸完備，對于農(nóng)村土地征地補償?shù)认嚓P(guān)問題已經(jīng)比較明確，但是在實際執(zhí)行過程中，特別是一些地區(qū)和城市為了自身經(jīng)濟發(fā)展方面的需求，在行政過程中還存在一定的違規(guī)行為，導致農(nóng)民的合理權(quán)益無法得到有效保護。對此，一要強化對土地征地使用的審批，要本著保護農(nóng)民合法權(quán)益和經(jīng)濟發(fā)展并重的原則來審慎實施，合理合規(guī)合法地實施土地征用，杜絕違規(guī)行為，更不能野蠻征地。二要切實制定安置保障規(guī)劃，在實施征地工程之前，就要對失地農(nóng)民的安置進行科學合理的研究和規(guī)劃，從土地補償、就業(yè)安置、社保安置、社會救助等多個層面綜合實施，確保農(nóng)民失地后能夠融入社會，保持社會平穩(wěn)。三要創(chuàng)新征用補償形式，在一次性永久補償基礎(chǔ)上，要努力嘗試引導農(nóng)民利用土地入股等方式，讓農(nóng)民分享土地收益成果，保障農(nóng)民利益。

（福建漳浦縣統(tǒng)計局）

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