基于DSR框架下中國(guó)水權(quán)制度及政策指向分析

劉子豪，譚 剛，劉新平，鄒 瑜

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

0 引 言

在城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)的背景下，我國(guó)頻發(fā)水利災(zāi)害，同時(shí)存在水資源產(chǎn)權(quán)不清、水資源配置不合理、水資源紅線(xiàn)堅(jiān)守不牢等問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上表示：要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，保護(hù)生態(tài)環(huán)境既要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要干在當(dāng)下。因此，推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)與研究是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重大任務(wù)之一。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，水權(quán)制度從機(jī)制上倒逼區(qū)域和取用水戶(hù)通過(guò)交易水權(quán)來(lái)保證用水需求；在生態(tài)文明方面，明確生態(tài)水權(quán)為生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造了可能[1,2]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)水權(quán)制度建設(shè)的研究目前還處于初級(jí)探索階段，水權(quán)制度是現(xiàn)代水資源管理的基本制度，包括水資源開(kāi)發(fā)、利用、管理、配置、節(jié)約和保護(hù)等各個(gè)方面[3-9]。在水權(quán)制度建設(shè)方面有學(xué)者通過(guò)歸納總結(jié)我國(guó)各地區(qū)現(xiàn)階段的水權(quán)制度實(shí)施情況，提出利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置、處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系、對(duì)水權(quán)行為進(jìn)行規(guī)范等意見(jiàn)[10]。代表性的研究包括以下3個(gè)方面：一是水權(quán)分配制度研究，通過(guò)構(gòu)建理論模型的方法建立水權(quán)分配指標(biāo)體系，依據(jù)不同原則分配水權(quán)水量以提升水資源管理水平[11-13]。二是水權(quán)確權(quán)登記制度研究，提出必須通過(guò)對(duì)水資源等自然資源界定產(chǎn)權(quán)范圍來(lái)制定相應(yīng)的制度，以實(shí)現(xiàn)更高程度的市場(chǎng)化水資源配置[14,15]。三是取水權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度研究，在2000年水權(quán)交易興起后，研究成果包括水價(jià)制度研究、水權(quán)交易模式研究和水權(quán)市場(chǎng)研究等[16-19]。

1 資料來(lái)源與研究框架

1.1 資料來(lái)源

本文所選取相關(guān)政策文獻(xiàn)均來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)資料文本，由于水資源的政策文本數(shù)量較多，相關(guān)地區(qū)產(chǎn)業(yè)均有發(fā)布，因此選取在中國(guó)政府網(wǎng)、中國(guó)水利網(wǎng)、中國(guó)水網(wǎng)、水利部、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等相關(guān)權(quán)威行業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)站收集文本數(shù)據(jù)。并結(jié)合水權(quán)制度概念與研究所需內(nèi)容，對(duì)“水權(quán)制度”、“水利設(shè)施”、“水權(quán)確權(quán)”、“水利發(fā)展”、“節(jié)水農(nóng)業(yè)”、“生態(tài)改革”、“水權(quán)分配”、“水權(quán)交易”、“環(huán)境保護(hù)”、“農(nóng)業(yè)水價(jià)”等關(guān)鍵主題詞進(jìn)行檢索，為保證研究主題選取的準(zhǔn)確性、代表性，達(dá)到預(yù)期的研究效果，政策文獻(xiàn)均按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行初步整理和篩選：①選取與水權(quán)制度相關(guān)概念的水資源政策文件；②發(fā)文單位為中國(guó)中央政府以及國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；③政策類(lèi)型主要為法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、通知公告、規(guī)劃等規(guī)范性且現(xiàn)行有效的政策文件。最終通過(guò)剔除重復(fù)政策文本梳理出有效政策樣本46份。具體政策文本如表1。

表1 我國(guó)涉及水權(quán)制度政策文本構(gòu)成表Tab.1 China's water rights related to the system of policy text constitute table

1.2 “政策驅(qū)動(dòng)力-政策狀態(tài)-政策響應(yīng)”框架

DSR(Driving-State-Response)模型在評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境方面有廣泛的應(yīng)用[20]，該模型在可持續(xù)發(fā)展體系中包含的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上[21-23]，對(duì)PSR(Pressure-State-Response)模型[24]進(jìn)行完善，建立了驅(qū)動(dòng)力-狀態(tài)-響應(yīng)體系框架，其中驅(qū)動(dòng)力表示影響政策制定的因素[25]，即政策提出的環(huán)境背景；狀態(tài)指政策目標(biāo)在驅(qū)動(dòng)力背景下政策演變的過(guò)程；響應(yīng)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所提出的政策措施。政策措施循環(huán)改變了水權(quán)制度的政策演變狀態(tài)，從不斷變化的政策狀態(tài)中約束水權(quán)政策制定方向，為不同驅(qū)動(dòng)力機(jī)制提供政策實(shí)施路徑，以實(shí)現(xiàn)通過(guò)不同的政策目標(biāo)引導(dǎo)實(shí)施水權(quán)制度的組合政策[26-28]。本文根據(jù)三者作用關(guān)系對(duì)政策文本建立政策驅(qū)動(dòng)力-政策狀態(tài)-政策響應(yīng)框架，再根據(jù)框架對(duì)所選取的政策文本進(jìn)行逐句分析得出第一輪粗略編碼所形成若干自由節(jié)點(diǎn)，依據(jù)框架中的主從關(guān)系以及政策文本中相關(guān)概念確定了25個(gè)二級(jí)編碼，然后聚類(lèi)相互關(guān)聯(lián)具有共同屬性的政策要素確定了11個(gè)三級(jí)編碼，形成完整的政策分析框架。

2 實(shí)證分析

2.1 社會(huì)驅(qū)動(dòng)力機(jī)制

通過(guò)對(duì)社會(huì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)值分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)驅(qū)動(dòng)力體現(xiàn)在社會(huì)資本的參與下，隨著國(guó)家基礎(chǔ)戰(zhàn)略發(fā)展，對(duì)相應(yīng)的保障能力有著更高的要求。為滿(mǎn)足社會(huì)驅(qū)動(dòng)的需求，從制度層面不斷深入對(duì)水資源的治理，在涉及水權(quán)制度內(nèi)容的政策文本中，大量提到了充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府服務(wù)監(jiān)管的主導(dǎo)性作用。隨著改革的深入，需建立政府與市場(chǎng)相結(jié)合的機(jī)制，通過(guò)深化制度改革和強(qiáng)化水資源制度管理，激發(fā)出全社會(huì)合理利用和保護(hù)水資源的內(nèi)生動(dòng)力。社會(huì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)量列式于表2。

表2 社會(huì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)值統(tǒng)計(jì)表Tab.2 Statistical table of reference points of social driving mechanism

2.2 環(huán)境驅(qū)動(dòng)力機(jī)制

由于社會(huì)快速發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境資源過(guò)度消耗，使生態(tài)建設(shè)變得越來(lái)越急迫，由此可以發(fā)現(xiàn)在政策制定中，對(duì)保護(hù)水資源環(huán)境的認(rèn)識(shí)由被動(dòng)節(jié)水利用轉(zhuǎn)向主動(dòng)保護(hù)利用轉(zhuǎn)變。從環(huán)境驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)值中得出，水利發(fā)展滯后和生態(tài)脆弱多災(zāi)是導(dǎo)致制度變革根本原因，需要從生態(tài)環(huán)境角度不斷提高重視。改善水利生態(tài)環(huán)境是環(huán)境驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)路徑，也是可持續(xù)發(fā)展的可行方案，通過(guò)加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水利公共服務(wù)水平，加強(qiáng)水土流失以及區(qū)域水資源環(huán)境的治理與保護(hù)，以保促節(jié)讓水資源可持續(xù)利用發(fā)展。按環(huán)境驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)量列式于表3。

表3 環(huán)境驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)值統(tǒng)計(jì)表Tab.3 Statistical table of reference points of environment driving mechanism

2.3 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力機(jī)制

經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力在政策驅(qū)動(dòng)力參考點(diǎn)中的覆蓋率占比最小，由于我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，水利經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不暢，如何高效利用水資源就成為了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力的主要狀態(tài)表現(xiàn)。考慮到我國(guó)水資源時(shí)空分布不均，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)發(fā)水平不均，對(duì)水資源需求的定位也有所不同，因此需要對(duì)水資源利用布局進(jìn)行合理規(guī)劃，對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理和分配，正確處理地區(qū)間的用水供需矛盾，通過(guò)用水類(lèi)型轉(zhuǎn)換把農(nóng)業(yè)用水方式作為目標(biāo)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局放在重要位置，發(fā)展是調(diào)整用水類(lèi)型轉(zhuǎn)換的主線(xiàn)。按經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)量列式于表4。

表4 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)值統(tǒng)計(jì)表Tab.4 Statistical table of reference points of economic driving mechanism

2.4 政策響應(yīng)措施

以政策響應(yīng)節(jié)點(diǎn)下的文本內(nèi)容為對(duì)象運(yùn)用NVivo軟件進(jìn)行詞頻分析，從詞頻云圖中可以看出以“管理”為中心是整個(gè)政策響應(yīng)節(jié)點(diǎn)的高頻詞匯，在聚類(lèi)圖中“農(nóng)業(yè)”、“機(jī)制”和“制度”等詞在政策文本中分布較廣，具有很強(qiáng)的相關(guān)性。對(duì)詞頻云圖和聚合圖進(jìn)行分析，社會(huì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制中強(qiáng)調(diào)了運(yùn)用制度的手段強(qiáng)化水資源治理；環(huán)境驅(qū)動(dòng)機(jī)制中提出在水資源短缺態(tài)勢(shì)下，對(duì)部分水權(quán)實(shí)施轉(zhuǎn)讓的方式，是現(xiàn)有水資源再配置的必然選擇，而水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓是再分配中重要選擇途徑；經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制需要對(duì)水資源實(shí)現(xiàn)最大化效益的分配，但還是由于水資源生態(tài)成本和用水環(huán)境成本沒(méi)有得到有效的彌補(bǔ)，造成水資源配置不合理和低效利用。

圖1 政策響應(yīng)詞頻分析詞語(yǔ)云Fig.1 Word frequency analysis of policy response word clouds

圖2 政策響應(yīng)節(jié)點(diǎn)分析聚類(lèi)圖Fig.2 Cluster diagram of policy response node analysis

政策響應(yīng)中水權(quán)流轉(zhuǎn)交易、健全法律法規(guī)和水權(quán)分配制度都占有較高的參考點(diǎn)比重，以此作為水權(quán)制度建設(shè)水平發(fā)展的3個(gè)階段。從改革管理方面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)持續(xù)發(fā)力，是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。通過(guò)在制度層面建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，維護(hù)水體生態(tài)功能。由于缺少健全的水價(jià)交易體系，使得農(nóng)民用水權(quán)益得不到有效保障，在政策文本中相關(guān)概念比重不斷提高，因此急需在初始分配的基礎(chǔ)上建立一個(gè)統(tǒng)一、平衡和可持續(xù)的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度框架，完善農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度，健全流域內(nèi)農(nóng)業(yè)水權(quán)市場(chǎng)制度。通過(guò)農(nóng)業(yè)水權(quán)政策反映出中國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)化的建設(shè)需要從深化改革、強(qiáng)化管理轉(zhuǎn)向保障農(nóng)民用水戶(hù)的權(quán)益，進(jìn)而建立完整的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。堅(jiān)持以水定地、以水定產(chǎn)，將農(nóng)業(yè)水權(quán)與土地權(quán)屬管理、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等相結(jié)合，進(jìn)而增強(qiáng)水權(quán)分配的科學(xué)性和導(dǎo)向性。水權(quán)制度發(fā)展如圖3所示。

圖3 水權(quán)制度發(fā)展示意圖Fig.3 Schematic diagram of water rights system development

3 結(jié)論與啟示

3.1 結(jié) 論

通過(guò)“政策驅(qū)動(dòng)力-政策狀態(tài)-政策響應(yīng)”框架對(duì)中國(guó)水權(quán)制度階段化政策文本進(jìn)行分析，本文得出以下結(jié)論：

(1)政策驅(qū)動(dòng)力在框架內(nèi)表現(xiàn)為對(duì)水資源戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)的需求，從客觀(guān)的環(huán)境認(rèn)識(shí)到主觀(guān)決策部署進(jìn)而完善制度,通過(guò)有效推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，改革水資源產(chǎn)權(quán)制度，把握當(dāng)前水資源深化改革進(jìn)程為政策狀態(tài)提供必要思路。水權(quán)制度的建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的、從理論到實(shí)踐和從實(shí)踐到理論互動(dòng)的過(guò)程，推進(jìn)的過(guò)程需要逐步實(shí)施。

(2)從政策狀態(tài)分析，政策指向主要以政府主導(dǎo)市場(chǎng)引導(dǎo)的方式為主，運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力進(jìn)行制度化治水，形成政府社會(huì)協(xié)同治水興水，充分完善發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的決定性作用，破解制約水利發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為水權(quán)交易流轉(zhuǎn)等政策措施完善市場(chǎng)機(jī)制。在加快推進(jìn)水資源產(chǎn)權(quán)制度的政策驅(qū)動(dòng)下，政策目的最終傾斜在如何完善自然資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)體系的建立上，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

(3)從政策響應(yīng)分析，政策制定環(huán)節(jié)對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫穿始終，在加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)的同時(shí)，深化改革制定一系列管理措施，強(qiáng)化用水管水機(jī)制。在政策措施中不斷有新的政策文本提出了加大農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)的改革，將農(nóng)業(yè)放在水權(quán)制度改革的首位。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換范圍將逐漸擴(kuò)大，轉(zhuǎn)換對(duì)象也呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，伴隨著轉(zhuǎn)換機(jī)制和更健全的制度，用水轉(zhuǎn)換的相關(guān)法律法規(guī)會(huì)更加完善，中國(guó)水權(quán)制度體系也將更完整。

3.2 政策建議

(1)頂層政策設(shè)計(jì)需要?jiǎng)?chuàng)新。一是根據(jù)水資源總體情況從政策上加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，按照各地水資源承載能力按水施策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化的制度安排；二是強(qiáng)化相關(guān)政策實(shí)施的協(xié)調(diào)性，水權(quán)制度框架涉及龐大的政策體系，各政策之間相互協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)的路徑還未有效探尋，針對(duì)我國(guó)水資源國(guó)情建立過(guò)程化的水權(quán)制度管理路徑，注重強(qiáng)調(diào)政策組合，進(jìn)一步探索與其他制度的關(guān)聯(lián)影響。

(2)加強(qiáng)落實(shí)水權(quán)制度管理措施。習(xí)近平總書(shū)記指出：“建設(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為。”保護(hù)自然資源的思想應(yīng)從生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度轉(zhuǎn)變?yōu)樽尮妳⑴c公共環(huán)境治理的過(guò)程，在相關(guān)政策的過(guò)渡中進(jìn)行拓展和創(chuàng)新，將公眾意見(jiàn)在公共政策制定和實(shí)施中被有效采納。

(3)水權(quán)制度建設(shè)監(jiān)管責(zé)任要到位。在水權(quán)制度建立過(guò)程中，必須保障國(guó)家能夠?qū)λY源利用進(jìn)行有效監(jiān)管，水資源外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈決定了政府監(jiān)管不能缺位，必須通過(guò)編制規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等手段，切實(shí)把職責(zé)重點(diǎn)放在強(qiáng)化監(jiān)管上面。

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