基于全生命周期績效評價的PPP項目管理

原曉霞

2018年，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，該意見明確我國力爭用3年-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。PPP項目全生命周期績效管理主要包括前期績效目標管理、建設期績效管理、運營期績效管理和移交期項目后評價，周期相聯、滾動循環是PPP項目績效管理體系的主要結構特征。PPP項目全生命周期績效的實施是項目實施過程中風險和收益分配的核心。社會資本方作為PPP合同的履約方，必須對PPP項目全生命周期的績效管理有全面、深入地認識，政府也要平衡資本方的利益和項目成果，規范PPP項目全生命周期績效管理工作，明確參與主體、內容要求、工作程序等要素，統一實施機構、項目公司、社會資本各方績效評價管理的指標體系和制度標準。同時，也要全面梳理績效管理全過程各環節工作內容和程序，推動PPP項目的提質增效。本文基于全生命周期管理角度構建PPP項目績效管理體系，并分析體系結構和內在邏輯關系，對PPP項目評價管理的各個階段展開論述，并引入真實案例，以供相關人員參考。

PPP項目管理績效評價體系是在對PPP項目進行評價時，從整體出發，專注績效管理的角度，涵蓋了PPP項目的全生命周期的系統性評價體系。在PPP項目實施過程中，貫穿了PPP項目全生命周期，并及時、準確、客觀地反饋項目信息，確?？冃гu價各環節順利開展，為政府和社會資本雙方參與PPP項目的合作達成保駕護航。PPP績效評價體系的確立，對PPP項目全生命周期的政策風險、財務風險、操作風險或現金流風險進行全方位無盲點識別，體現制定風險防范措施來保障PPP項目安全推進的控制策略。

PPP項目管理績效評價體系的界定

PPP項目管理績效評價體系具有科學性、完整性、動態性、公平性和高效性的特征，是界定該體系的標志。

1.科學性。PPP項目的全生命周期一般來說包括五個階段，分別是識別階段、準備階段、采購階段、執行階段、移交階段。在前期識別階段和準備階段就要科學評估、科學立項，利用相關專業技術進行考察，這些都是必不可少的科學合理地考察可行性的過程。

2.完整性。評價的完整性有兩層意思，第一是評價的方面要全面，既要符合社會和經濟效益，又要顧全大局，照顧各方利益，還要審查對環境的友好度和是否有利于可持續發展；第二是PPP項目管理績效評價要完整地評價全生命周期，實現項目實施各個階段的全覆蓋，對每個階段進行及時、持續、客觀地評價，同時，評價體系的完整性也使得最終評價結果更加科學。

3.動態性。PPP項目管理績效評價的各個階段并不是相互孤立地存在，而是一個連續的、動態的、整體的體系。其一是因為PPP項目相比傳統項目來說涉及多方利益關系，所以它的績效評價也與傳統的評價體系不同；其二是因為PPP項目有較多不確定因素，在進程中隨時都會有意外發生，這就需要動態評價的存在來及時地對各個階段出現的狀況做出反饋并提出建議或采取措施，從而完善PPP項目管理績效評價細則，保障PPP項目的順利進行。

4.公平性和高效性。由于PPP模式的優越性，在預算一定的前提下，可以達到更高的效率。高效率既體現在社會出資方在項目執行階段的高效率，又體現在政府部門主導的績效考察工作的高效性。但是，雙方在PPP項目的實施中出于各自的利益有著不同的出發點。政府部門的側重點是項目的社會效益如何，而社會出資方的側重點是工期、成本等實際問題。在雙方矛盾的立場中，PPP項目管理績效評價體系的優點就是在保證雙方都在高效運行的同時，就雙方利益展開利益分配，調和矛盾，維護公平性，這樣一來就兼顧了高效性和公平性。

PPP項目管理績效評價體系結構

PPP項目績效管理是一項龐大的系統工程，評價其基本結構從縱向可以分為四個步驟：績效計劃、績效管理實施、績效評估、績效反饋和應用[3]。這四個步驟有條不紊地進行，一個階段績效管理結束，下一個階段開始，四個步驟在每個階段重復，周而復始，建立了完整的閉環體系，保證了PPP項目管理績效評價體系的持續提升。

制定PPP項目管理績效評價計劃是PPP項目管理績效評價體系結構的首要步驟。制定過程中，需要PPP項目利益相關的各方通過溝通討論來確定評價目標以及工作流程，下文將要提到的PPP項目管理績效評價指標的確立和評價路線的確立就是在這一步驟中確定下來。

績效管理實施貫穿了PPP項目管理績效評價的全過程，它直接關系到績效計劃的完成情況?？冃Ч芾韺嵤┑墓ぷ骱诵氖鞘占c錄入PPP項目數據，并充當績效溝通的橋梁。采取的方法有但不限于翻閱賬目記錄、實施現場綜合評價、調查問卷等，來落實好績效管理實施工作和各部門職責，保證收集到的數據的真實有效性以及保持溝通的高效率，保持績效評價的客觀性，對于一些不可避免帶有主觀色彩的判斷，比如說滿意度評價等，要加大樣本數量和豐富樣本覆蓋，貫徹隨機原則，從而科學地統計和處理主觀數據，保持整體實施的客觀性。

績效評估是PPP項目績效管理的中心環節，是績效管理過程中最重要和具有一定難度的階段，這是因為PPP項目績效計劃實施的有效性只能通過績效評估與評價來表達。具體步驟包括績效評價關鍵指標的制定、評價對象和方法的選擇、評價活動的開展和評價數據的處理與利用。

PPP項目管理績效評價是周期性的，銜接PPP項目管理績效評價周期終點和下一個循環起點的就是績效反饋與應用。在績效周期結束時，由評價主體或委托外來專家根據預先設定的關鍵績效指標，對PPP項目管理績效目標的完成情況進行評價，這就是承上作用；對評價結果如實反饋，并根據評價結果進行相應的獎懲措施，回顧和反思以提高PPP項目下一階段的績效結果，這就是啟下的作用。

PPP項目管理績效評價指標

在PPP項目績效評價實施中，指標體系的設計是績效評價的核心和難點。一個完整的評價指標體系不僅包括指標框架，還包括指標權重和評價標準。由于不同的 PPP 項目具有不同的功能目標和反映目標要求的不同技術特征，項目績效評價指標體系應能反映所提供的功能和服務目標，特別是項目目標績效評價和對項目公司的工作績效管理的評價。項目公司的工作績效主要包括施工質量標準、工程進度、日常運維狀況、公眾滿意度等的管理評價，如果出現不合規現象和未能如期交工等問題可以通過違約金機制進行處理。這樣評價的結果才能更好地反映與項目實際完成情況和真實服務績效相匹配的投資回報。PPP項目管理績效評價目前在實踐中存在差異，這是主觀因素導致的。因此，需要政府相關部門針對不同行業出臺PPP項目評估指南，逐步規范PPP項目管理績效評價，促進PPP項目順利實施。

目前，大部分PPP項目以工程建設項目為主，工程建設和社會資金實行采購雙標合一的招標方式確定項目中標人，因此建設期業績評價打分規則的著重點就是PPP項目的建設情況，此階段的指標一般包括質量、工期、成本、安全、環保、人力管理、數據管理、社會影響等。

運營階段側重于項目運營屬性，因此該階段的績效評價評分規則一般會根據運營指標（運營效率、盈利能力、財務指標等）、服務質量（維護狀態、日常狀態等）、安全運行和環境指標、公眾滿意度（投訴率）等方面的考慮。移交時，政府方面希望項目公司移交的資產是可以直接使用的良好狀態。一般在移交過程中，會從資產狀況、經營指標、財務指標等方面設置績效評價規則。

PPP項目績效評價體系中還應有創新成長性指標，包括了創新性評價和成長性評價。創新性評價主要表征了在PPP項目實施過程中的民營部門、公共部門的科研水平和開發投資水平，與PPP項目公司的融資創新能力也有一定關系。后者主要體現在PPP項目所有利益相關方繼續合作的意愿，以及項目的社會效益，是否提高了公眾生活質量，對環境的友好度、對經濟的影響。創新成長性指標的主要是為了加強對項目公司創新發展能力的評價，挖掘專業優勢，提高公共服務水平。因此，在設定指標時，可以根據職業發展計劃、福利促進計劃、工作效率、人員能否勝任、各利益相關方滿意度、環境保護能力等幾個方面進行。

PPP項目全生命周期管理的各個階段和環節緊密關聯，相互支撐，相互印證。PPP項目的五個階段依次串聯、合為一體，以明確的績效成果作為每個階段完成的標志。上一階段的績效評價結果影響和指導下個階段的工作，下個階段的工程的改善和實現確認了上一階段的指導和成果。

全生命周期績效評價的基本原理

績效評價評估，是基于項目設定的績效目標，從項目投資、實施、運行、過程控制、結果和影響等方面，采用科學合理的績效評價指標和評價方法，評估項目的效益。

通常，PPP實施機構與主管部門一起，在規定時間對PPP項目的績效進行評價，得出績效評價結果，根據結果去進行項目收益在項目公司中的分配。

基于全生命周期績效評價的PPP項目管理過程

PPP項目只有在運營時才能具備提供公共服務的條件，要實現PPP的目標必須通過項目的運營。定期的績效評價很必要，大概三年一次，對項目整體情況進行評價，評價時要總結項目的運行情況，并根據評價結果對預算進行調整。評價指標分別與項目管理、項目產出、項目效果、可持續性、成果應用等相關，分別針對“政策”、“政府”、“項目自身”、“相關者”等進行量化性評估，并分析性質，找出平時難以發現的隱患，并提出針對性措施，通常會調整預算或者申請歸檔等，評價過程應包括：評價計劃、數據收集整理、評價分析、評價報告、結果申請（含預算調整）、檔案管理等。

基于全生命周期績效評價的措施

PPP項目管理績效的常態化主要評價項目公司的日常經營和管理效果。

項目公司根據簽訂好的PPP項目合同及其附件，履行相關承諾，保證目標能夠達到合同和國家相關規定的標準；保持良好的外部關系，注重管理方式的改革，對于制度層面的內容要嚴格落實執行；接受公司各級管理部門的管理；接受公司管理部門、人事部門、評價部門的評價，積極應對領導班子的檢查；根據投資責任合同及其附件、其他協議等履行法人職責和義務。

項目簡介

該項目是某市新建高鐵站專線改建PPP項目，高速公路總長約25.2千米，其中包括大橋1685米/5座，中型橋146米/2座，互通式立交橋3座，項目總投資約20億元，項目合作共計17.5年（建設期2.5年，運營維護期15年）。PPP項目是由政府付費，費用分為可用性服務費和運維績效服務費。

項目建設階段管理

依據公路工程技術標準、公路橋涵施工技術規范、公路路基施工技術規范、公路鋼筋混凝土及預應力混凝土橋設計規范等技術規范，配備PPP項目經理部，兼職全生命周期績效評價工作，并下設職能部門，統籌安排項目工程。

社會資本方依據“績效評價”目標，制定切實可行的項目建設計劃，招聘足夠的施工人員，配備好機械設備并購置施工材料。在PPP項目經理部的督導之下，并落實全生命周期的績效評價工作，取得階段性成果。

項目運營階段及移交階段的管理計劃

在項目運營階段，需要讓社會公眾也一同參與，進行滿意度及使用體驗的打分，在績效考核指標體系應用過程中，由第三方獨立機構進行客觀評價，并定期將評價和衡量情況報告給項目實施機構及財政局。實施機構需要對預先設定的指標進行定期評估，并在指標的評價目標完成后，及時更新指標，或者從其他方面設計和完善新的指標。

在項目移交階段，要求移交前對項目資產進行評估，以確定擬移交的資產狀況，社會資本方要提前對道路進行徹底檢查維修以確保能達到預定的移交標準。實施機構對項目實施過程中運營指標、財務指標等進行匯總，確保資產收回后能繼續高效運營。

案例的實施與對策

該案例實施與管理的過程采用項目經理負責制。總公司責任方制定項目實施公司的部門情況、人員配備和崗位，制定好之后，由項目總經理牽頭項目公司的設立。根據PPP項目管理體制的規定，項目公司的監督層級設有股東大會、董事會、監事會。在人員配置方面，綜合考慮投資規模、創新性、工期長短、征地拆遷難度、施工難度、管理復雜性等因素，項目人數定為10人。

根據項目的類型和風險分擔計劃，政府通常支付基于項目的一個或多個要素，如可用性、使用時長等。無論可用性支付還是績效支付，都是符合PPP項目回報機制的。在目前的“可用性支付+運營和維護績效支付”的模式下，在工程竣工并驗收合格，實用性評價指標都滿足要求后，政府將參照建設期績效評價結果按照協議規定確定項目建設成本，并在項目運營期平滑支付。反之，如果建設期績效評價不合格的，將會造成建設期違約，并影響項目運營期可用性支付的金額的減少以及運營費用的增加，從全生命周期的角度來看，實際上不利于項目公司對PPP項目的管理，不能獲得預期的回報利潤。因此從項目整體的效益出發，項目公司應從項目全生命周期的角度考慮進行項目管理。

本文通過對PPP項目管理績效評價體系進行研究，結合項目全生命周期的評價管理模式，使得社會出資方作為PPP合同的責任方，必須主動加深對PPP項目全生命周期的績效管理的認識，并及時對PPP項目管理體系進行調整，優化完善PPP項目的管理。政府方也要履行自己的責任，重視社會資本方的利益，保證驗收后應有的效益，起到考察、驗收、監督、管理的作用。

（北京中金萬瑞工程咨詢有限公司）

參考文獻：

[1]穆智瓊，鄭磊，程言美.PPP項目績效考核體系研究[J].工程管理學報，2019，33（5）：57-61.

[2]楊寶昆，劉芳.PPP項目全生命周期績效管理研究[J].工程經濟，2018，28（03）：23-30.

[3]張麗君.PPP項目績效考核體系的優化策略分析[J].中國物流與采購，2020（13）：43-44.