基于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)村土地制度改革研究

文/王詩陶於忠祥（.安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟技術學院 .安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）

中國要全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化置于突出地位。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須以城鎮(zhèn)化引擎，拉動農(nóng)村轉移人口進城就業(yè)，成為市民。因此，城鎮(zhèn)化必須堅持以人為核心，實現(xiàn)農(nóng)村戶籍人口城鎮(zhèn)化。目前，我國城鎮(zhèn)化率采用的是國際標準，以常住城市6 個月的人口計算，城鎮(zhèn)化水平存在虛高現(xiàn)象。截至2019 年底，我國大陸總人口140005 萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口84843 萬人，即城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化僅為44.38%，發(fā)達國家卻接近80%。即我國在60.60%的城鎮(zhèn)人口中，有16.22%是農(nóng)村戶籍，其中有99%的人在城市居無定所，不能充分享受城鎮(zhèn)的公共服務和社會保障。調(diào)查表明，進城務工的農(nóng)民及其家屬，在城市建筑工地的工棚和工廠集體宿舍居住的約占50%，租住城郊結合部房屋的約占49%，自己擁有住房的僅占1%左右。導致此狀況的原因包括進城農(nóng)民文化低，素質(zhì)不高，很多崗位不能適應；城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平提高，很多崗位裁員，務工農(nóng)民做臨工、跑外賣和快遞等業(yè)務，流動性大；社會保障等不能與城鎮(zhèn)居民同等享受等。但根本原因是計劃經(jīng)濟時代沿襲下來的戶籍制度和土地制度。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須同步推進城鎮(zhèn)戶籍制度改革和深化土地制度改革。

一、夯實土地產(chǎn)權制度改革的基礎，理順農(nóng)村土地權屬關系

1.加快推進以確權為核心的農(nóng)村土地登記發(fā)證工作

農(nóng)村土地產(chǎn)權模糊是導致“三農(nóng)”利益被侵害的根源。因此，推進新型城鎮(zhèn)化，必須要同步推進農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革。改革的目的是厘清土地產(chǎn)權，通過合理配置土地物權，讓農(nóng)民應享盡享土地用益物權帶來的收益。因此，理順農(nóng)村土地權屬關系是當務之急，改革計劃經(jīng)濟體制形成的“隊為基礎，三級所有”的集體土地所有制體制，明確村民委員會農(nóng)村集體所有權的法人，并做好登記和發(fā)證工作；要全面開展農(nóng)地和宅基地的地籍調(diào)查與測量工作，加速農(nóng)村承包地“三權分置”和農(nóng)村宅基地“三權分置”改革的進程。

2.強化集體監(jiān)管職能

一是嘗試推行“地長制”，負責對耕地經(jīng)營狀況，包括土地用途和經(jīng)營水平等進行監(jiān)管。二是嘗試“金股制”，即集體用土地所有權入股，弱化其對農(nóng)村承包地占有的經(jīng)濟股，強化其發(fā)包權、監(jiān)督權、收回權等，發(fā)現(xiàn)流轉土地的利用違反規(guī)劃用途，或利用效益低下等問題，村集體經(jīng)濟組織可動用“金股制”賦予的權利，采取懲罰措施，包括警告、整改、罰款和收回土地承包經(jīng)營權等，確保農(nóng)地用途不改變，農(nóng)地利用集約高效，確保國家的耕地保護政策和糧食安全政策落實到位。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化道路

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場是消除城鄉(xiāng)之間各種要素流動障礙的必要條件之一

改革開放至今，我國基本上走的是“土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路，不僅導致房屋價格持續(xù)上漲，用地規(guī)模不斷擴大，而且依靠行政措施低價征收土地，導致征地拆遷成本低，失地農(nóng)民回報少，既無法融入城市生活，又回歸不了自己的家園。因此，這種低成本的城鎮(zhèn)化，是不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。

必須充分利用農(nóng)村閑置住房和宅基地，加快編制村莊規(guī)劃，完善國土空間規(guī)劃體系，“整村推進”的土地整治模式必須符合空間規(guī)劃，切忌盲目推進。在做好規(guī)劃的同時，要同步深化農(nóng)村宅基地制度改革，為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場奠定基礎。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就是要實現(xiàn)國有土地與集體土地的權利平等，消除城市偏向，打破城鄉(xiāng)要素流動障礙。使農(nóng)村和城鎮(zhèn)一樣，用自己的土地經(jīng)營自己的家園，推動美麗鄉(xiāng)村建設，推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的運作

建立農(nóng)村宅基地儲備制度。在現(xiàn)有法律框架下，賦予村集體建立農(nóng)村宅基地儲備制度的職責，自主管理本村內(nèi)部的閑置宅基地和村莊用地，負責本集體宅基地的收回、整治、出讓、出租、分配等，所獲收益主要由集體通過民主決策，合理合法支配，用于美麗鄉(xiāng)村建設和基礎設施建設等。

城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設用地取得必須通過市場。截至2019 年底，我國城鎮(zhèn)化率為60.60%，正是建設用地需求高峰期。僅從城鎮(zhèn)內(nèi)部挖潛難以解決建設用地供給，但也不可能通過征收大量耕地來解決。因此，最大的潛力在于農(nóng)村集體建設用地依法上市，尤其是采用“增減掛”的方式，將宅基地整治上市。建議改革現(xiàn)行的“增減掛”制度，農(nóng)村宅基地整治節(jié)余的建設用地指標必須進入市場，由宅基地儲備中心通過“招拍掛”統(tǒng)一供給，不僅可以杜絕走低成本的城鎮(zhèn)化之路，推動城鎮(zhèn)走集約化發(fā)展之路，而且可以保障宅基地出讓金大部分回歸農(nóng)村，用于新農(nóng)村建設。

嘗試城鄉(xiāng)互動的購房制度。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須建立城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化互動機制，包括逐步放開城鎮(zhèn)居民購買儲備的農(nóng)村宅基地等，在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，或者直接購買農(nóng)民的房屋資格權，吸引工商資本下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)村勞動力就業(yè)。

三、顯化和實現(xiàn)農(nóng)村建設用地資產(chǎn)價值，破解建設用地指標瓶頸

1.劃定城鎮(zhèn)建設與耕地補充“緩沖區(qū)”

“緩沖區(qū)”是依據(jù)國土空間規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)建設范圍和建設時序以及耕地補充范圍和補充時序，并嚴格規(guī)定補充耕地質(zhì)量。在“緩沖區(qū)”內(nèi)，只要按時序規(guī)定做到耕地占補的空間平衡即視為合法，即通過設定“緩沖期”規(guī)定時序，在“緩沖期”內(nèi)按時序推進“緩沖區(qū)”耕地占補平衡的，均視合法合規(guī)。

2.創(chuàng)新土地配置政策，支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化要同步推進產(chǎn)城融合和美麗鄉(xiāng)村建設。因此，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系過程中所需建設用地的，需給予優(yōu)惠的土地配置和扶持政策供給。包括出臺鼓勵工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的有關政策。如允許采用“規(guī)模控制，內(nèi)部調(diào)劑”的模式，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)所需建設用地通過整治宅基地進行置換。所謂“規(guī)模控制”，即在推進農(nóng)村建設用地整治置換過程中，其總規(guī)模只能減少不能增加；“內(nèi)部調(diào)劑”即在堅持農(nóng)村建設用地所有權性質(zhì)不變的前提下，在土地利用總體規(guī)劃的控制下，農(nóng)村也可以采用“增減掛”的做法，進行新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以通過租賃、入股等方式，把農(nóng)村承包地流轉集中起來，采用“規(guī)劃—整治—經(jīng)營—管理”的統(tǒng)一模式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。通過整治新增的耕地，經(jīng)自然資源與規(guī)劃部門組織專家鑒定，認定符合耕種條件且質(zhì)量高的，納入永久基本農(nóng)田保護范圍；多出補充的耕地部分，允許其折算成建設用地指標，歸集體掌控，但須給土地整治者以補償。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建廠房占用的耕地，必須通過“緩沖區(qū)”的宅基地整治來完成占補任務，也可以通過市場獲取建設用地指標。

山東省諸城市創(chuàng)新性地進行了農(nóng)村土地使用制度改革，盤活了農(nóng)村建設用地，有效推動了農(nóng)用地流轉，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化，為探索符合中國國情的農(nóng)村土地使用制度改革提供了方法和路徑。諸城市以土地整治為平臺，將全市1249 個村莊規(guī)劃為208 個農(nóng)村社區(qū)，在此基礎上同步推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即在新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中，堅持將加快社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與增加居民就業(yè)相結合，把集中建設農(nóng)房節(jié)余的土地，首先留足農(nóng)村發(fā)展用地，進一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實解決好農(nóng)民就業(yè)、社保等實際問題，在此基礎上同步推進各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，農(nóng)民居住在社區(qū)、就業(yè)在園區(qū)，就地圓了城鎮(zhèn)化夢。

山東省德州市通過抓好龍頭企業(yè)、合作組織、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務公司的培育，加快農(nóng)村各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，全市開工建設農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)390 個，讓30 萬農(nóng)民實現(xiàn)了就地就近就業(yè)，闖出了一條“城鄉(xiāng)一體、兩區(qū)同建、四化同步”的發(fā)展之路。

四、深化土地征收制度改革，維護群眾合法權益

1.建立征收土地全程公告制

首先，要征前公告，讓被征地主體知情，確實保障其知情權，讓社會知情，體現(xiàn)公平，接受監(jiān)督。其次，要征中公告，在征地方案實施過程中，采取多種方式公告征地辦理的進展，尤其是被征地農(nóng)民的補償與安置情況等。最后，建立征后跟蹤公告，要公告征后土地的使用狀況，包括用途是否與征地方案一致，以及征地、供地、用地等是否配比，還要公告被征地農(nóng)民的生活、工作和居住等是否真正有保障等。

2.要建立被征地農(nóng)民全程參與機制

一是要推行征地補償、安置方案聽證與反饋制度，在征地補償、安置方案確定后舉行聽證會，聽取被征地農(nóng)民的意見和建議，自然資源與規(guī)劃部門要充分吸納合理化建議，并對方案進行修改、完善，在向被征地農(nóng)民反饋后上報審批。二是建立“參與式”的征前土地調(diào)查登記制，土地征收方案獲批后，自然資源與規(guī)劃部門要組織有被征地農(nóng)民參與的地上附著物和青苗等實地調(diào)查登記工作,登記結果要有參與調(diào)查的人員與被征地農(nóng)民共同簽字。三是建立參與式補償、安置督查制度，要成立有被征地農(nóng)民參與的補償、安置督查組，確保征地補償、安置措施精準落地。

3.征地補償要逐漸向“因市定補”轉變

一是要用綜合法替代現(xiàn)行的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法或區(qū)片價確定征地補償標準，應從多方面綜合考慮對被征地農(nóng)民的補償，包括對失去土地產(chǎn)權和被征地農(nóng)民發(fā)展權等方面的補償，對地上附屬物及青苗等造成的損失補償，對被征地農(nóng)民在改良土地過程中的投資利息的補償，對其他方面包括有害或不良影響、干擾損失以及重新安置的困難等方面。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立與完善，征地補償標準要逐漸向“因市定補”過渡，即由經(jīng)營性建設用地市場價格來確定。二是要依據(jù)征地項目的實施周期確定征地補償標準調(diào)整周期。一個征地項目實施周期一般為2～3 年，因此，征地補償標準仍定為2 年一調(diào)整為妥。需制定相應辦法規(guī)定征地補償標準與調(diào)整周期具有對應性，不具追溯性。

4.建立征地預存款制度

各級政府財政部門要根據(jù)征地預案，籌措足額資金作為征地預存款資金，并設立專戶不得挪作他用，保證征地補償費及時足額撥付到位，保障被征地農(nóng)民的合法權益。

5.實行差別化的多元安置方式

一是留地安置。比較研究發(fā)現(xiàn)，留地安置在經(jīng)濟落后地區(qū)如安徽省界首市等地，因為缺乏前期開發(fā)資金和后期經(jīng)營蕭條等而導致土地閑置浪費，而在經(jīng)濟實力雄厚的地區(qū)，如安徽省合肥市，留地安置不僅解決被征地農(nóng)民的長遠生計，而且發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟。因此，留地安置宜在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或城鄉(xiāng)結合部采用。二是保險安置，要采用“即征即保、應保盡保、分類施保”的原則，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)各類社會保障體系，實現(xiàn)被征地農(nóng)民保障全覆蓋。三是創(chuàng)（就）業(yè)安置，對于有創(chuàng)（就）業(yè)欲望和能力的被征地農(nóng)民，除按規(guī)定足額將補助安置費直接發(fā)放外，還應給予配套的優(yōu)惠政策，包括放寬信貸條件、簡化辦證手續(xù)、減免有關稅（費）、納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)的培訓體系等。四是入股安置，對長期穩(wěn)定收益的項目用地，如高速公路、高鐵等，允許被征地農(nóng)民將征地補償費折股投資項目建設，被征地農(nóng)民與用地單位通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。留地安置方式也可以采取入股的方式推進。

五、制定差別化的土地供給政策，為區(qū)域平衡發(fā)展提供保障

1.實施差別化的城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設供地政策

要解放思想，實事求是，針對農(nóng)村實際，在確保“補充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算”精準落地的前提下，從頂層設計的高度，放開通過宅基地整治騰出的農(nóng)村建設用地用于美麗鄉(xiāng)村建設，且這部分建設用地不列入年度新增建設用地指標。要將土地征收改革成果應用于城鎮(zhèn)新增建設用地供地，大幅度提高土地征收成本，并將新增建設用地出讓金大部分用于耕地建設，將通過城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等內(nèi)涵挖潛方式獲得的出讓金，主要用于城市建設。

2.實施差別化的開發(fā)區(qū)與農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園供地政策

建設農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構升級，發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)和精準農(nóng)業(yè)，促進以國內(nèi)大循環(huán)和國際、國內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展格局的重大舉措。國家應加強供地政策頂層設計，把農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園用地視作農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，采用通過集體建設用地直供的方式加以解決。同時，要對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園入園企業(yè)“驗明正身”，防止“冒名頂替”。

3.針對區(qū)域特點制定利用非宜農(nóng)地發(fā)展城鎮(zhèn)和工業(yè)的激勵政策

據(jù)調(diào)查，我國有400 萬平方公里的土地適宜人的活動，其中有很多土地適宜發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)，但不適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，應出臺激勵政策，倡導利用這些土地發(fā)展工業(yè)園區(qū)和小城鎮(zhèn)，避免大城市攤大餅向外圍發(fā)展，侵吞優(yōu)質(zhì)耕地。如國家應制定優(yōu)惠政策，鼓勵西北地區(qū)利用戈壁灘土地發(fā)展城鎮(zhèn)和工業(yè)，即利用戈壁灘土地搞建設，不但不占用新增建設用地指標，還對投資開發(fā)戈壁灘的相關企業(yè)給予稅收等方面優(yōu)惠。據(jù)初步統(tǒng)計，新疆戈壁灘占自治區(qū)土地總面積的30%左右，甘肅戈壁灘占全省土地總面積的29%左右，在青海、內(nèi)蒙古、西藏等省（區(qū)），這個比例是13%～15%。戈壁灘荒蕪貧瘠，是綠洲與沙漠的“緩沖地帶”，很多地方地下水資源十分豐富，適宜開辟為建設用地。利用戈壁灘發(fā)展城鎮(zhèn)和工業(yè)，既不占耕地和其他農(nóng)用地，充分利用土地資源，保證了農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)建設，又能針對西北地區(qū)的特點，在沙漠和綠洲之間的緩沖帶建設生態(tài)工業(yè)園或城鎮(zhèn)，防止沙漠外緣擴展和綠洲的縮減。

六、完善農(nóng)村土地流轉制度，穩(wěn)妥推進農(nóng)村承包地“三權分置”

同步推進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地流轉是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的助動器。目前存在有的企業(yè)假流轉土地之名，行囤積土地之實，甚至為套取補貼資金而流轉土地；有些不具備經(jīng)營農(nóng)業(yè)能力的企業(yè)，流轉土地后大量虧本“跑路”；有些企業(yè)流轉土地后，采用的是“非農(nóng)化”“非糧化”的經(jīng)營模式，改變了土地的用途，造成糧食安全隱患。因此，必須進一步深化農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村土地流轉準入制度。

對新加盟的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行資格認證是準入制度的核心，包括企業(yè)資信條件、農(nóng)業(yè)工作隊伍、農(nóng)業(yè)技術裝備、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和管理水平等。運用規(guī)劃約束土地流入者的土地利用行為，保障土地用途不改變，不斷提升效益，真正通過土地流轉，培育大批農(nóng)場主，為推進城鎮(zhèn)化提供有力的保障。