對新時代我國疾病預防控制機構轉型發展的思考

宋 濤，宋 毅，黃希寶，祝淑珍，宋昕玥

(1.湖北省疾病預防控制中心，湖北 武漢 430079；2.美國俄亥俄大學Fisher商學院，美國 俄亥俄州 OH043210)

1 疾控機構的轉型是新時代疾控事業發展的必然要求

“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”黨的十九大對我國社會主要矛盾發生歷史性變化的重大政治論斷，深刻揭示了我國經濟社會發展的階段性特征，為準確把握新時代的發展新要求提供了重要依據和實踐遵循。

在實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史進程中，發展衛生健康事業始終處于基礎性地位，同國家整體戰略緊密銜接，發揮著重要支撐作用。疾病預防控制機構作為疾控體系的重要組成部分，必須充分認識當前疾病預防控制事業不平衡不充分發展與人民群眾美好健康生活需要之間的矛盾，深刻認識主要矛盾變化帶來的新特征新要求，通過改革推動疾控事業的治理現代化建設以及平衡、充分和可持續的發展，通過創新不斷為人民群眾提供高質量的疾病預防控制服務。因此，作為疾控體系的重要組成部分，疾病預防控制機構的轉型和改革是時代發展的必然要求。

另一方面，2020年初爆發的新冠疫情暴露出了我國疾控體系在疫情預警、應急決策、應急響應和儲備等方面的諸多問題。同時也暴露了疾控機構自身體制不順、機制不暢、職能不清、地位不高、隊伍不穩、動力不足、活力不夠、能力不強等內部面臨的諸多問題[1]。針對疾控機構和疾控體系面臨的問題，習近平總書記多次通過撰文和講話對公共衛生事業的發展提出了明確的要求，強調要“整體謀劃、系統重塑、全面提升”，織牢織密公共衛生防護網[2]。這些具體的要求必將迅速推動我國疾控體系的改革與現代化發展，也必將推動疾控機構自身反思機構內部內生動力和活力不足、治理能力低下、人才缺失、技術能力不足、碎片化嚴重等問題[3]，并加快轉型。

顯然，疾控機構的轉型是時代發展的需要和疾病預防控制事業發展的內在要求。在新的時代，疾控機構必須不斷轉變觀念，制定符合時代特點和要求的戰略體系，注重軟實力的打造和理論指導體系的重塑，通過技術創新、治理創新等激發內在活力和動力，不斷推動治理現代化建設。

2 推動疾病預防控制機構觀念的轉型

理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領的。全面推進發展理念變革，必須堅持解放思想，更新觀念。

疾控機構的發展必須首先堅持健康觀的轉型。一方面，通過樹立大衛生、大健康的觀念，把以治病為中心轉變為以人民健康為中心。作為提供疾病預防控制服務的專業機構，應根據時代發展、社會需求與疾病譜的改變，將關注的焦點逐步從疾病本身轉移到各類影響健康的危險因素，以及人們的生活行為方式、生產生活環境和健康本身。另一方面，要根據時代發展的特點促進單一疾病防控向全面健康管理的轉型，對急性傳染病和重大慢性病仍需加大力度進行監測、預警。同時要更注重通過對人的主動健康管理和健康維護，更好地實現疾病預防，并全面推行以健康信息監測、健康評估、健康干預及持續健康服務為主要內容的全程健康管理服務。通過健康管理對疾病預防基本職責的深化和拓展，從根本上提升疾控自身的能力并更好地守護廣大人民的健康福祉[4]。讓健康知識、行為和技能成為全民普遍具備的素質和能力，形成自主自律的健康生活方式，推動把“每個人是自己健康第一責任人”的理念落到實處。

其次，疾控機構要堅持發展觀的轉型。隨著新時代的到來，社會的主要矛盾已發生根本性的變化，疾控機構的根本任務也隨之而改變。疾控機構必須捕捉時代發展的根本特征，轉變觀念，順應技術發展的潮流，把握治理現代化的脈搏，堅持以人民為中心，充分調動全體職工的積極性與創造性；堅持創新發展，解決機構的發展動力；堅持協調發展，解決發展失衡問題；堅持綠色發展，實現和諧共生；堅持開放發展，不斷彌補發展短板；堅持共享發展，全社會共同受益。進而不斷促進疾控事業高質量發展、全面進步，不斷滿足人民群眾日益增長的健康美好生活需要。

第三，疾控機構必須推動管理觀念的轉型。新冠疫情的現實充分表明，疾控機構應改變傳統的過度行政化、碎片化管理方式，引進整體性治理、網絡治理等先進的治理理念，理順治理結構，明確治理權責，創新治理方法和手段，創新治理體制機制，推行多元主體參與的共治理念，通過協同、整合的方式推進機構內部各項工作的整合與協調，促進治理主體的信任，促進單一激勵向多維激勵的轉變。

第四，疾控機構應促進人才價值觀和使用觀的轉型。面對新時代所賦予的任務，按部就班地依照舊有模式完成行政部門布置的日常防控工作是沒有出路的。因此，如何發揮人才的專業優勢，發揮高層次人才在創新發展中的作用，使高層次人才能集中精力從事于促進機構發展創新的科學研究，專心致力于工作中重點、難點問題的創造性解決，是疾控機構當前急需解決的重要現實問題。

第五，疾控機構必須促進工作觀的轉型。面對日趨嚴峻的疾病防控形勢，要促進工作行政化向專業化的轉型；要促進被動完成行政命令的工作觀轉變為依靠創新，主動高質量完成工作的觀念轉變；要促進事務性工作優先向難點、關鍵點創新和改進質量優先的轉型；要促進經驗指導向科學理論指導的轉變；要促進事后補救向事前預防的轉型；要促進開放型工作格局的轉型；要促進單一技術工作向全方位多維度的整體服務觀的轉型。

第六，疾控機構應促進由官僚文化向創新和科研導向的文化觀的轉型。疾控機構本質上是技術機構，而不是行政機構。疾控機構自身只有明晰定位，樹立大共同體意識和家國情懷，培養科學精神，從根本上破除官僚體制和官僚文化的深刻影響和長期的內在支配作用，堅決反對本位主義和精致利己主義，才能真正解放創新思維，解放人才的高層次價值，促進機構的創新研究和高質量發展。也必須敢于打破機構內部固化的官僚等級桎梏，打破鼓勵專業技術人員追求官僚等級晉升的扭曲激勵，轉變技術人員追求行政體系內晉升的內在動力、不愿開展專業技術服務的本末倒置的現象。

第七，疾控機構要促進技術觀的轉型。一方面，疾控機構要推動過度依賴外部設備設施投入的“硬技術”實力向以大數據分析、綜合的健康管理技術服務、智庫咨詢和評估等“軟技術”實力的轉型；另一方面，要主動融入社會，在實踐中拓展新型技術服務，在競爭中打造“接地氣”的適用技術，不斷提升疾病防控工作質量，不斷提升疾控機構的動力和活力。

第八，要促進疾控機構服務觀的轉型。疾控機構要樹立專業品牌意識和權威公信力，通過品牌建設，逐步培養社會責任感，主動與社會銜接，主動服務社會、服務群眾，既能主動為政府解憂排難，也能為人民群眾的健康美好生活需要提供豐富的疾病防控服務或健康管理服務，從根本上不斷滿足人民群眾日益增長的健康美好生活需要。

3 推動疾控機構發展戰略的轉型

每個時代總有屬于它自己的問題，只要科學地認識、準確地把握、正確地解決這些問題，就能夠把我們的社會不斷推向前進。在新的時代，疾控機構的首要目標應當是服務于轄區人民日益增長的健康美好生活需要。因此，疾控機構必須根據轄區社會經濟和群眾需求的變化不斷調整和明確自身的戰略定位，在長遠利益上主動適應宏觀戰略。以國家領導人關于公共衛生和疾控體系建設的講話為精神指引，以人民健康為中心，從全局視角進行戰略謀劃，在服務國家戰略中擔當作為。當前，疾控機構應以十四五規劃的制定為契機，牢固樹立戰略思維、底線思維和憂患意識，以2020年新冠爆發疫情為新的歷史起點，堅持從整體上制定機構發展的戰略規劃；并主動貫徹新發展理念，在把握外部環境變化的基礎上有效整合內外資源，減輕對政府資本投入和儀器設備等硬實力的過度依賴，以激發高層次人才的能力和活力為起點，大力發展以信息和大數據為基礎的技術軟實力；站在國家公共安全建設的高度創新傳染病防控機制，創新健康中國建設，創新風險監測、預警、干預和評估技術，創新慢病管理、健康管理、政策研究、健康促進等工作，創新人群健康管理服務模式探索與示范演示平臺，健康政策決策支撐平臺建設，主動融入社會并提供高質量的技術服務。同時改革內部治理結構，持續推進治理機制創新、模式創新和服務創新，推動治理現代化建設；亦應牢固樹立服務意識，打造疾控機構文化軟實力，提升機構的社會責任意識和品牌效應，從而進一步細化機構的技術戰略、文化戰略、治理戰略、人力資源發展等戰略，在發展中提升戰略能力，并圍繞機構的核心競爭力充分構建戰略體系，穩步推進疾控現代化發展。

4 推動疾控機構發展動力的轉型

疾控機構是國家公益性事業單位，長期依靠國家的財政投入保障基本運轉，這是疾控機構存續的基本外生動力。但現實情況是，可持續的經費保障機制對于大多數疾控機構難以實現。在受制于地方政府財政約束的條件下，疾控機構缺乏動力和活力是邏輯的必然。而如何減輕對外部資本和儀器設備等硬實力的過度依賴，同時培養新的動力和發展增長點，是疾控機構面臨的現實挑戰。

中國共產黨第十九屆五中全會指出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的征途上，面對如此重要的戰略綱領，疾控機構必須將自強自立和原始創新放在機構發展的重要戰略和核心。從全要素生產率的角度思考，在疾控機構面臨改革的關鍵時候，為長遠解決疾控機構的發展動力和活力，疾控機構不能僅僅只依靠政府財政投入解決基本的生存。一方面，必須以創新驅動核心競爭力的打造和培育為切入點，狠抓核心技術創新，突破發展思路上的瓶頸和障礙，推動信息化建設，將生物、信息技術與健康風險因素監測、檢驗檢測、流調、應急處置、風險評估等疾病防控技術深度融合，以人才要素和數據要素為突破口形成自身獨有的核心技術和核心競爭力；另一方面，要推動內部治理現代化建設，創新激勵機制，探索更靈活的編制、崗位、薪酬等管理制度，通過有效的激勵不斷激發不同學科多層次人才價值的實現，通過創新促進疾病防控質量的提升；通過主動融入社會治理，主動創新服務模式并向社會提供高質量的技術服務，深刻促進疾病防控相關勞動、資本、技術、數據等基礎要素的快速合理流動。從而在更高的平臺上進一步創新，從深層次推進疾控機構的改革和發展，適應群眾的個性化、差異化、品質化疾病防控和健康需求。

5 促進疾控工作理論指導的轉型

到目前為止，我國對什么是完整的疾病預防控制體系還缺乏科學的描述，其相關理論指導也缺乏系統的整合，尤其是缺乏中國特色的獨立的疾病預防控制理論。當前的疾病預防控制工作主要是運用基于醫學學科的預防醫學的方法，這類方法一方面從工具理性的層面在解決疾病防控工作中的微觀技術問題發揮了重要的作用；另一方面往往缺少了疾病防控宏觀技術的應用和基于價值理性的分析[5]。在針對新冠疫情防控的理論研究中，出現了大量的人文社會科學文獻，如馬克思主義理論學界圍繞疫情防控的中國經驗與中國方案、疫情防控彰顯的中國制度優勢與精神力量等進行研究；政治學界圍繞疫情防控與國家治理、疫情影響下的世界格局變革、后疫情時代的全球治理體系重構等進行探討；經濟學界圍繞疫情對全球經濟的影響及挑戰、后疫情時代經濟發展的趨勢與應對等開展討論；法學界研討了疫情防控舉措的法治規范、環境健康風險與生物安全法治建設、勞動法治保障等議題；公共管理學界重點關注公共危機治理理論、治理各環節具體措施等話題，同時也圍繞重大公共衛生事件的治理制度、治理能力、治理路徑、治理體系、協同平臺等進行了研究[6]。這些人文社會科學的研究文獻，極大地拓展了基予預防醫學專業的疾病預防控制研究的視野和格局，并充分融入了價值理性的分析，不但從理論上豐富了研究內容、方法和手段，更具有解決實際問題的現實意義。這充分說明，基于微觀視角的疾病防控理論指導體系必須進行拓展和完善。因此，針對疾病預防控制理論的不完整，需要促進單一的預防醫學的研究手段向多種研究手段的融合，促進以解決疾病防控微觀問題為主的預防醫學向綜合解決疾病防控現實問題的微觀理論和宏觀理論的融合轉型，促進解決實際問題中的工具理性和價值理性的融合，促進預防醫學學科與人文社會科學的融合，促進符合公共衛生原則的大衛生、大健康理論發展和重構。

此外，疾控機構還須重視理論指導在疾病預防控制工作中的作用，促進經驗指導向理論指導的轉型，促進一般性的理論實踐向疾病預防控制理論創新的轉型。根本上，只有從疾病預防控制實踐的現實出發，跳出預防醫學學科自身的限制，不斷創新現有的理論分析框架，從實踐世界的層面將各種理論綜合運用和宏觀整合并指導疾病預防控制的多層次、多維度實踐，才能真正形成一套以問題為導向，基于疾病預防控制實踐的比較完整的理論指導體系。

6 促進疾控機構內部管理向治理的轉型

中國共產黨第十九屆四中全會明確提出要推進國家治理體系和治理能力現代化建設。整體性治理理論為疾控機構內部治理提供了強有力的思想和理論支撐，其核心在于解決治理過程中的結構化、功能化行為所導致的部門碎片化，以及由部門碎片化所導致的分散化、政策制定的復雜化和部門間難以協調等問題[7]。其整合、協調的思想，以及注重信息技術和信任、責任感以及民主參與意識，建立跨部門、跨組織和跨邊界的協作機制等內容，對疾控機構提升內部治理能力有著重要的指導意義。

當前，疾控機構既要加快促進管理理念向治理理念的轉變，亦必須創新內部治理體系，首先構建一套能有效整合、相互協調并基于信息化、扁平化、網絡化的組織架構。合理優化的組織結構應分工明確、職能清晰、授權合理、協作緊密，能適應工作開展和有效應對各種碎片化等難題。一方面，疾控機構要在一定的管理幅度內最大限度地減少管理層次，減少信息傳遞距離，采用無層級、扁平化的整體性治理架構，提高決策的科學性、組織信任和合作效率；另一方面，疾控機構要善于借助現代網絡信息和通訊技術的強大支持，提升整體性治理的信息化水平。當然，良好的組織結構和運行機制必須能夠保障疾控戰略的開展和實施，這不僅要求單個部門有較高的組織管理水平，明確的職能分工，還需要提高各個部門之間的相互協作和相互配合的能力[8]，即疾控職能的實現和落地有賴于整合機制、協調機制和信任機制的培養和落實。因此，必須在機構內進一步建立更加有效的協同溝通機制，促進架構內的職能主體之間的高效整合與協同，創新激勵，并在動態的推進過程中強化不同職能部門的協調、整合，持續改善機構的內部治理能力，逐步完成疾控管理向治理的轉型，推進疾控機構治理現代化建設。

7 促進疾控機構硬實力向軟實力打造的轉型

所謂硬實力，簡單來講就是由那些看得見、摸得著的有形的物質要素，一般可以量化和測量。疾控機構的軟實力主要是指機構的戰略體系、文化支撐、核心技術能力、治理能力、資源整合能力、外部影響力等核心競爭力要素，以及動態的決策力、創新能力和品牌建設能力等方面[9]。

相對而言，硬實力的塑造是疾控機構發展的基礎，必要的房屋、儀器設備等基礎設施是發展的必要保障。但要真正實現創新驅動的高質量平衡充分發展，必須首先重視以疾控機構核心競爭力為基礎的軟實力的打造。以發展的眼光及時構建和調整疾控機構發展戰略，重塑疾控文化，重視文化軟實力的提升，重視創新在機構發展中的核心驅動作用，不斷創新激勵機制，激發高層次創新型人才的創造性，大力提升科研學術能力，以更寬闊的視野打造疾病防控核心技術能力，注重基于信息化和大數據相關的技術應用，提升疾控機構內部治理能力，注重基礎要素資源的培育和整合利用，以品牌塑造提升疾控機構的社會責任和外部傳播力，全面提升內部凝聚力、活力和動力，穩步推進疾控機構的現代化建設。

其次，要充分認識到挖掘高層次、創新型人才的價值是提升機構軟實力的重要途徑。解決人才的發展，必須首先認識到人才價值的多層次性。本文認為，高層次的專業人才可以分為3個層次的價值，第一個層次表現為基于世俗化社會分層的綜合品牌價值，包括人才在世俗化的社會生活和工作中所表現出來的綜合能力、性格、學歷、氣質等因素；第二個層次是基于專業技術水平的能力價值，包括專業知識水平、研究能力、創新能力、學術傳播能力等要素；第三個層次包括精神生活層面的價值，如世界觀、人生觀、價值觀相關的價值追求、內在的精神動力、人生的格局等要素。因此，疾控機構必須根據人才的層次，結合機構對人才的價值要求制定不同的激勵機制，如在績效考核中強化基礎性創新、科研能力和持續的專業動力的評價，在干部晉升中更加重視專業創新能力的作用，在機構內部營造一種與機構性質相匹配、獨立于世俗化生活、有利于激發專業創新的文化氛圍，弱化高層次人才基于低層次綜合能力基礎上的行政晉升激勵。長遠看，只有充分挖掘專業人才的專業價值、精神價值，真正提升人才高層次價值的使用效率，將人才價值的實現全面融入疾控機構的戰略構建、文化塑造、技術創新、激勵創新等軟實力的打造，才能在潛移默化中推動疾控機構對專業人才需求的轉型，促進服從型、模具化的人才體系向專業型、創新型人才體系的轉變，并真正依靠基于專業能力的專業人才體系推動疾控技術的創新和疾控事業的現代化建設。

8 促進疾控機構職能的轉型

衛生部關于印發《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》的通知(衛辦發〔2001〕112號)和《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》(中華人民共和國衛生部令第40號)，中央編辦、財政部、國家衛生計生委關于印發疾病預防控制中心機構編制標準指導意見的通知(中央編辦發〔2014〕2號)都對國家四級疾控機構的職責作出了明確的規定[10]。

但隨著時代的發展，疾控機構必須在新的時代背景下以動態、功能性疾病預防控制職能的視角來融入覆蓋全社會的疾病預防控制網絡，并對現有的職能進行調整和重構。一方面，必須充分考慮國家、省、設區的市、縣四級疾控機構的特點，重塑與其任務和職責相適應的職能；要加強國家級疾病預防控制機構能力建設，強化其技術、能力、人才儲備，提升省級疾控機構的公共衛生研究職能，調整縣級疾控機構與地方經濟發展不相適應的職能。另一方面，面對新的疾病流行形式和健康中國建設的戰略背景，要增加各級疾控機構推進健康中國建設和開展健康融入所有政策等工作的職能，拓展健康影響評價等服務，大力加強基于人文社會科學的政策研究和綜合智庫研究職能[11]。簡而言之，疾控機構必須根據新時代所賦予的任務逐步調整現有的職能，以新發展理念推進疾病防控能力的平衡、充分和可持續發展，為推進新格局下的社會經濟發展保駕護航。

誠然，這些職能的調整和重塑并非疾控機構自身能夠改變的，需要國家進行頂層設計和戰略重塑，從立法和體系改革的層面進行系統的設計，并通過一系列的法律、政策文件來推動各級疾控機構職能的調整和完善。但疾控機構自身，同樣也需要充分認識和明確機構的內在屬性，樹立以各類技術權威為基礎的獨立性和自主性，并以之為基礎來改革重塑自身的職能體系和服務模式，在整個疾控網絡體系中發揮獨有的價值和作用。

9 小結

從長遠看，各級疾控機構應以疾控體系改革為契機，解放思想，勇于創新，適應新時代發展的要求，在新發展理念的指導下明晰自身的時代定位。既要通過法律、政策等外部環境推動疾控機構的轉型，同時機構自身也要敢于從內部突破現有的行政官僚為導向的封閉式秩序，樹立大共同體意識和家國情懷，以明晰的戰略和職責為方向，做好頂層設計，既筑牢底線，又主動適應和融入國家發展戰略，構建持續促進人才、信息、資本、技術快速合理流動的新型開放型秩序，促進健康觀、人才觀、工作觀、治理觀等觀念的轉型，促進單一的預防醫學理論指導向多學科的理論融合轉型，促進傳統硬實力向以核心競爭力為基礎的疾控軟實力的打造轉型，突出科學研究的基礎性作用，激發高層次人才的專業價值、精神追求，推進理論和技術的創新、融合，打造基于信息化平臺的大數據技術，推進整體性治理，主動向社會、向外部求生存和發展空間，向人民群眾提供高質量、差異化、個性化的疾病防控服務。進而實現疾控機構的轉型和現代化建設，并為支撐新時代的全面發展提供必要的公共衛生保障，維護國家安全和社會穩定，不斷滿足人民群眾日益增長的美好健康生活需要，提升人民群眾的獲得感和幸福感。