新安江流域生態補償機制長效化研究

陳 方 舟，王 瑞 芳，2

(1.當代中國研究所，北京 100009； 2.河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001)

中國流域面積在100 km2以上的河流無一不面臨著水污染問題。盡管各地都認識到水生態保護的重要性，但流域生態保護外部性特征決定了上游犧牲發展權獲得的收益多為下游所享，上下游利益失衡，導致生態保護政策難以落地。實行流域生態補償機制的根本目的是通過補償形式促進生態環境保護外部性向內部轉化，平衡上下游利益，從而實現全流域互利共贏。

新安江流域生態補償試點是全國首例。作為地域生態保護與經濟發展跨界合作的經典案例，不乏前人研究成果，多見于試點內容、實施效益評價，然而未見對試點8 a來的過程與根源作系統性分析。本文將通過對流域補償機制運行機理的探究，厘清長效機制轉化過程中的問題根源，在此基礎上提出改進建議，以期能促進補償機制的完善。

1 新安江流域概況

新安江流域涉及皖、浙兩省，源頭位于安徽省黃山市休寧縣，干流自街口斷面入浙江境，匯入千島湖。千島湖下游杭州市依賴錢塘江引水。在千島湖水庫形成前，杭州市每年因江水含氯量超標問題平均被迫斷水58.2 d，最長達121 d，經濟發展與居民生活受到威脅；千島湖水庫建成后，通過水庫調蓄可有效抵御錢塘江咸潮上溯，千島湖對杭州具有戰略水源地意義。而千島湖庫區60%的水資源來自上游補給，因此上游水質好壞關乎流域全局。

2 流域生態補償機制形成

2.1 跨界補償的緣起

20世紀末，隨著新安江上游人口增長與經濟發展，水污染問題逐漸加重。多年監測結果顯示：新安江干流街口斷面水體總氮濃度持居高位，個別月份呈劣Ⅴ類[1]；千島湖庫區水體綜合營養狀態指數呈中營養，發生水華次數漸多。1998年，千島湖大面積藍藻事件嚴重威脅下游水安全。次年，全國人大九屆二次會議上，浙江代表團提交“要求安徽省加強新安江流域上游漂浮清理的建議”的議案，希望安徽省加強對水源涵養地的保護。

然而，安徽省長期處于高額環保投入與低額財政收益窘境，很難憑借自身力量維持和提升環境保護效力。1993～2003年間，新安江上游黃山市為生態保護產生的直接與間接投入共計16億元，占當地政府財政收入的24%[2-3]。安徽省多次表達希望在國家的支持下，與下游就生態保護工作開展合作。與此同時，GDP總值高于黃山市19倍的杭州市，表示有能力也有意愿通過補償等方式支持上游的生態保護工作[3-4]。

2.2 流域共建共享示范區的提出

2004年，國家成立新安江流域生態補償機制專題調研小組，對流域水質污染源進行了調研。結果發現，千島湖水質污染主要來自于上游面源污染。考慮到上下游合作意愿，全國人大代表何少苓提出了“關于在新安江流域建設國家級生態示范區和構建‘和諧流域’試點”的建議。2006年，以中國水利水電科學研究院劉玉龍為代表的專家團隊在對新安江上游地區生態價值進行定量和定性分析后，提出了“新安江流域生態共建共享示范區”的概念，為流域跨界合作找到了基點[4]。

新安江流域共建共享示范區由生態共建區、生態共享區和潛在生態共享區構成(如圖1所示)。生態共建區包括千島湖在內的所有上游地區，該區域內一切社會活動都將影響到流域生態系統；共享區包括目前皖浙兩省10個市轄區、6個縣、3個縣級市；潛在生態共享區則指在生態環境向好的情況下可能分享到共建區生態價值的地區[4]。共建區生態保護越好，共享區可獲得的生態價值越高。生態質量是共建共享區的運行資本，通過跨界補償的合作模式，上下游原本相互分割的行政區域將成為一個生態效益共享的利益共同體。

圖1 新安江流域共建共享示范區示意Fig.1 Sharing and co-construction demonstration area of Xin′an River Basin

2.3 試點機制框架的形成

2007年，新安江流域成為全國首個跨界流域生態補償試點。但如何構建合作機制沒有現成模式可鑒，合作協議框架搭建過程實則是皖浙利益博弈與妥協的過程。水質標準與補償金額是博弈的焦點。在最初的方案中，國家擬定以湖庫標準進行水質評價，評價指標多達109項。安徽省認為評價指標過多，且新安江在省內屬河流，應采用地表水河流標準評價；而浙江省則認為新安江入境后為湖泊水庫，針對湖庫總氮、總磷濃度超標問題，必須采用對總氮指標要求更高的湖庫標準[5]。2011年，在多輪協商后，財政部、環保部印發了《新安江流域水環境補償試點實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，確定最終補償公式為

式中：k0為水質穩定系數，ki為水質權重系數，Ci為單項指標的年均濃度值，Cio為單項指標的基本限值。首輪試點以高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮4項指標作為水質權重，ki取值0.25，為4項指標常年年平均濃度值(2008～2010年3 a年平均值)。按照公式，當補償系數P≤1時，浙江省補償安徽1億元；當P>1時，則由安徽省補償浙江省。無論P為多少，中央每年定向補助安徽3億元，用于水環境保護和水污染治理[6]。

《實施方案》明確了流域補償的原則、主體對象、考核標準和資金用途。皖浙兩省在此基礎上建立了聯動工作部門，對上游斷面水質開展逐月聯合監測，并于次年3月將結果上報給中國環境監測總站審核。為確保試點項目的落實，上游市(縣)還成立了新安江流域生態建設保護局、黃山市環境保護委員會和生態文明與環境保護委員會等專職機構。縣級以下基層工作與河長制掛鉤。截至2011年底，一個以中央監管、地方協作為模式的跨界生態補償試點機制初步形成(如圖2所示)。

圖2 新安江流域生態補償機制組織架構Fig.2 Organization structure of the ecological compensation mechanism of Xin′an River Basin

3 流域生態補償試點實踐與機制完善

3.1 流域生態補償試點項目建設

2012年試點正式啟動。依照《實施方案》目標，安徽省劃列了319個重點項目，計劃總投資638億元[7]。這些項目按治理目標分為3大類：

(1) 控制源頭污染，即水源地的點源和面源污染。點源污染主要來自企業生產。2010年時，安徽省境內重污染企業尚有百家。為截斷污染源頭，安徽省從調整產業結構、優化產業升級入手，先后投資建設了黃山循環經濟園、徽州循環經濟園、績溪縣生態工業園等9大工業園區，關停嚴重污染企業170余家，對90多家企業實行整體搬遷。各地還嘗試將試點項目與精準扶貧項目結合以統籌資金，吸引高新技術和戰略新興企業入駐。

相較于點源污染，面源污染治理難度更高。這些面源污染主要來自于不規范養殖、傳統氮磷肥使用和生活污水、廢水的消極處理。為減少氮磷肥使用，黃山市啟動了有機肥替代工程，建成省內首個農藥集中配送體系，設置455個農藥配送點和67個有機農業減量示范區。6 a內，傳統氮肥、磷肥使用量分別減少了26%，16%[8]。針對不規范養殖，上游各縣一方面采取網箱拆除、家禽禁養等措施，另一方面積極打造綠色品牌，通過綠色農業示范基地、無公害種植、養殖基地，為當地開辟經濟發展新路子。

城鄉居民生活污水、廢水、垃圾也是面源污染成因之一。為此，安徽省先后對新安江干流和13條支流上102個排污口進行截污改造，實施黃山市污水管網覆蓋工程；完成農村23萬戶廁所和生活污水改造；建成4座垃圾處理廠，收運范圍輻射各個重點鄉鎮。為鼓勵垃圾集中回收、規范化處理，政府還推出了垃圾兌換制度，成立保潔公司，聘用專業人員對村級保潔進行社會化管理。通過“組收集、村集中、鄉鎮處理”的方法，農村垃圾回收率達85%，城市生活垃圾處理率達100%。

(2) 構建良性生態環境。上游水土流失造成土地退化、生態系統脆弱，需要通過流域綜合治理來修復。2012～2018年，安徽省先后對新安江16條干支流開展了防洪、疏浚、采砂管理、岸線改造等流域綜合治理，取締非法采砂場104處，疏浚河道58.2 km，修建生態護岸65 km，建設濕地413萬m2，將河道防洪能力提升至100 a一遇；為促進生態系統良性轉化，投資20.5億元用于植樹造林，通過苗木基地、森林長廊、生態村等的建設，使流域內森林覆蓋率由77.4%增加到82.9%[9]。

(3) 構建水質監測網。2011年底，皖浙兩省共同成立了新安江水質聯合監測站，對流域內8個監測斷面和44個斷面點位進行實時監測，監測內容共109項。監測斷面涵蓋新安江重要干支流上的國控、省控斷面，水污染防治考核斷面和水環境補償區縣考核斷面，猶如一張覆蓋全流域的監測網。通過這張網，監測數據可實時傳輸至水質監測中心，實現對水質的連續動態監測和遠程監控，提高環境分析能力和預警能力。

3.2 流域生態補償機制配套建設

新安江生態補償試點的最終目標是以項目帶動管理，通過完善資金籌措體系、水質評價標準體系、政府績效考核體系和流域多元合作體系等配套機制，逐步嘗試由試點機制向長效機制轉化。

(1) 資金籌措體系。當下國內生態補償試點資金來源于政府引導性貨幣補償、市場與社會融資。政府貨幣補償專用于水源地的污染防治、流域綜合治理和農村垃圾污水處理，在試點初期引導補償實踐進入正軌。按照“政府引導、市場推進、社會參與”的設想模式，市場與社會資金為資金籌措體系的主要部分。試點期間，黃山市積極探索多元融資渠道，先后與國家開發銀行、國開證券簽訂融資協議，發起全國首個跨界流域生態補償綠色發展基金，以1∶5的放大收益，吸引社會資本投向生態治理、環境保護和綠色發展產業。政府還嘗試運用PPP模式，拿出項目總投資的30%作為資本金，以項目資本方占股80%的條件，吸引社會投資參與農村污水治理和垃圾處理項目。試點期間，政府帶動社會資本投資累計107億元。

(2) 水質評價標準體系。由于沒有既定評價標準，生態補償協議取決于上下游協商。在二輪、三輪試點協議中，先后兩次上調補償系數，將P從0.85提高到0.90，并加設了梯級橫向補償標準：即當0.95

(3) 政府績效考核體系。由于上游為生態保護限制了經濟發展，勢必會影響政府的經濟績效指標。試點實施后，安徽省實行了政府績效差別化考核，對黃山、宣城市降低了經濟績效考核權重，而生態環境考核權重則提升為28%[12]。差別化考核政策有利于政府將更多精力投入流域綜合治理、生態環境保護上，為構建生態補償長效機制提供政策保障。

(4) 流域多元合作體系。在“保護優先、河湖統籌、互利共贏”的基礎上，皖浙兩省建立了以聯席會議制度為橋梁、以聯控聯防為途徑的合作模式。為吸引下游民間資本向上游轉移，拓寬合作范圍，安徽省提出共建“浙江產業園”的意向。2019年，黃山市與杭州市簽訂“1+9”協議，在生態環境共治、交通互聯互通、旅游深度合作、產業聯動協作、公共服務共享等領域達成了多元化合作。

4 流域生態補償實踐成果與問題

4.1 試點效益

生態補償效益需從生態環境、經濟、社會三方面進行定性與定量評估。

(1) 生態環境效益。生態環境效益包括流域水質、主要污染物排放量等。試點以前千島湖水體營養程度在中營養范圍(TLI≥30)，試點1 a后TLI下降至貧營養線下，隨后幾年都略有波動但總體趨穩向好(如圖3所示)。6 a間，主要污染物COD 排放量減少了59萬t[13-14]。這表明試點中通過調整產業結構、改造城鄉污水、垃圾處理系統等截污控污的方法是行之有效的。而流域綜合治理、植樹造林等工程將零星的生態綠地整合在一起，林地面積的增加又可增強流域固氮能力，促進水質改善。

圖3 千島湖庫區水質營養狀態變化(2010～2018年)Fig.3 Changes of TLI of Qiandao Lake from 2010 to 2018

(2) 經濟效益。經濟效益主要表現在上游GDP和人均收入上。盡管試點期間(2012～2018年)上游實行了更嚴格的環境準入制，但GDP持續增長并突破600億[16]。傳統工業向綠色高新技術產業轉型，綠色食品、軟包裝、精細化工和汽車電子成為黃山市的四大支柱產業。通過旅游、文化、生態“三位一體”融合發展模式，第三產業成為上游經濟發展重心，生態資源逐步轉化為生態資本。經中國環境規劃研究院評估，新安江生態系統服務價值總計246億元，水生態服務價值總計64.5億元[15]。

(3) 社會效益。新安江流域生態補償試點實踐是一次全流域參與的國家公共行動。通過政府縱向補償與跨界橫向補償，緩解了上下游生存與發展權矛盾，改善了流域生態環境，區域互利共贏的合作模式初步形成。在試點機制政策與項目的推動中，流域內公眾無論主動接受或被動改變，都獲益于試點項目帶來的生活環境的改善，公民環保意識逐步增強。這些成績表明跨界流域生態補償機制科學可行。2018年，新安江試點工作入選全國“改革開放40年地方改革創新40案例”，試點工作機制寫入了中央《生態文明體制改革總體方案》。試點經驗已在全國6個流域、10個省份、多個領域復制推廣。

4.2 存在問題

試點以來新安江水質總體上有所改善，生態、經濟、社會效益逐步顯現，但也暴露出資金短缺、水質不穩定、公眾認知不足、評估體系不完善等問題，成為試點機制向長效機制轉化的阻礙。

(1) 水質不穩定。從2012～2018年街口斷面水質監測數據來看，總磷、總氮濃度的控制并不理想，尤其是總氮濃度值在2013，2018年兩度突破Ⅳ類標準線，遠高于2012年(見圖4)。

圖4 街口斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷濃度變化(2012～2018年)Fig.4 Changes of CODMn,NH3-N,TP,TN at Jiekou Section(2012～2018)

(2) 資金短缺。在貨幣補償仍然作為主要補償方式的今天，資金短缺、融資渠道少、償貸壓力大依然是上游政府面臨的緊要難題。政府補償資金有限，且不能直接補償到企業或個人，難以調動公眾積極性；隨著中央引導性資金逐步退坡，激活地方自身“造血功能”既難又刻不容緩。

(3) 公眾認知不足。2014年，在對安徽休寧縣和浙江淳安縣公民對新安江流域生態補償的調研中發現：公眾對生態補償的認知度并不高，完全沒有聽說過生態補償的群眾占48%，被動接受補償機制政策的群眾占42%。主要原因是補償資金無法直接惠及個人，補償政策無法緩解人民生活問題。如在網箱退養問題上，許多農民通過借貸投資網箱養殖，每戶投入將近2 000萬。但近年來為控制面源污染實行了網箱拆除，每戶僅獲得每只網箱300～400元補償，農民不但失去了生活來源還將陷入高額貸款的困境，這些人對生態補償政策支持度自然不高。

(4) 評估體系不完善。跨界流域生態補償涉及到的行政單元多、關系復雜，各方從自身出發都希望獲得最大利益。目前在水質評價標準、補償指數設定、水資源交易定價、水生態產品購買服務等問題上各方難以達成共識，尚未形成科學、標準的生態補償評估體系。

5 結論和建議

新安江流域生態補償機制是生態制度的創新，也是流域生態保護跨界合作的探索。就目前而言，試點機制產生的效益是正向的。2019年初，新安江上游總磷、總氮濃度值曾一度趨高，預估年度補償系數逼近1.0。在補償協議的“對賭”刺激下，安徽省為控制補償系數被迫加大污染整治力度，這也從另一方面說明補償協議實現長效化的必要性，而要完成由試點機制向長效機制的轉化，需關注以下幾點。

(1) 嚴格水質監測，加強專項研究。水質是生態補償運行核心，需加強對新安江上游氮磷污染來源與形成機理、水質逐月逐年變化規律等專項研究，盡快找到上游氮磷污染反彈的原因，以便開展針對性的治理。

(2) 建立國家層面的協調機制。跨界流域生態補償涉及范圍廣、牽涉部門多、權責不明確，難免存在利益分配不均問題，需要有一個國家層面的權威機構，發揮引導、統籌、協調、仲裁作用。一方面加強政策高位推動，在資源開發、排污權、水權、碳排放權抵消、生態產業、綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益9大領域逐步完善市場補償機制；另一方面改革流域管理體制，研究制定有關水權初始分配、生態資源交易、環境保護、補償標準評估的法規制度，從體制上保證政策效力與整體利益的統一。

(3) 探索多元補償機制，激活上游造血功能。就當前來看，國家和地方政府的引導性財政補償依然有必要存在，它能一定程度緩解資金短缺問題，同時發揮“種子效應”，吸引更多資本投入。未來需要進一步研究如何將“種子資金”與鄉村振興、精準扶貧項目資金銜接，與生態保護政策相統籌，與地方環境保護績效考評掛鉤，建立健全資源有償使用和節約保護制度，為綠色生態產業發展營造良好的投資環境。

此外，激活上游造血功能是謀求生態補償機制長效化、流域經濟一體化的必要前提。上游應發揮區域生態優勢，利用綠色信貸、生態保護公益基金，發展生態農業與高新技術產業。同時結合“美麗鄉村”“美麗河湖”等國家工程完善配套設施和政策，提升生態產品價值，挖掘旅游文化資源，吸引市場與社會公眾參與投資家庭農場、高效生態茶園等特色產業，使“綠水青山”變為“金山銀山”。下游除對上游實行貨幣補償外，也需加強在對口協作、交通串聯、產業承接、人才交流方面的合作，多渠道助推上游綠色發展建設，以實現互利共贏。

(4) 探索科學補償測算標準。但凡涉及流域水資源交易問題時，交易價格和支付意愿總是難以統一。目前新安江流域生態補償的測算僅注重對上游生態資源價值、生態保護直接和間接投入成本，以及因生態保護喪失的機會成本的測算，而忽略了水資源的不可分割性，水資源初始權分配與上下游權責范圍定位不明。在現有生態產品交易市場化水平階段，有必要加強關于補償標準的研究，完善配套法規制度，建立科學補償的測算體系。

(5) 公眾是流域資源的使用者，也是流域生態的維護者，他們需要在遵守資源共建規則的同時，享有相應的信息知情權、生態保護項目監督權和決策制定的參與權。由于公眾群體具有廣泛性和復雜性，可以通過政府認定由農民、民營企業管理者、商業投資者等各方利益代表組成的基層組織參與到與流域生態保護和補償政策推行的公共事務管理中，切實解決民眾關心的問題，調動廣大人民的積極性，助力流域生態保護工作的開展。